孫 冰，田 蘊，李志林，包存寬*

（1.英國曼徹斯特大學城市研究院，曼徹斯特 M13 9PL；2.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心，北京 100012；3.復旦大學環(huán)境科學與工程系，上海 200433；4.德國萊比錫大學地理研究所，萊比錫 04103）

生態(tài)文明建設背景下的中國環(huán)境問題備受各界關注。環(huán)境影響評價（簡稱環(huán)評，EIA）作為環(huán)境管理的重要制度工具，亟需借鑒國外先進模式實現(xiàn)改革和完善。英國是最早開展環(huán)評的國家之一，在制度設計、實踐應用和理論建構方面積累了大量的經(jīng)驗，值得中國借鑒。但是由于中、英兩國在政治制度、經(jīng)濟水平、制度構建、歷史脈絡等諸多方面存在差異，具體制度的構建或引入受特定背景或事件的影響各有側重?，F(xiàn)有的中文文獻對英國環(huán)評制度的介紹更多是靜態(tài)分析，停留在描述和總結層面。因此，需采用歷史演進的制度分析視角來剖析制度的總體特征及深層次的驅動因素，為本土化學習和經(jīng)驗借鑒提供更加科學的支撐。本文從制度演進視角分析英國環(huán)評制度的演進歷程及主要特征，然后與中國環(huán)評制度特征進行比較分析，進而提出適合中國國情的制度完善建議。

1 英國環(huán)境評價制度演進歷程

英國是最早開始進行環(huán)評實踐和研究的國家之一，經(jīng)歷了“環(huán)境影響評價”“可持續(xù)性評價”“戰(zhàn)略環(huán)境評價”交織演進的過程。本研究將英國環(huán)評制度演進歷程分為三個主要歷史階段。不同階段的經(jīng)濟發(fā)展水平、公眾環(huán)保意識、相關政策環(huán)境、重要政治事件等對環(huán)評制度的演進具有不同的作用和影響。同時，不同行動者（如專家、學者、政府官員、政治家）因其擁有的權力和扮演的角色不同，對現(xiàn)存的環(huán)評制度、所處的社會背景以及環(huán)評實踐效果都有不同的認知、反思和戰(zhàn)略判斷，這對制度演進也起著重要作用。圖1為英國環(huán)評制度演進時間線。

1.1 第一階段（20世紀70年代至1985）探索與學術討論

受高速工業(yè)化和城市化發(fā)展的影響，英國政府和民眾對于環(huán)境問題的重視普遍早于其他歐美國家。早在20世紀60年代中期，英國政府就要求大型工程建設和石油、天然氣和化工等大規(guī)模特定項目提供環(huán)境成本—收益分析報告。20世紀70年代，蘇格蘭的石油鉆探活動激發(fā)了英國對環(huán)評的探索。北海石油和天然氣的發(fā)現(xiàn)以及為預防其大規(guī)模的建設開發(fā)對當?shù)刈匀缓蜕鷳B(tài)環(huán)境造成破壞，環(huán)評進入正式的實踐應用[1]。20世紀70年代中后期和80年代初期，學術界對環(huán)評的方法學做了大量的研究[2,3]，但是沒有太多的指導文件或者法規(guī)出臺。

1.2 第二階段（1985—2001）環(huán)評制度化

1.2.1 歐共體《EIA指令1985》——開啟了英國環(huán)評制度化的進程

1985年的歐共體EIA指令開啟了英國環(huán)評制度化的進程。經(jīng)過最初一段時間的消極抵制和觀望之后，英國接受了該指令，并于1988年7月15日在英格蘭和威爾士正式施行《英格蘭和威爾士城鄉(xiāng)規(guī)劃條例（環(huán)境影響評價）1988》，1988年英國規(guī)劃體系是否需要引入環(huán)評的爭論就此停息。同年，蘇格蘭和北愛爾蘭頒布了《蘇格蘭和北愛爾蘭具體環(huán)境評價條例1988》。值得注意的是，英國沒有頒布單獨的法規(guī)或者條例去執(zhí)行《EIA指令1985》，而是將EIA納入規(guī)劃體系中。當時的英國尚存一些突出的環(huán)境問題，包括酸雨、郊區(qū)城市化導致的環(huán)境衰退、核泄漏的風險，同時面臨綠帶保護、島嶼生物多樣性維持與刺激經(jīng)濟復蘇的矛盾，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對環(huán)境敏感區(qū)的破壞等問題[4]。這些政治、經(jīng)濟和環(huán)境沖突的復雜背景使環(huán)評的引入既顯迫切，又有些不合時宜。1985—2001年，《城鄉(xiāng)規(guī)劃環(huán)境影響評價條例1988》經(jīng)歷了1999年和2000年的兩次修訂。1991年，英國的《規(guī)劃與補償法1991》明確規(guī)定EIA在英國全境具有強制性。

