李郡

十九大報告和2018年中央經(jīng)濟工作會議關(guān)于國有企業(yè)改革論述開篇即提出，要完善國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，深化國有資本投資、運營公司改革試點。由此可以看出，改革國有授權(quán)經(jīng)營體制成為將成為我國國資國企改革的發(fā)展主線，也將是推動本輪國資國企改革能否取得實質(zhì)性成效的重要突破口。

7月31日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》，通過改組組建國有資本投資、運營公司，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，試點先行，實行國有資本市場化運作。

那么，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的內(nèi)涵到底為何？本文對此進行探討。

國有資本（資產(chǎn)）授權(quán)經(jīng)營的三大階段

一是探索起步階段?！皣匈Y產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營”概念的出現(xiàn)可以追溯到上世紀(jì)80年代，是當(dāng)時的東風(fēng)汽車集團公司在企業(yè)集團的發(fā)展實踐中，于1989年向剛成立的國家國有資產(chǎn)管理局提出的。這一概念的提出在當(dāng)時被認(rèn)為是“我國國有資產(chǎn)管理體制改革的一項重大理論和實踐課題”。1992年9月，國資局、國家計委、國家體改委、國務(wù)院經(jīng)貿(mào)辦聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于印發(fā)國家試點企業(yè)集團國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的實施辦法（試行）的通知》。在該通知中，對授權(quán)經(jīng)營的定義是“國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營是指國有資產(chǎn)管理部門將企業(yè)集團中緊密層企業(yè)的國有資產(chǎn)統(tǒng)一授權(quán)給核心企業(yè)（集團公司）經(jīng)營和管理，建立核心企業(yè)與緊密層企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)紐帶，增強集團凝聚力，使緊密層企業(yè)成為核心企業(yè)的全資子公司或控股子公司，發(fā)揮整體優(yōu)勢。”授權(quán)內(nèi)容主要包括授權(quán)集團公司持有成員企業(yè)的產(chǎn)（股）權(quán)；授權(quán)集團公司依照法定程序任免子公司（子企業(yè)，下同）的董事、董事長（經(jīng)理）；授權(quán)集團公司收取子公司的資本收益并決定其用途；授權(quán)集團公司依照法定程序決定子公司的產(chǎn)權(quán)變動和重大資產(chǎn)處置以及授權(quán)集團公司擁有一定的重大項目投資決策權(quán)等5項。

二是深入推進階段。隨著改革的深入推進，人們又認(rèn)識到必須將政府的資產(chǎn)所有者職能與一般的經(jīng)濟社會管理職能分開，才能促進并最終實現(xiàn)政企分開。因此又出現(xiàn)了國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的另一種形式一一國有資產(chǎn)經(jīng)營公司。國有資產(chǎn)經(jīng)營公司是上世紀(jì)90年代初改革國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)運營體制而發(fā)展起來的一種國有資產(chǎn)和授權(quán)經(jīng)營的形式，比較典型的就是我們通常所說的“滬深模式”——即形成國有資產(chǎn)管理委員會、國資授權(quán)經(jīng)營公司和國有控股、參股企業(yè)“三個層次”的國有資產(chǎn)管理體制。國有資產(chǎn)管理委員會重點對國資授權(quán)經(jīng)營公司下放了對公司資產(chǎn)的使用和處置，在授權(quán)范圍內(nèi)擁有自主決策權(quán)；對投資范圍內(nèi)的子公司、企業(yè)，按照投入的資本額，依法享有資產(chǎn)受益權(quán)；對投資范圍內(nèi)的子公司、企業(yè)委派產(chǎn)權(quán)代表和監(jiān)事會成員，并對其工作業(yè)績進行考核評價和對投資范圍內(nèi)的子公司、企業(yè)擁有監(jiān)督管理權(quán)等4項。2003年國務(wù)院頒布了《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，其中第28條明確規(guī)定：“國有資產(chǎn)和監(jiān)督管理機構(gòu)可以對所出資企業(yè)中具備條件的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司進行國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營。被授權(quán)的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司對其全資、控股、參股企業(yè)中國家投資形成的國有資產(chǎn)依法進行經(jīng)營、管理和監(jiān)督。”這一條例是在2003年4月，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會成立2個月以后出臺的。由此可見，不論是國有資產(chǎn)管理局時期還是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會時期，授權(quán)經(jīng)營一直是深化國有企業(yè)改革的重要手段。

