路和平

摘 要 近年來(lái)，我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，盡管從債務(wù)率和赤字率等角度來(lái)看尚未達(dá)到國(guó)際通用的警戒線，但存在嚴(yán)重的區(qū)域不平衡問(wèn)題。雖然政府出臺(tái)了各種有效措施，如規(guī)范債務(wù)發(fā)行、實(shí)行債務(wù)置換等，也確實(shí)取得了一定成果，但是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的深層次問(wèn)題依然存在。基于此，本文將從地方政府債務(wù)存在的問(wèn)題著手，就如何提高地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范水平提出有效的措施，以期從根本上降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞 地方政府債務(wù) 風(fēng)險(xiǎn) 問(wèn)題 防范措施

一、當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)存在的關(guān)鍵問(wèn)題

（一）債務(wù)種類(lèi)多元，地方債務(wù)管控難度大

根據(jù)審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果，目前地方政府債務(wù)主要包括負(fù)有償付責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任以及救助責(zé)任的債務(wù)這三種。按照發(fā)行主體的不同，地方政府債務(wù)又可以進(jìn)一步劃分為地方政府發(fā)行的普通債券，由地方政府發(fā)行用以項(xiàng)目建設(shè)的項(xiàng)目收益?zhèn)?。這類(lèi)債券的償債來(lái)源主要是項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流，還有地方政府融資平臺(tái)發(fā)行的債券，也稱(chēng)“城投債券”。按照政府行政級(jí)別劃分，又可分為省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)及所屬的融資平臺(tái)公司。“明渠”和“暗道”的現(xiàn)象均存在，有的地方還存在地方政府違規(guī)發(fā)債的行為。不管是從發(fā)行主體上，還是債券種類(lèi)上，地方政府債務(wù)都呈現(xiàn)出多元化的特征，大大增加了中央政府管控的難度。

（二）地方經(jīng)濟(jì)增速放緩，地方債隱性風(fēng)險(xiǎn)增大

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速已然放緩，進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與速度都在經(jīng)歷調(diào)整，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入中高速期，房地產(chǎn)行業(yè)也一度陷入低迷，這種現(xiàn)象不可能短期發(fā)生改變，地方政府往往也難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)這種宏觀經(jīng)濟(jì)因素的變化。但正是這種因素會(huì)對(duì)地方政府債務(wù)產(chǎn)生重大影響，在很大程度上直接關(guān)系到地方政府的償債能力。一般來(lái)說(shuō)，這時(shí)的地方政府財(cái)政收入的增速會(huì)受到一定影響，按照之前經(jīng)濟(jì)狀況預(yù)測(cè)的債券到期后償資金來(lái)源也會(huì)產(chǎn)生波動(dòng)，尤其是土地財(cái)政一度是地方政府創(chuàng)收的主要途徑。一旦地方債務(wù)到期，地方政府又沒(méi)有足夠的資金用于償還債務(wù)，就會(huì)引起地方債權(quán)投資者對(duì)地方政府的懷疑，會(huì)降低他們對(duì)于地方政府的信任度。

（三）潛在區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)加大了個(gè)別地區(qū)地方債顯性風(fēng)險(xiǎn)

在黨的十九大政府工作報(bào)告中，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線?！蹦壳?，在我國(guó)很多地區(qū)都存在金融風(fēng)險(xiǎn)的隱患與條件。就拿筆者所在的城市來(lái)說(shuō)，早在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，政府往往超前投資，不斷加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，商業(yè)銀行也不斷對(duì)外放貸，民間借貸一度十分繁榮。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，各種系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始出現(xiàn)，銀行不良貸款率不斷上升，民間借貸風(fēng)險(xiǎn)也不斷增大，政府前期大量的投資形成了當(dāng)前沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