圖1 英國環(huán)評制度演進時間線

表1 英國環(huán)評制度相關文件匯總

1.2.2 環(huán)評和可持續(xù)性評價在不同層級與地區(qū)得到實踐——指導文件和相關政策出臺

繼1988年環(huán)評在英國開啟制度化進程后，政策、規(guī)劃和計劃層面的環(huán)評進行了大量的實踐和學術討論。在1985—2001年，雖然沒有相關的法規(guī)條例要求執(zhí)行戰(zhàn)略環(huán)評，但是由于實踐需求，大量實踐指導、導則和政策文件得以問世。英格蘭的《白皮書：英格蘭共同遺產(chǎn)1990》首次強調了在政策制定中考慮環(huán)境影響的必要性。適用于英格蘭和威爾士地區(qū)的《規(guī)劃政策指導12：發(fā)展規(guī)劃與區(qū)域指導1992》，則建議地方規(guī)劃和區(qū)域空間策略考慮規(guī)劃的環(huán)境影響，這些都標志著英格蘭和威爾士針對發(fā)展計劃的環(huán)評的開始。相應的指導文件包括適用于英國全境的《發(fā)展規(guī)劃的環(huán)境評估實踐指導1993》，適用于英格蘭地區(qū)的《SEA與EIA指導1996》《實踐指導：區(qū)域規(guī)劃綱要可持續(xù)性評價1999》《區(qū)域規(guī)劃可持續(xù)性評價良好實踐指導2000》，以及適用于蘇格蘭地區(qū)的《環(huán)境評估試點1994》和《發(fā)展規(guī)劃環(huán)境評估：蘇格蘭自然遺產(chǎn)署員工指導1995》。1999年，《修訂版規(guī)劃政策指導12：發(fā)展規(guī)劃與區(qū)域指導1999》增加了地方規(guī)劃當局（LPA）的責任，以評估其發(fā)展計劃對環(huán)境的影響。

這些指導文件和相關政策逐步將環(huán)評及可持續(xù)性評價（Sustainability Appraisal，簡稱“SA”）納入英國地方層面（發(fā)展規(guī)劃）和區(qū)域層面（區(qū)域規(guī)劃）的政策、規(guī)劃和方案中，產(chǎn)生了大量的實踐成果。由于英國是判例法系[5]，不斷積累的有關環(huán)評的判決案例為成文法規(guī)條例的持續(xù)修訂和日臻完善提供了翔實的依據(jù)，實現(xiàn)了一種漸進式的環(huán)評制度建構。

1.3 第三階段（2001—2017）戰(zhàn)略環(huán)評制度化

1.3.1 歐盟《SEA指令2001》——開啟了英國戰(zhàn)略環(huán)評制度化的進程

歐盟《戰(zhàn)略環(huán)評指令2001》的出臺標志著英國戰(zhàn)略環(huán)評制度化的正式開啟。2002年5月英國的規(guī)劃責任轉移至副首相辦公室（Oきce of Deputy Prime Minister,ODPM），由副首相直接領導。經(jīng)過一段時間的討論，英國各區(qū)域（英格蘭、蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭）陸續(xù)發(fā)布了一系列規(guī)章——《規(guī)劃與計劃的環(huán)評規(guī)章2004》，根據(jù)各自的情況來轉置和執(zhí)行歐盟《SEA指令2001》，一年后蘇格蘭又出臺了自己的《環(huán)評法2005》，替代《規(guī)劃與計劃的環(huán)評規(guī)章2004》。這些規(guī)章并不是重復歐盟《戰(zhàn)略環(huán)評指令2001》或者具體化，而是根據(jù)各自的現(xiàn)實需求進行制度創(chuàng)新，例如，對責任機構、咨詢機構、時間設定以及其他相關咨詢等的具體規(guī)定，這符合歐盟環(huán)評制度設定的彈性轉置原則。

1.3.2 可持續(xù)性評價制度化——與戰(zhàn)略環(huán)評一起融合到規(guī)劃體系

可持續(xù)性評價和英國規(guī)劃體系的融合是在特定的社會、政治背景下產(chǎn)生的。1997—2007年，以時任首相托尼·布萊爾為首的英國工黨大力推進現(xiàn)代化議程，這對規(guī)劃體制改革產(chǎn)生了巨大而又深遠的影響，并影響了可持續(xù)性評價的實踐。有學者指出，工黨時期地方政府的現(xiàn)代化治理從規(guī)劃視角來看是尋求更加明確的可持續(xù)發(fā)展觀，而可持續(xù)發(fā)展的理念和模式從20世紀90年代以來在世界范圍內已經(jīng)產(chǎn)生了廣泛的市場（至少在理念和口號層面）[6]。因此，工黨把提高經(jīng)濟競爭力、增加就業(yè)和可持續(xù)發(fā)展融合在一起，并通過“可持續(xù)社區(qū)議程”的政治標語推廣到社會各個角落，以獲得廣大公眾的支持。2004年“可持續(xù)社區(qū)議程”通過《規(guī)劃與強制性收購法》開始得到全面的貫徹和落實。