三是全面深化階段。進入全面深化改革的關(guān)鍵階段，2013年十八屆三中全會《決定》提出“改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建兩類公司”的設(shè)想，并出臺《國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》。其中，《意見》第三節(jié)專門對改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制進行重點闡述，并將兩類公司作為國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革的重要操作載體，對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé)，作為國有資本市場化運作的專業(yè)平臺，依法自主開展國有資本運作，對所出資企業(yè)行使股東職責(zé)，維護股東合法權(quán)益，按照責(zé)權(quán)對應(yīng)原則切實承擔(dān)起國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。

理解國有資本（資產(chǎn)）授權(quán)經(jīng)營的概念有三個重點

一是關(guān)于國有資產(chǎn)與國有資本的關(guān)系。“國有資產(chǎn)”即國有財產(chǎn)，指屬于國有所有的各種財產(chǎn)、物資、債權(quán)和其他權(quán)益，是國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的屬于國有所有的權(quán)益；而“國有資本”是隨著國企改革的推進，特別是企業(yè)改制為股份制后，國有資產(chǎn)以出資人入股的方式投入企業(yè)，體現(xiàn)為一定份額的國有股權(quán)，這種形態(tài)的權(quán)益被稱為“國有資本”。國有資本管理從事的是資本運營，側(cè)重于管股權(quán)；國有資產(chǎn)管理則從事的是業(yè)務(wù)經(jīng)營，側(cè)重于管企業(yè)。從管理方式看，國有資本的管理，更多依賴的是經(jīng)濟手段，通過資產(chǎn)重組、企業(yè)并購、債務(wù)重組、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、參股控股等方法，調(diào)節(jié)生產(chǎn)要素，使其配置不斷優(yōu)化，從而保持國有資本的保值增值，其經(jīng)濟管理色彩較重。而國有資產(chǎn)的管理，更多依賴的是行政手段，通過法規(guī)法令、暫行條例、試行辦法，規(guī)范國有資產(chǎn)使用單位的生產(chǎn)經(jīng)營活動，其行政管理色彩濃厚。

二是關(guān)于授權(quán)發(fā)源的關(guān)系界定。既然是授權(quán)，那么一個十分重要的問題就是什么是權(quán)力，權(quán)力源自于哪里？按照西蒙定義，所謂權(quán)力就是選擇行動的能力，從而通過這種選擇對整個組織或組織的某一部分產(chǎn)生影響。那么這種權(quán)力來自于哪里？對此，哈特認(rèn)為，一個人之所以有權(quán)力是因為他掌握了某項資產(chǎn)的所有權(quán)。所有權(quán)就是一個人權(quán)力的源泉。但是，在現(xiàn)代企業(yè)制度中所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離是一個十分普遍的現(xiàn)象。股東雖然具有企業(yè)資產(chǎn)的所有權(quán)，但是他們卻沒有能力通過自己所掌握的所有者權(quán)力來影響企業(yè)的行為。根據(jù)阿洪和梯諾爾的觀點，前面所說的所有權(quán)只是一種正式權(quán)力。還有另外一種權(quán)力，那就是實際權(quán)力。所謂實際權(quán)力是指能對決策進行有效控制的權(quán)力。之所以會出現(xiàn)這種權(quán)力的劃分，是因為股東和管理者所掌握的信息不同。正是由于股東和管理者之間的信息不對稱才出現(xiàn)了授權(quán)問題。授權(quán)是現(xiàn)代企業(yè)制度中的一個重要特征。股東出資，未必直接參與企業(yè)運營，而是授給董事會，股東和董事會就是典型的授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系。國有資本的所有權(quán)屬于全體國民，主要通過對國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)的委托代理來具象化，其權(quán)限主要來源于《公司法》《國有資產(chǎn)法》等法律法規(guī)的規(guī)定。因此，國有資本（資產(chǎn)）授權(quán)的內(nèi)容主要依據(jù)上述文件要求范圍類界定。

