岳金平

(江蘇省森林資源監(jiān)測中心,江蘇 南京 210036)

重點(diǎn)公益林是指生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)環(huán)境極其脆弱，對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，實(shí)行全面保護(hù)或封禁管護(hù)的生態(tài)公益林(地)。江蘇省重點(diǎn)公益林具體包括國家級公益林和省級公益林[1]。建設(shè)和保護(hù)好重點(diǎn)公益林，是全省林業(yè)工作的重要職責(zé)。

1 江蘇省重點(diǎn)公益林現(xiàn)狀

1.1 生態(tài)區(qū)位

各生態(tài)區(qū)位所占的面積比例如圖1所示。在各生態(tài)區(qū)位中，省級流域性河道所占的面積比例最大，達(dá)到20.5%；以太湖、洪澤湖、高郵湖、駱馬湖、石梁河水庫等為主的濕地及水庫所占的面積比例達(dá)17.1%；長江、淮河、沂河、沭河、泗河等重要江河干流及一級支流兩岸所占的面積比例達(dá)15.9%；國有林場內(nèi)的防護(hù)林和特種用途林所占的面積比例達(dá)14.1%；鐵路、高速、國道、省道等兩側(cè)所占的面積比例達(dá)11.9%。

1.2 林種結(jié)構(gòu)

對于森林類別為生態(tài)公益林(地)的有林地、疏林地和灌木林地，其林種劃分為防護(hù)林、特種用途林。防護(hù)林是以發(fā)揮生態(tài)防護(hù)功能為主要目的的有林地、疏林地和灌木林地，面積25.4萬hm2，蓄積1 014.9萬m3。如表1所示，在7個(gè)亞林種中，水源涵養(yǎng)林、水土保持林和護(hù)岸林所占比重較高，其面積、蓄積在防護(hù)林中分別占76.1%和78.1%。

圖1 江蘇省重點(diǎn)公益林各生態(tài)區(qū)位面積占比情況

亞林種面積/萬hm2面積占比/%蓄積/萬m3蓄積占比/%水源涵養(yǎng)林5.120.1180.617.8水土保持林8.433.0285.928.2防風(fēng)固沙林2.39.067.46.6農(nóng)田防護(hù)林0.72.633.33.3護(hù)岸林5.823.0325.732.1護(hù)路林2.710.6105.810.4其他防護(hù)林0.41.716.21.6

特種用途林是以保存物種資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，用于國防、森林旅游和科學(xué)實(shí)驗(yàn)等為主要經(jīng)營目的的有林地、疏林地和灌木林地，面積4.8萬hm2，蓄積209.6萬m3。如表2所示，在各亞林種中，環(huán)境保護(hù)林和風(fēng)景林所占比重較高，其面積、蓄積在特種用途林中分別占88.2%和84.3%。

表2 特種用途林各亞林種面積蓄積情況

*注：其他包括實(shí)驗(yàn)林、母樹林、名勝古跡和革命紀(jì)念林

1.3林木蓄積量

在一定程度上，林木蓄積量的高低決定著一個(gè)地區(qū)生物量、碳匯和碳儲量能力的高低。全省重點(diǎn)公益林總蓄積1 226.2萬m3，其中：喬木林蓄積占99.8%，疏林蓄積、散生木蓄積占0.2%。全省重點(diǎn)公益林總蓄積以喬木林為主，而疏林、散生木的蓄積在總蓄積中的比重幾乎可以忽略不計(jì)。

按林木使用權(quán)分，使用權(quán)為國有的林木蓄積占30.3%，使用權(quán)為集體的林木蓄積占27.1%，使用權(quán)為個(gè)人的林木蓄積占42.4%，使用權(quán)為其他的林木蓄積占0.2%。

1.4 生物量、碳儲量

生物量指森林群落在一定時(shí)間內(nèi)積累的有機(jī)質(zhì)總量，包括喬木層生物量、灌木層生物量和草本層生物量，目前以喬木層生物量、灌木層生物量為主進(jìn)行計(jì)算[2]。森林植物生物量是森林固碳放氧的重要指標(biāo)，也是評估區(qū)域碳平衡的重要參數(shù)。全省重點(diǎn)公益林的總生物量達(dá)1 863.5 萬t，其中喬木林生物量1 519.4萬t，灌木經(jīng)濟(jì)林生物量38.2萬t，其他灌木林生物量19.1萬t，竹林生物量286.8萬t。