基于《規(guī)劃與強制性收購法》，英格蘭和威爾士地區(qū)的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系完成了一系列改革。由于對規(guī)劃低效、冗雜、狹窄、不包容等方面的批評，國家規(guī)劃指導被精簡為規(guī)劃政策聲明（Planning Policy Statements），縣議會層次上的結構規(guī)劃被取消，只負責廢棄物和礦物規(guī)劃，空間規(guī)劃和地方發(fā)展框架開始在地方和區(qū)域層級發(fā)揮統(tǒng)籌作用[7]。針對調整后的規(guī)劃體系，《規(guī)劃與強制性收購法2004》首次正式要求區(qū)域規(guī)劃主管部門必須對“區(qū)域空間戰(zhàn)略”（Regional Spatial Strategies, RSSs）草案中所提規(guī)劃方案進行影響評價，并提交可持續(xù)評價報告。同樣，地方規(guī)劃主管部門也必須對所有的“地方發(fā)展規(guī)劃文件”進行可持續(xù)性評價，并提交評價報告。2008年11月26日生效的《規(guī)劃法案2008》中正式要求“國家政策申明”必須在國務秘書的主持下進行可持續(xù)性評價。至此，可持續(xù)性評價在地方、區(qū)域和國家三個層面實現(xiàn)了與規(guī)劃體系的法定融合。

由于同年的《規(guī)劃與計劃的環(huán)評規(guī)章2004》轉置了歐盟SEA指令，是否需要分開編制可持續(xù)性評價和戰(zhàn)略環(huán)評在當時是一個普遍的擔憂。對此，2004年的《規(guī)劃政策聲明12》給予了闡述：

可持續(xù)性評價應充分納入歐洲戰(zhàn)略環(huán)境評估指令的要求。如果“可持續(xù)發(fā)展評估”按照“SEA指令實踐指導”和“規(guī)劃制定手冊”的指導方針進行，則無需再進行單獨的戰(zhàn)略環(huán)評。

雖然《規(guī)劃政策聲明12》被后出臺的《國家規(guī)劃政策框架2012》取代，但上述聲明依然有效。

值得注意的是，SA的程序、步驟和評價內容基本沿襲了SEA相關技術導則的框架，并將評價的維度從環(huán)境擴展到經(jīng)濟、社會、環(huán)境三個方面。從治理的角度看，SA有效借助了戰(zhàn)略環(huán)評這個工具，促使英國的規(guī)劃編制更加循證，將證據(jù)可靠性和科學合理性提升到一個很重要的地位。任何最終的規(guī)劃決策都需要經(jīng)過充分的論證，可替代方案的比選結果和公眾參與的結果也會被給予足夠的考慮[5]。

早期的SA和SEA在方法學上存在巨大的差異，前者是基于目標導向的評價工具，后者是從EIA演變過來的基于基線研究的評價工具[5]?；谀繕藶閷虻腟A重點在于考慮將規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展目標一致化[8]。但這種做法被批評過于主觀，過度依賴專家判斷，缺乏量化數(shù)據(jù)、科學性差，缺乏基線研究[9]。為了滿足歐盟SEA指令的要求，英國的環(huán)評從業(yè)人員不得不研究出一種有效融合兩者的手段。

此外，一些特定的政策領域對SA和SEA有著不同的執(zhí)行要求。SA主要適用于土地利用/空間規(guī)劃領域，這些領域的評價過程比較綜合和復雜，在增強SA基線信息和提供可替代方案比選之后可以滿足戰(zhàn)略環(huán)評指令的要求[10]。但是在一些其他領域，例如，“水框架指令”下的流域管理規(guī)劃（RBMPs）必須由公共部門和私營水公司一起來進行戰(zhàn)略環(huán)境評價而非可持續(xù)性評價，這些領域往往對基線信息的要求更高[10]。

1.3.3 英國不同地區(qū)戰(zhàn)略環(huán)評制度化路徑不同——蘇格蘭與英格蘭不同

英國各個地區(qū)的戰(zhàn)略環(huán)評實踐和制度演進不盡相同。英國中央政府將環(huán)評制度設計的權力和責任進一步下放給英格蘭之外的其他三個地區(qū)議會（北愛爾蘭議會、蘇格蘭議會和威爾士議會），英格蘭地區(qū)直接歸屬英國中央政府管轄，因此四個地區(qū)（英格蘭、北愛爾蘭、蘇格蘭和威爾士）的具體制度安排也有很大差異[8]，尤其是蘇格蘭地區(qū)。

例如，蘇格蘭地區(qū)的戰(zhàn)略環(huán)評實踐起步的比較晚（直到1994年進行環(huán)評試點時才開始），而且從一開始就與英格蘭不同[11]。早期的《國家規(guī)劃政策指導1：規(guī)劃體系》只是要求結構規(guī)劃和更廣泛的環(huán)境目標保持一致，同時能夠在定期的再評估中保持一致[11]。歐盟戰(zhàn)略環(huán)評指令出臺之后，蘇格蘭與其他三個地區(qū)（英格蘭、威爾士、北愛爾蘭）分別發(fā)表了各自的轉置聲明，在已有戰(zhàn)略環(huán)評和可持續(xù)性評價制度（或實踐）的基礎上進行制度完善，確保與歐盟指令的協(xié)調一致。2005年，蘇格蘭又頒布了其他三個區(qū)沒有的《環(huán)評法》，取代了2004年的環(huán)評轉置法規(guī)，這導致了與其他地區(qū)的差異的加大（尤其是和英格蘭地區(qū)）。