二、提高地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范能力的有效措施

（一）構(gòu)建與地方政府償債能力相互掛鉤的官員政績(jī)考核機(jī)制

當(dāng)前，地方政府債務(wù)不斷增加，明顯加大了地方政府的經(jīng)濟(jì)壓力。究其原因，是地方政府領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的政績(jī)觀與所需資金嚴(yán)重不足。第一，面對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)資金不足的局面，地方政府為了獲得所需的資金，往往通過(guò)直接或間接發(fā)債的方式募集資金，使得地方債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。第二，地方政府官員大多有一定的任期，一旦前任離去，繼任新官上任，他們往往不愿意償還前任官員發(fā)行的債務(wù)。如此一來(lái)，就需要建立和地方政府債務(wù)相關(guān)的官員政績(jī)考核機(jī)制，尤其是針對(duì)政府“一把手”。對(duì)那些一味地追求政績(jī)而不斷發(fā)行債券，不顧成本和代價(jià)搞工程和項(xiàng)目，導(dǎo)致所欠債務(wù)超出了地方政府償還能力的前任官員，同時(shí)還包括那些在任地方官，應(yīng)償還債務(wù)但卻逃避的繼任地方官員進(jìn)行問(wèn)責(zé)，進(jìn)而形成正確的地方債務(wù)政績(jī)觀。

（二）健全政府性債務(wù)投融資風(fēng)險(xiǎn)管控體系

第一，針對(duì)各級(jí)政府債務(wù)，不斷加大審計(jì)與監(jiān)督力度，完善地方政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制，制定嚴(yán)格的管理制度，使政府債務(wù)投融資行為更為規(guī)范。對(duì)各級(jí)政府債務(wù)建立紅綠燈制度，輔以定期與不定期的審計(jì)。一旦政府債務(wù)指標(biāo)達(dá)到黃燈區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，就要立即對(duì)歸口單位加以警示，當(dāng)達(dá)到紅燈區(qū)的范圍，就要盡快采取有效的控制手段對(duì)各級(jí)政府債務(wù)投融資行為進(jìn)行嚴(yán)格約束。第二，構(gòu)建債務(wù)分類(lèi)管理制度。按照不同的標(biāo)準(zhǔn)或從不同角度，地方政府債務(wù)可能被分為多種類(lèi)型。比如說(shuō)，對(duì)于政府負(fù)有償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任以及可能需要承擔(dān)救助責(zé)任的債務(wù)，應(yīng)當(dāng)實(shí)施有差別的風(fēng)險(xiǎn)管控手段。同時(shí)，還要按照發(fā)債主體和融資渠道的不同實(shí)施分類(lèi)監(jiān)管。比如，一旦政府融資平臺(tái)負(fù)債率過(guò)高，就要加強(qiáng)審計(jì)與監(jiān)管，并對(duì)其實(shí)行監(jiān)督與預(yù)警管理制度。第三，建立債務(wù)信息管理系統(tǒng)，實(shí)時(shí)了解債務(wù)規(guī)模、面臨風(fēng)險(xiǎn)的大小、結(jié)構(gòu)增長(zhǎng)變化。這樣就能及時(shí)把控債務(wù)總體風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)舉債單位的個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效控制。同時(shí)，地方政府部門(mén)還應(yīng)建立政府性的債務(wù)信息監(jiān)管平臺(tái)。通過(guò)這個(gè)信息平臺(tái)，審計(jì)部門(mén)和財(cái)政部門(mén)就能對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)、監(jiān)督與管理，還能在該信息平臺(tái)上完成預(yù)警報(bào)警操作。一旦信息平臺(tái)建設(shè)完成，就可以實(shí)現(xiàn)信息收集、處理、評(píng)價(jià)、監(jiān)督、預(yù)警一體化，為有關(guān)部門(mén)把控地方政府債務(wù)提供了極大方便。