森林植物碳儲量是森林生態(tài)系統(tǒng)可以吸收生物物質(zhì)燃燒、化石燃料燃燒和人口呼吸釋放的總碳量。按照國內(nèi)生物量碳計(jì)量參數(shù)研究情況，采用目前國內(nèi)常用的轉(zhuǎn)換系數(shù)0.5018計(jì)算，測定的森林植被碳儲量包括喬木林、灌木林、經(jīng)濟(jì)林以及竹林的碳儲量，未包括林下草本層、凋落物層及林木根系等碳儲量[2]。經(jīng)測算，江蘇重點(diǎn)公益林森林碳儲量為935.1萬t。

1.5 重點(diǎn)公益林健康狀況

按森林災(zāi)害等級分，輕度、中度災(zāi)害面積分別占13.0%、0.7%；森林災(zāi)害類型以病蟲害為主，病蟲害、氣候?yàn)?zāi)害分別占有林地面積的15.3%、0.1%。樹冠葉片或針葉的損失率是判別森林健康狀況的重要指標(biāo)之一[3]。在有林地面積中，輕度、中度、重度脫葉面積分別占6.5%、0.2 %、0.3%。

森林在受害后其樹葉一般會發(fā)黃或褪色，樹葉褪色率是判別森林健康的又一重要指標(biāo)[4]。在有林地面積中，輕度、中度、重度褪色面積分別占6.6%、0.2%、0.3%，三者合計(jì)占到有林地面積的7.1%。

根據(jù)森林災(zāi)害、樹冠脫葉、樹葉褪色3項(xiàng)指標(biāo)各項(xiàng)評價(jià)因子權(quán)重綜合評價(jià)森林健康等級[3]。經(jīng)調(diào)查，在有林地面積中，健康類面積占90.3%，亞健康類面積占6.7%，中健康類面積占2.7%，不健康面積占0.3%。森林健康特征總體上為優(yōu)良。

2 存在的問題

2.1 資源總量不足，不能滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要

重點(diǎn)公益林以提供公益性、社會性產(chǎn)品或者服務(wù)為主要利用方向，在改善地區(qū)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)區(qū)域生態(tài)平衡、建設(shè)生態(tài)文明進(jìn)程中發(fā)揮著巨大作用。

全省的重點(diǎn)公益林總量仍然偏低，不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。全省常住人口7 869.34萬人(2010年)，人均重點(diǎn)公益林面積僅0.004 4 hm2，同期全省的人均森林面積0.018 hm2、人均森林蓄積僅1.07 m3，也遠(yuǎn)低于全國平均水平(全國人均森林面積0.145 hm2、人均森林蓄積量10.151 m3，分別是江蘇省的8.1倍、9.5倍)。

從環(huán)境保護(hù)情況來看，全省工業(yè)廢水排放總量231 014.31萬t、工業(yè)廢氣排放總量31 212.93億標(biāo)立方、工業(yè)二氧化硫排放量904 357 t(2010年)，而同期全省重點(diǎn)公益林僅吸收二氧化硫32 735.23 t，吸收量占排放量的比值僅為3.6%。隨著經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)快速發(fā)展、人口、資源、環(huán)境方面的矛盾已日趨突出，現(xiàn)有的重點(diǎn)公益林總量遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。

2.2 基層技術(shù)力量薄弱，不能及時(shí)掌握重點(diǎn)公益林動態(tài)變化

全省基層林業(yè)技術(shù)力量非常薄弱，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的林業(yè)技術(shù)人才嚴(yán)重稀缺，這一直是困擾著全省重點(diǎn)公益林監(jiān)測、保護(hù)和管理工作中的一道難題。

2007年，省編辦批復(fù)江蘇省森林資源監(jiān)測中心增掛“江蘇省生態(tài)公益林管理中心”牌子，自此全省生態(tài)公益林的監(jiān)測及管理工作逐步走上了快車道。然而基層林業(yè)技術(shù)力量仍然十分薄弱，平均每個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))只有近1人從事林業(yè)工作，而且還不屬于專職人員。各地出現(xiàn)的有關(guān)地塊面積、地類、林種等方面的變化情況，就很難將數(shù)據(jù)及時(shí)、準(zhǔn)確地反饋至省生態(tài)公益林管理中心，直接影響了監(jiān)測效率，也間接影響了全省“一張圖”的動態(tài)更新時(shí)效。