英國其他三個地區(qū)通常優(yōu)先對規(guī)劃和計劃進行可持續(xù)性評價，通過明確的標準來篩選哪些規(guī)劃和計劃類型滿足SA要求（不再進行SEA），哪些必須進行SEA[5]。蘇格蘭則要求公共領域內所有的規(guī)劃和計劃（包括一些策略）都必須進行基于SEA指令的篩選，以確定是否需要SEA[8]。這種擴大SEA指令應用范圍的愿望也在2003年被納入蘇格蘭政府的聯(lián)盟聲明《更好的蘇格蘭：合作伙伴關系協(xié)議》。

1.3.4 環(huán)評相關指導文件繼續(xù)涌現(xiàn)——為實踐提供更有效的支撐

2001年之后，環(huán)境影響評價、可持續(xù)性評價、戰(zhàn)略環(huán)境評價相關的指導文件繼續(xù)涌現(xiàn)。例如，針對如何將歐盟《戰(zhàn)略環(huán)評指令2001》應用于英國的規(guī)劃中，副首相辦公室在2003年發(fā)布《戰(zhàn)略環(huán)境評價指令：規(guī)劃機構指導》、2004年發(fā)布《戰(zhàn)略環(huán)境評價指令：實踐指南草稿》的基礎上，2005年發(fā)布了《戰(zhàn)略環(huán)境評價指令的實踐指導》（A Practical Guide to the Strategic Environment Assessment Directive），提供了英國各地針對所有計劃和規(guī)劃類型的戰(zhàn)略環(huán)評指導。此外針對特定的規(guī)劃和計劃類型，副首相辦公室也出臺了相應的指導文件，主要包括適用于英國交通規(guī)劃的《戰(zhàn)略環(huán)境評價：交通規(guī)劃和計劃的核心導則2004》、適用于英國土地利用和空間規(guī)劃的《區(qū)域空間戰(zhàn)略和地方發(fā)展框架的可持續(xù)性評價指南2005》。其他機構和部門頒布的指南主要包括適用于蘇格蘭土地利用和空間規(guī)劃的《發(fā)展規(guī)劃環(huán)評的暫行規(guī)劃指導》（蘇格蘭執(zhí)行機構，2003）、適用于威爾士土地利用和空間規(guī)劃的《單一發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)境影響評價建議——暫行實踐指導》（威爾士聯(lián)合政府，2004）、英國的自然、環(huán)境機構及鄉(xiāng)村機構等發(fā)布的《SEA和生物多樣性導則》、礦產(chǎn)工業(yè)研究組織編制的《應用與綜合規(guī)劃技術工具包》、石油和天然氣貿易和工業(yè)部編制的《英國海上石油和天然氣的SEA咨詢報告》、環(huán)境署發(fā)布的《戰(zhàn)略環(huán)境評價和氣候變化》等。

綜上所述，英國環(huán)評制度演進伴隨著環(huán)評法案的頒布和修訂、環(huán)評相關文件的不斷更新和完善以及環(huán)評有效性的審查和反思，是一個自上而下與自下而上相結合的動態(tài)完善過程。一方面，英國環(huán)評受歐盟環(huán)評制度的影響很大，歐共體《EIA指令1985》和歐盟《SEA指令2001》是兩個重要里程碑，分別開啟了英國環(huán)評制度化和戰(zhàn)略環(huán)評制度化的進程；另一方面，英國在大量環(huán)評實踐的基礎上保留了自身的制度特色，如將可持續(xù)性評價與戰(zhàn)略環(huán)評一起融合到英國規(guī)劃體系中?？傊谘葸M視角的制度分析有助于理解特定的制度知識、驅動因素和經(jīng)驗教訓，實現(xiàn)科學的比較借鑒。

2 中英環(huán)評制度比較分析

2.1 環(huán)評制度的產(chǎn)生背景與使用目的不同

2.1.1 產(chǎn)生背景不同

在引入項目環(huán)評制度的時間方面，中國比英國早了9年；在戰(zhàn)略環(huán)評方面，中國只比英國晚了2年，不過制度引進的背景存在很大差異。

英國引進環(huán)評時，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進程已基本完成，社會與經(jīng)濟處于高速發(fā)展階段，相關的法制與制度比較穩(wěn)定，且經(jīng)歷了大規(guī)模的民眾環(huán)境運動，環(huán)境保護意識較強，在環(huán)保思想方面已由“末端治理”“生產(chǎn)過程控制”過渡到“源頭防治”。而且，英國在環(huán)評制度引入之前，已積累了豐富的環(huán)評實踐經(jīng)驗，例如，20世紀60年代中期對大型工程建設和石油、天然氣和化工等大規(guī)模特定項目編制環(huán)境成本—收益分析報告，20世紀70年代初期對石油和天然氣項目進行的環(huán)評實踐。

而我國在提出環(huán)評時，正處于70年代中后期，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化剛剛起步，人民群眾對“環(huán)保是何物”理解不夠充分。在實踐過程中則面臨人才短缺、環(huán)境技術標準不完善、環(huán)境背景值嚴重匱乏、分析手段落后的窘境[12]。此外，也有學者認為當時西方發(fā)生的環(huán)境公害是“資本主義制度的不治之癥，即生產(chǎn)資料的私人占有和生產(chǎn)的社會化在自然資源方面存在著不可調和矛盾”，社會主義由于消滅了私有制，是有計劃按比例地發(fā)展國民經(jīng)濟，不可能導致環(huán)境公害的發(fā)生[13]。在這種背景下，受當時國際環(huán)境保護思潮的影響，雖然我國也提出了環(huán)評制度，但很多觀點認為將環(huán)評制度法制化不符合國情[12]。