（三）大力發(fā)展金融業(yè)，拓寬地方政府融資渠道

第一，大力發(fā)展金融業(yè)，為地方政府營(yíng)造多元化的融資環(huán)境。比如，上市融資、證券融資、信托融資以及融資租賃等都是政府融資時(shí)的主要選擇，但這些需要一個(gè)完善的金融市場(chǎng)提供支持。各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)不斷加強(qiáng)資本市場(chǎng)的發(fā)展，鼓勵(lì)和幫助各種政府融資主體進(jìn)行上市融資，如政府融資平臺(tái)、國(guó)企等。通過(guò)增加這類(lèi)主體的權(quán)益性融資，使政府融資主體的債務(wù)承擔(dān)能力有效增強(qiáng)，讓其資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)得以?xún)?yōu)化，償債壓力也將有效緩解。第二，加快推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)方式創(chuàng)新，吸引社會(huì)資本介入。像BT與BOT等新興項(xiàng)目融資方式就具有較大優(yōu)勢(shì)，能夠幫助地方政府解決基建融資不足的問(wèn)題。對(duì)于地方政府而言，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)項(xiàng)目融資方式創(chuàng)新。對(duì)于那些具有一定經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的半公共品項(xiàng)目，可以實(shí)行項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)融資，并按照經(jīng)營(yíng)性和公益性的差異，充分發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，積極推廣BOT（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓?zhuān)?、TOD（交通導(dǎo)向發(fā)展模式）、PPP（政府與社會(huì)資本合作）以及BT（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓?zhuān)┑软?xiàng)目融資方式，吸引廣大投資者積極參與進(jìn)來(lái)，這樣就可以大大降低政府財(cái)政壓力。此外，政府還可以加強(qiáng)對(duì)民間投資的支持，放低民間投資準(zhǔn)入門(mén)檻，消除民間投資的制約制度，拓寬民間資金來(lái)源渠道，并鼓勵(lì)其進(jìn)入政府基礎(chǔ)投資建設(shè)領(lǐng)域，形成民間資本與金融資本相互融合的格局。

（四）開(kāi)源節(jié)流，增強(qiáng)自身財(cái)政綜合實(shí)力

各級(jí)地方政府要加強(qiáng)債務(wù)管理，除了要嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模，加快債務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整外，還要實(shí)行開(kāi)源節(jié)流，增強(qiáng)政府財(cái)政綜合實(shí)力，提高自身債務(wù)承受能力。

在開(kāi)源方面，各級(jí)地方政府要根據(jù)國(guó)家現(xiàn)行的政策與規(guī)定，不斷加強(qiáng)財(cái)政收入體系完善，保持稅收收入來(lái)源穩(wěn)定，確保財(cái)政稅收逐年增長(zhǎng)。要加強(qiáng)與中央政府的協(xié)調(diào)，盡可能地獲取更多的中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付支持。加大對(duì)國(guó)有企業(yè)發(fā)展的扶持力度，使企業(yè)利潤(rùn)增加，引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)的大型項(xiàng)目，促進(jìn)民間投資增長(zhǎng)。

在節(jié)流方面，財(cái)政部門(mén)要不斷做好財(cái)務(wù)管理工作，對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行合理分配和使用。同時(shí)，對(duì)于各個(gè)公用投資領(lǐng)域，如市政建設(shè)、教科文衛(wèi)、交通建設(shè)以及保障住房等，要根據(jù)項(xiàng)目重要性的不同分出輕重緩急，并加強(qiáng)資金運(yùn)作。對(duì)于部分半公共品，可以通過(guò)項(xiàng)目融資渠道進(jìn)行融資，這樣就可以將有限的財(cái)政資金用于其他純公共物品的建設(shè)。也就是要準(zhǔn)確界定政府與市場(chǎng)投資的邊界，以實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金的合理利用，減少不必要的財(cái)政支出。

三、結(jié)語(yǔ)

融資舉債雖能讓政府獲得足夠的資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但同時(shí)也會(huì)面臨一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，債務(wù)管理也存在諸多問(wèn)題。盡管債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但依舊存在缺陷與危機(jī)。所以，為了有效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，就要求地方政府能夠理性評(píng)價(jià)當(dāng)前的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，采取一系列有效的防范措施，如構(gòu)建官員政績(jī)考核機(jī)制、健全政府性債務(wù)投融資風(fēng)險(xiǎn)管控體系、大力發(fā)展金融業(yè)，拓寬地方政府融資渠道、開(kāi)源節(jié)流，增強(qiáng)自身財(cái)政綜合實(shí)力，提高地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范能力，走向可持續(xù)發(fā)展的道路。

（作者單位為北票市建設(shè)投資管理辦公室）

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