三是關(guān)于新時代下經(jīng)營體制的內(nèi)涵。企業(yè)經(jīng)營體制是指企業(yè)作為一個經(jīng)濟有機體，為適應(yīng)外部經(jīng)濟環(huán)境和發(fā)展而具有的內(nèi)外部功能和運行方式，是決定企業(yè)經(jīng)營行為的各種內(nèi)外部因素及其相互關(guān)系的總稱。傳統(tǒng)的國有企業(yè)經(jīng)營體制是指各級政府、國資監(jiān)管機構(gòu)等履行出資人職責(zé)的機構(gòu)，按照“管人管事管資產(chǎn)”的方式直接管理企業(yè)，主要通過行政審批方式對企業(yè)重大經(jīng)營事項進行管理，導(dǎo)致長期“政企不分、政資不分”現(xiàn)象明顯，被社會大眾所詬病。舊有的經(jīng)營體制也制約了企業(yè)發(fā)展，致使企業(yè)效益低下，影響企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。在新的時代背景下，提出“管資本”為主的經(jīng)營體制改革方向，改組組建兩類公司，將其作為政府和市場之間“界面”和“隔離帶”，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的指令主要通過兩類公司這個平臺，按照規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，以“市場化”方式層層傳導(dǎo)，以規(guī)避政府對市場的直接干預(yù)，真正實現(xiàn)“政企分開、政資分開”，重塑企業(yè)市場化主體地位，充分激發(fā)企業(yè)活力動力，實現(xiàn)國有資本“做強做優(yōu)做大”目標(biāo)。

綜合上述分析，“改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制”的時代內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)是以“國有資本”為主線，以“授權(quán)經(jīng)營”為重點，以兩類公司為載體，圍繞“國有資本”的高效運營，由國資監(jiān)管機構(gòu)將部分出資人職責(zé)（所有權(quán)+派生出來的資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)）依法授權(quán)給兩類公司。授權(quán)經(jīng)營后，兩類公司將對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本以出資額為限，依照公司法和公司章程，通過股東會、董事會來行駛與股權(quán)份額相對應(yīng)的“資本配置權(quán)、資本回報權(quán)、資本運作權(quán)和資本安全權(quán)”，并同樣以所出資金額為限承擔(dān)相應(yīng)國有資本經(jīng)營風(fēng)險。

改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的兩大要點

1.授權(quán)模式。從授權(quán)主體來看，根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》第十三條指出，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)依法對兩類公司和其他直接監(jiān)管的企業(yè)履行出資人職責(zé)，并授權(quán)兩類公司對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé)；開展政府直接授權(quán)兩類公司履行出資人職責(zé)試點。由此，可以看出本輪“改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制”主要包括政府直接授權(quán)與國資委間接授權(quán)兩種類型。

從授權(quán)程度來看，根據(jù)國資發(fā)展階段、國資對于經(jīng)濟發(fā)展貢獻(xiàn)度及政府對國資的放權(quán)程度等不同，可區(qū)分為完全授權(quán)及部分授權(quán)兩種形式。

從授權(quán)客體來看，根據(jù)兩類公司功能定位及承擔(dān)使命不同，應(yīng)當(dāng)推動國有資本投資公司與國有資本運營公司的差異化授權(quán)。具體如表所示：

模式一的直接授權(quán)模式，與90年代政府直接開展授權(quán)相似，類似中央?yún)R金模式；

模式二中的完全授權(quán)模式，即國資委對兩類公司充分授權(quán)，國資委只行使對兩類公司的出資人及監(jiān)管者角色；

模式二中的部分授權(quán)模式，即國資委根據(jù)兩類公司的功能定位及國資發(fā)展階段，采取部分的授權(quán)模式。

對于本輪國資改革而言，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制更傾向于模式二中的部分授權(quán)模式。

2.授權(quán)內(nèi)容。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》（63號文），國有資本投資公司主要通過選擇具備一定條件的國有獨資企業(yè)集團改組設(shè)立，以服務(wù)國家戰(zhàn)略、提升產(chǎn)業(yè)競爭力為主要目標(biāo)，在關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本整合等，惟動產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)；國有資本運營公司則主要通過劃撥現(xiàn)有商業(yè)類國有企業(yè)的國有股權(quán)，以及國有資本經(jīng)營預(yù)算注資組建，以提升國有資本運營效率、提高國有資本回報為主要目標(biāo)，通過股權(quán)運作、價值管理、有序進退等方式，促進國有資本合理流動，實現(xiàn)保值增值。