英國戰(zhàn)略環(huán)評制度的引入也是一種內生的需求，是環(huán)境影響評價的延伸。在歐盟《SEA指令2001》開啟英國戰(zhàn)略環(huán)評制度化進程之前，受工黨現(xiàn)代化議程的影響，英國已經(jīng)進行了大量可持續(xù)性評價實踐，因此英國在經(jīng)歷了一段時間的觀望和討論之后很快就將戰(zhàn)略環(huán)評、可持續(xù)評價融入規(guī)劃體系之中。而中國規(guī)劃環(huán)評制度的引進（2003年9月1日）從一開始就遭遇了寒冰，被相關部門視作“奢侈品”，認為實施規(guī)劃環(huán)評超越了中國當時的治理能力和發(fā)展階段[13]。

2.1.2 使用目的不同

英國使用環(huán)評的目的旨在預防工業(yè)項目發(fā)展帶來的環(huán)境問題，一方面避免環(huán)境進一步惡化，另一方面防止高污染企業(yè)的區(qū)域轉移。相比環(huán)評，英國的戰(zhàn)略環(huán)評旨在提高政策制定過程的可持續(xù)性，通過將環(huán)境議題納入規(guī)劃、計劃準備和決定過程來最小化潛在環(huán)境影響?？沙掷m(xù)性評價則將評價的維度從環(huán)境擴展到經(jīng)濟、社會、環(huán)境三個方面。

中國環(huán)評的目的旨在預防因前期規(guī)劃及建設項目實施后對環(huán)境造成不良影響。但由于出臺時所處的社會發(fā)展階段以及現(xiàn)實的經(jīng)濟水平不足以引起人們對環(huán)保問題太多的關注，最終環(huán)評制度變成了以經(jīng)濟建設為中心兼顧環(huán)境保護、共同協(xié)調發(fā)展的工具，規(guī)劃環(huán)評亦然。因此本可以引起人類社會可持續(xù)發(fā)展環(huán)保共識的項目或規(guī)劃內生需求到中國后就轉變?yōu)橐环N外在約束機制的存在，面對利益、行動和價值觀方面的差異和矛盾時，這種非內生制度的約束和調節(jié)能力是非常有限的。尤其在傳統(tǒng)GDP至上和優(yōu)先發(fā)展觀的影響下，環(huán)評制度反而成了一些不正當利益輸送的通道，環(huán)評及環(huán)評審批“一邊失效、一邊利益化”地“任性”著[14]。

2.2 環(huán)評制度的基本特征不同

2.2.1 環(huán)評制度的側重點不同

環(huán)評制度的產(chǎn)生背景與使用目的的不同導致了英國和中國在制度設計時候選擇了不同的側重點和模式。融入規(guī)劃體系的英國環(huán)境影響評價、戰(zhàn)略環(huán)評以及可持續(xù)性評價主要采用自評模式，上級主管部門主要進行協(xié)調和提供意見，評價報告的質量不依賴審批而是依靠相關的主管部門（例如，環(huán)境署）的專業(yè)知識以及非政府機構和公眾的廣泛參與的多方檢查。

中國則主要通過有資質的環(huán)評機構進行環(huán)評報告編制，主管部門的審批（審查）是環(huán)評制度的核心。審批過程中環(huán)境保護主管部門的“決策”“把關”以及行使行政審批權是關鍵，尤其是強調環(huán)評報告書的審批效力以及環(huán)境保護行政主管部門的“行政決策權”。這種審批導向具有諸多弊端。第一，由于環(huán)境保護主管部門是針對相關部門進行“把關”，把關的效果值得商榷，同時容易使負有環(huán)境保護職能的行政主體疲于病態(tài)的權力競爭。第二，無論是環(huán)評行政審批（審查）、環(huán)評機構資質管理、環(huán)評執(zhí)行率統(tǒng)計，只是流于表面的一些行政程序，非但不能從實質上對環(huán)評的實踐效果進行保障，反而滋生了很多腐敗和尋租空間[14]。第三，行政審批盛行的結果是環(huán)評制度設計脫離了環(huán)評的本質，使工作重心轉移到“通過審批”，行政審批或準許條件就會不可避免地取代環(huán)評的基本目標、評價內容，甚至“超越”環(huán)評技術導則成為開展環(huán)評、編制環(huán)評文件的“圭臬”[14]。

2.2.2 實施保障機制不同

英國的環(huán)評制度是一項重要的生態(tài)環(huán)境問責工具，實施保障機制比較完善，一方面可以通過內部問責（議會、行政機關問責）和外部問責（公眾、咨詢機構問責）相結合使環(huán)評制度的實施得到有效的保障；另一方面當違反環(huán)評制度的行政行為可能對環(huán)境產(chǎn)生不良影響，從而對公眾造成損害時，公眾可以向法院起訴以得到司法救濟，從司法上保障確保公眾參與環(huán)評的活動。法院會對違反環(huán)評制度以及其他環(huán)保制度的項目進行司法復查申請，充分論證環(huán)評決策程序的合法性，但不會深入到案件的法理依據(jù)，除非能夠證明所產(chǎn)生的決策是不合理的。如果問題解決期間環(huán)評不充分，法院可以授予臨時禁令來終止一個項目。法院判決具有法律的嚴肅性，使環(huán)評制度建立在國家強制力的司法制度保障上。

中國的環(huán)評實施保障機制主要以建設項目環(huán)評審批和規(guī)劃環(huán)評審查為核心，以環(huán)評文件分類管理、分級審批制度為主線[15]。以審批審查為核心的環(huán)評制度使得環(huán)評行為主要以通過審批審查為目的，環(huán)評既不能促進委托單位發(fā)現(xiàn)并解決環(huán)境問題，以優(yōu)化決策，進行源頭預防污染和破壞，也沒有能夠在實踐中指導和約束建設單

位和規(guī)劃執(zhí)行單位減少和控制環(huán)境問題。此外，在我國的環(huán)評立法中未規(guī)定對違反環(huán)評制度的行政行為的司法審查，只做出對直接責任人員“依法給予行政處分”的規(guī)定，在行政訴訟法規(guī)中也無可適用的條款。此外，我國的《環(huán)境影響評價法》對公眾參與環(huán)評過程中的公眾受到侵害如何救濟、規(guī)劃部門或者建設單位不考慮公眾意見時應承擔何種法律責任以及其他妨礙公眾參與環(huán)評的制裁措施都沒有涉及。

2.3 環(huán)評制度與其他制度的銜接方式不同

英國將環(huán)評制度納入原有的規(guī)劃體系，有效實現(xiàn)了規(guī)劃和環(huán)評的融合。環(huán)評、可持續(xù)性評價、戰(zhàn)略環(huán)境評價協(xié)調互補，形成合力，在政策、規(guī)劃和計劃層面和規(guī)劃體系保持一致，并隨著規(guī)劃體系的演變在不同層級進行相應的調整。在引入《EIA指令1985》的時候，英國沒有頒布單獨的法規(guī)或者條例，而是直接在規(guī)劃體系中引入，這一點從1988年7月15日正式實施的《英格蘭和威爾士城鄉(xiāng)規(guī)劃條例（環(huán)境影響評價）》可以看出。在實施SEA指令時，英國同樣采取了將戰(zhàn)略環(huán)評制度納入原有的規(guī)劃體系的方式，以期實現(xiàn)規(guī)劃和環(huán)評的融合。此外，由于英國具有豐富的環(huán)評實踐經(jīng)驗和研究成果，一定程度上是歐盟環(huán)評制度演進的促進者，因此沒有過多地依賴SEA指令，而是堅持自身的特色，采用了增量策略，將轉置后的戰(zhàn)略環(huán)評指令與原有可持續(xù)性評價制度并行，實現(xiàn)了新舊結合。

作為一個獨立審批程序，中國的環(huán)評制度與其他相關制度的銜接和協(xié)調存在不少問題。在項目環(huán)評方面，環(huán)評制度與“三同時”制度、排污許可制度、排污收費制度等之間的互動和銜接存在缺陷和不足[16]。規(guī)劃環(huán)評也一直面臨與相關制度安排的銜接問題，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》之間缺乏溝通[17]，相關部門（如水利部、原國土資源部）退出相關導則編制且另起爐灶以其他名義（如原國土資源部的“技術指引”等）出臺類似文件，最終導致環(huán)保部門主導起草的相關技術導則“胎死腹中”等。所有這些事實和現(xiàn)象無不表明規(guī)劃環(huán)評制度與各部門和各制度體系之間存在著較為嚴重的銜接“縫隙”。在這種情況下，涉及水利、環(huán)保、交通、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等眾多職能部門的跨區(qū)域、跨部門規(guī)劃環(huán)評也會因為部門各自為政、信息溝通存在壁壘等陷入困境。此外，在現(xiàn)有的規(guī)劃環(huán)評體系中，我國主要關注規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評縱向聯(lián)動，對于同一規(guī)劃體系不同層級的規(guī)劃環(huán)評間的縱向聯(lián)動考慮甚少、不同類型規(guī)劃環(huán)評的橫向聯(lián)動也缺乏關注，多種評價或評估手段之間處于互相博弈的態(tài)勢，評價聯(lián)動的潛力在規(guī)劃環(huán)評領域內沒有得到有效發(fā)揮[18]。

2.4 環(huán)評制度的演進方式不同

英國環(huán)評制度的演進伴隨著環(huán)評法案的不斷頒布和修訂、環(huán)評相關文件的不斷更新和完善，以及環(huán)評有效性的審查和反思，是一個自上而下與自下而上相結合的動態(tài)完善過程。這使得環(huán)評制度的建構得到不斷的糾錯和調整完善空間，社會發(fā)展內生的需求和訴求也能在環(huán)評制度演變中得到充分和及時的回應，實現(xiàn)不斷的創(chuàng)新和突破。