從上述定義可知，國有資本投資公司具備更加明顯產(chǎn)業(yè)屬性，主要圍繞特定產(chǎn)業(yè)的做強做優(yōu)做大來開展資本運營工作，需要實質(zhì)性地參與到相關(guān)產(chǎn)業(yè)培育與日常管理過程之中；而國有資本運營公司則更多是以產(chǎn)權(quán)為紐帶，通過對產(chǎn)權(quán)的資本運作來實現(xiàn)價值增值，故不需實際參與到具體企業(yè)的經(jīng)營與運作過程之中。所以，對于國有資本投資公司的授權(quán)應(yīng)當(dāng)集中在與其維系比較緊密的直接出資主體的產(chǎn)權(quán)與所派生出來的主要經(jīng)營權(quán)的授予之上；而國有資本運營公司則應(yīng)當(dāng)集中在對于所劃撥的國資（包括跨系統(tǒng)）所有權(quán)及資本運營權(quán)為主。

鏈接

關(guān)鍵是把經(jīng)營權(quán)交給企業(yè)

李錦

改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，是2018年國資改革的重中之重，需要通過體制機制建設(shè)，強化監(jiān)督管理責(zé)任，把經(jīng)營權(quán)下放給企業(yè)，使市場主體活力得到充分釋放。

分清所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，做到授權(quán)到位。對于企業(yè)來說，在日常生產(chǎn)經(jīng)營中，以維持和擴大正常經(jīng)營為目的的資產(chǎn)處置情況經(jīng)常發(fā)生，若事事報批，則勢必影響經(jīng)營成本與效率，不利于企業(yè)經(jīng)營。因此，對于企業(yè)經(jīng)營權(quán)應(yīng)做到授權(quán)到位，以完成企業(yè)保值增值的任務(wù)。

明確各個主體的地位，做到職責(zé)清晰。改組或組建國有資本投資、運營公司是此輪國企改革中的一人亮點，這意味著今后國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的指令主要通過國有資本投資、運營公司這一平臺，通過規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，以市場化的方式往下層層傳導(dǎo)，真正實現(xiàn)政企分開。國資監(jiān)管機構(gòu)以“監(jiān)”為主，國有資本投資、運營公司以“管”為主，企業(yè)本身以經(jīng)營為主，各歸其位，這足改革的關(guān)鍵。

科學(xué)界定授權(quán)界限，防止國有資產(chǎn)流失。設(shè)定“經(jīng)營權(quán)”的授權(quán)權(quán)限，出發(fā)點是防止國有資產(chǎn)的瀆職性流失與經(jīng)營性流失以及“混合型”流火。所謂瀆職性流火主要是指不負(fù)責(zé)任、濫用授權(quán)、重大決策失誤、截留國資收益造成的資產(chǎn)流失；所謂經(jīng)營性流失是指因經(jīng)營管理不善，導(dǎo)致企業(yè)嚴(yán)重虧損的資產(chǎn)流失；“混合型流失”則前兩者兼有。在現(xiàn)實生活中，這既是企業(yè)經(jīng)營不力的客觀結(jié)果，也是授權(quán)界限不清的具體表現(xiàn)。

最后，對資產(chǎn)處置的有限授權(quán)，必須施以嚴(yán)格、具體的監(jiān)管。出資人監(jiān)管管理不到位是國企資產(chǎn)流失，經(jīng)營虧損的一人外部原因。能否監(jiān)管到位，也是決定資產(chǎn)處置授權(quán)與否和授權(quán)大小的關(guān)鍵因素。因此，必須進一步加強資產(chǎn)監(jiān)控的有效手段，通過計算機聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)總控等方式，隨時了解企業(yè)運營狀況。力爭做到監(jiān)管與企業(yè)經(jīng)營行為同步。各級國資委應(yīng)建立國有企業(yè)巡查制度，深入企業(yè)了解經(jīng)營情況，有效控制并大力改變收文件、發(fā)文件的“文牘主義”管理和偏重聽匯報、發(fā)指示的“會議型”領(lǐng)導(dǎo)方式，增強國資委出資人身份的權(quán)威性、監(jiān)管職責(zé)的嚴(yán)肅性，促進國有資產(chǎn)保值增值真實有效。