中國經(jīng)過四十多年的環(huán)評實踐，在對實施環(huán)評的建設項目管理、審查制度的構建、從業(yè)人員的管理、技術方法的使用等方面積累了豐富的經(jīng)驗。但環(huán)評法規(guī)的修訂不能基于試錯的反饋調整和動態(tài)完善。規(guī)劃環(huán)評方面，無論實踐經(jīng)驗、技術方法還是制度構建、管理手段都面臨經(jīng)驗不足，這可能與開展規(guī)劃環(huán)評的力度較低有關。

2.5 環(huán)評制度的地區(qū)、行業(yè)、領域的靈活多樣化程度不同

英國的環(huán)評制度設計在統(tǒng)一的原則性的基礎上堅持地區(qū)、行業(yè)、領域的靈活性與多樣化，鼓勵通過實踐試錯和完善來探索適合各地區(qū)政策和治理背景的環(huán)境評價制度安排。這主要是由于環(huán)評的對象千差萬別，包括不同地區(qū)、不同層級、不同類型的政策、規(guī)劃、計劃和項目，特征差異性很大。評價目標、指標、方法、減緩措施等不可能采用統(tǒng)一的模式和標準，而應追求多樣化和適應性。靈活性方面，英國中央政府將環(huán)評制度設計的權力進一步下放給英格蘭之外的三個地方議會（北愛爾蘭議會、蘇格蘭議會和威爾士議會），這使得環(huán)評制度在四個地區(qū)（英格蘭、北愛爾蘭、蘇格蘭和威爾士）的具體安排也有很大差異[8]，尤其是蘇格蘭地區(qū)。此外，英國在編制完全國統(tǒng)一的評價導則后，相繼出臺了威爾士、蘇格蘭等不同地區(qū)的相關導則以及土地利用與空間規(guī)劃、交通、能源等不同政策領域的評價導則，既堅持了整體統(tǒng)一的原則，又實現(xiàn)了地區(qū)、行業(yè)和領域的靈活性多樣化。

中國的環(huán)評制度是自上而下推動的，地區(qū)、行業(yè)、領域的靈活多樣性嚴重不足。地方尤其是基層政府往往是被動或者被強制地執(zhí)行，缺乏內生和創(chuàng)新的動機與動力，主要表現(xiàn)在相關的制度與文件出臺與更新相對滯后、重要制度亟待確立等方面。此外中央政府同地方政府在環(huán)境保護方面權責劃分不明晰，導致地方政府缺乏環(huán)境使命感與主人翁意識，在實施環(huán)評時大多只是被動地或者逐條轉換中央政府的相關規(guī)定，對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、資源稟賦以及環(huán)境特點考慮不足，缺乏制度和法律規(guī)定方面的創(chuàng)新。特別是在規(guī)劃環(huán)評方面，地方政府尤其是基層政府缺乏政治意愿和公眾基礎，內生動力和創(chuàng)新不足，主動開展規(guī)劃環(huán)評的意愿不強，或即使開展了規(guī)劃環(huán)評，也是應付和被動的。因此，利用規(guī)劃環(huán)評來推動地方規(guī)劃決策過程的可持續(xù)轉變也就無從談起?？傊?guī)劃環(huán)評導則不能夠支撐千差萬別的規(guī)劃類型和行業(yè)，對廣大規(guī)劃從業(yè)人員接受和學習環(huán)評產(chǎn)生了相當?shù)淖璧K。

3 啟示與建議

3.1 把握生態(tài)文明建設的新時代背景，推動環(huán)評制度的改革

近年來中國環(huán)境質量急劇惡化，全國霧霾頻發(fā)，水土污染加劇。經(jīng)濟、環(huán)境和社會的可持續(xù)發(fā)展受到了嚴重威脅，人民群眾對環(huán)境安全的需求升級，環(huán)評制度開始由外生性向內生性轉化。尤其是黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央站在戰(zhàn)略和全局的高度，對生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護提出一系列新思想、新論斷和新要求，其中“尊重自然，遵循自然，保護自然”的“生態(tài)文明建設”理念于2012年11月提出，將可持續(xù)發(fā)展推向了生態(tài)文明的高度，也給環(huán)評的制度改革帶來了契機。

在此背景下，國家倡導通過全面深化改革來打破利益固化的藩籬，突破改革攻堅期和深水區(qū)，這無疑是中國環(huán)評制度改革的機會和窗口。因此一定要把握生態(tài)文明建設的契機，將生態(tài)文明理念轉化為政策和規(guī)劃的價值規(guī)范，以環(huán)評整合各政策與規(guī)劃評估，建立涵蓋“價值規(guī)范—評價模式—技術方法—制度設計”的完整和綜合性評估體系，促使環(huán)評與其他各評價評估形成協(xié)同推進生態(tài)文明建設的合力，進而達到從決策源頭預防生態(tài)、資源和環(huán)境惡化的目的[14]。

3.2 推動環(huán)評“去審批”化，使環(huán)評回歸本質

英國與中國環(huán)評制度基本特征的對比分析結果表明，中國環(huán)評制度的“審批傾向”不可避免地產(chǎn)生了權力爭奪、流于形式、滋生腐敗等諸多弊端，使環(huán)評逐步脫離了優(yōu)化決策過程、預防環(huán)境污染的本質?；诖耍袑W者在2015年就指出中國式的“審批”使環(huán)評淪為了建設項目的“買路條、敲門磚”，甚至導致了環(huán)評機構和環(huán)評從業(yè)人員的信用喪失，并最終損害整個環(huán)評制度的信用。

環(huán)評制度改革應該以環(huán)評回歸其本質作為目標，抓住環(huán)評審批這一牛鼻子，審批和審查流程應從偏重行政化和技術性轉向環(huán)評審查的多元主體參與和程序合法性上，

包括建設單位或規(guī)劃編制機關是否在決策初期及時啟動環(huán)評程序、環(huán)評機構是否依據(jù)資質管理的相關規(guī)定承擔并完成環(huán)評任務、有關環(huán)評的信息公開和公眾參與是否合法遵規(guī)等[14]。其中，信息公開、社會監(jiān)督即公眾參與可以作為完善監(jiān)督機制的切入點，從而加強環(huán)評的事中及事后監(jiān)督，在確保公眾環(huán)境權益的同時倒逼環(huán)評回歸其本質。

3.3 構建內嵌式和結合式的環(huán)評制度

建設項目和規(guī)劃環(huán)評的根本目標是實現(xiàn)公共政策的環(huán)境影響最小化，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，而非事后懲處。中國應該構建內嵌式和結合式的環(huán)評制度，使環(huán)境評價不再獨立于規(guī)劃的決策程序之外，而是成為決策者自評價和自完善的一個重要支撐。決策者、政策或者規(guī)劃制定者經(jīng)常面臨如何評價決策質量和環(huán)境影響的困惑，國外豐富的環(huán)評實踐產(chǎn)生了大量的評價工具、技術手段和標準，中國可根據(jù)國情進行本土化借鑒，實現(xiàn)環(huán)評與決策的有機結合。此外內嵌式和結合式的環(huán)評制度還有利于緩解建設單位特別是規(guī)劃部門對環(huán)評制度（外生變量）的抗拒。

3.4 推動環(huán)評制度與規(guī)劃體系的融合

英國規(guī)劃領域的學者和實踐者在環(huán)評的理論構建、制度建設過程中發(fā)揮了重要的推動作用，這為環(huán)評制度引入規(guī)劃體系后的實踐應用清除了交流障礙。而中國規(guī)劃環(huán)評的倡導者主要是環(huán)境領域的專家，環(huán)評制度和規(guī)劃體系無論在學科交流、機制聯(lián)動，還是在信息共享、決策同步等方面都存在著很大的鴻溝。李志林等學者的最新研究表明，中國學術界對項目環(huán)評與規(guī)劃環(huán)評的聯(lián)動有一些研究積累，但對規(guī)劃環(huán)評自身的聯(lián)動鮮有界定和探討[19]。當前規(guī)劃環(huán)評的研究與實踐多集中于總體規(guī)劃上，甚少涉及城鎮(zhèn)體系規(guī)劃環(huán)評和控制性詳細規(guī)劃環(huán)評，實踐中不同層級、不同類別的規(guī)劃環(huán)評聯(lián)動幾乎無人探究。

以“多規(guī)合一”為核心的規(guī)劃體制改革為中國城市規(guī)劃制度與規(guī)劃環(huán)評的融合帶來了新的機遇。有了規(guī)劃環(huán)評的保駕護航，才能真正構建以生態(tài)文明為核心的空間規(guī)劃體系，才能真正實現(xiàn)規(guī)劃過程的可持續(xù)化，將生態(tài)文明理念通過同步的環(huán)境評價機制實現(xiàn)從抽象到具體、從宏觀到微觀的轉化和落實。此外，規(guī)劃環(huán)評的公眾參與也可以納入規(guī)劃的公眾參與過程中，一方面最小化新增的經(jīng)濟和資源負擔，另一方面可以借公眾近年來對環(huán)境治理的高關注度提高公眾對規(guī)劃的參與度。

3.5 完善環(huán)評制度反饋路徑和機制

中國環(huán)評法規(guī)的制定和修訂的實踐反饋路徑和適應規(guī)劃改革的機制缺失。因此，建議基于試錯的反饋調整和動態(tài)完善機制，加強環(huán)評法規(guī)的制定與修訂。此外，堅持實驗主義原則，通過試點和試驗區(qū)等形式創(chuàng)造環(huán)評制度發(fā)展的糾錯和調整完善空間，對自下而上的內生需求進行探索和回應，實現(xiàn)不斷的創(chuàng)新和突破。

3.6 加強環(huán)評導則和相關指導文件的編制

中國環(huán)評的導則和指導文件過多地迎合了環(huán)評審查的要求和條件，而非自下而上的經(jīng)驗總結，這使環(huán)評的實踐效果大大減弱。因此，建議制定和修編環(huán)評導則和其他指導文件，須兼顧原則性和靈活性[19]。一方面，可以對項目環(huán)評及規(guī)劃環(huán)評的理念和實施要求進行原則性規(guī)定，同時給予分導則或指導文件一定的自由度，滿足不同規(guī)劃類型、不同行業(yè)領域的需求；另一方面，可以學習英國以大量的案例總結和評價研究為基礎，選取有借鑒意義的內容作為導則的補充和說明，提高導則的使用效力。導則編制過程也要發(fā)揮不同部門和領域人員的專業(yè)優(yōu)勢和主觀能動性，使其積極主動參與到整個導則和技術指導體系的構筑中來。