2.3 受工程建設(shè)的影響，部分重點(diǎn)公益林地塊調(diào)整較為頻繁

《江蘇省生態(tài)公益林條例》第二十條指出“因占用減少的國家級、省級生態(tài)公益林的面積，由所在地縣級林業(yè)行政主管部門按照‘占一補(bǔ)一’的原則，在本行政區(qū)域內(nèi)組織異地恢復(fù)，本行政區(qū)域內(nèi)異地恢復(fù)困難的，應(yīng)當(dāng)向上一級林業(yè)行政主管部門提出申請，由上一級林業(yè)行政主管部門在本級行政區(qū)域內(nèi)組織異地恢復(fù)，異地恢復(fù)所需費(fèi)用由提出申請的縣(市、區(qū))人民政府承擔(dān)。”

江蘇是林業(yè)小省，森林資源總量較少，特別是重點(diǎn)公益林，在國土面積中所占的比例很低且大多呈零星狀分布。當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速推進(jìn)，交通、水利、電力、商業(yè)性開發(fā)等建設(shè)項(xiàng)目在實(shí)施的過程中就可能涉及重點(diǎn)公益林。項(xiàng)目建設(shè)使用到的重點(diǎn)公益林大多處于生態(tài)區(qū)位非常重要的區(qū)域且森林正發(fā)揮著較高的生態(tài)功能，而通過“占一補(bǔ)一”調(diào)整進(jìn)來的地塊，短期內(nèi)其相應(yīng)的生態(tài)功能較低，還不能發(fā)揮出最大化的生態(tài)效益。部分地塊的頻繁調(diào)整，也增加了重點(diǎn)公益林監(jiān)測的難度，從長遠(yuǎn)來看，這將不利于重點(diǎn)公益林的動態(tài)監(jiān)測與管理。

2.4 生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，不利于重點(diǎn)公益林的保護(hù)管理

為加強(qiáng)重點(diǎn)公益林資源的保護(hù)和管理，維護(hù)生態(tài)安全，江蘇省在國家《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》的基礎(chǔ)上，制定了《江蘇省省級森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》。省級補(bǔ)償基金主要用于國家級公益林、省級公益林的營造、撫育、保護(hù)和管理等方面的補(bǔ)助。對于中央財(cái)政安排的國家級重點(diǎn)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于省級補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，不足部分由省級財(cái)政補(bǔ)足。從2016年起，全省生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已提高到450元·hm-2。

盡管補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有所提升，但仍然偏低。經(jīng)測算，全省重點(diǎn)公益林的碳儲量為935.1萬t，碳匯價(jià)值112.2億元，然而同期的森林生態(tài)效益補(bǔ)償金額卻只有近1億元，還不足碳匯價(jià)值的1%。此外，重點(diǎn)公益林每年發(fā)揮的涵養(yǎng)水源、保育土壤、固碳釋氧、積累營養(yǎng)物質(zhì)、凈化大氣環(huán)境(提供負(fù)離子，吸收二氧化硫、氟化物、氮氧化物，滯塵)等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，這些價(jià)值量還遠(yuǎn)高于碳匯價(jià)值。

3 對策與建議

3.1 增加重點(diǎn)公益林資源總量，提高生態(tài)承載能力

《森林法實(shí)施條例》第八條規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林的面積，不得少于本行政區(qū)域森林總面積的百分之三十?！比≈攸c(diǎn)公益林總面積34.70萬hm2，僅占同期全省森林總面積的24.6%，沒有達(dá)到相關(guān)法律法規(guī)的要求，需要逐步增加面積總量。省政府批準(zhǔn)實(shí)施的《江蘇省林地保護(hù)利用規(guī)劃(2010-2020年)》，提出到2020年全省重點(diǎn)公益林地面積占林地總面積的比例達(dá)到26%。增加重點(diǎn)公益林資源總量，將有利于提高生態(tài)承載能力。

3.2 將國家級公益林和省級公益林優(yōu)先納入省不動產(chǎn)統(tǒng)一登記

國家級公益林、省級公益林主要分布區(qū)域的生態(tài)環(huán)境極其脆弱，生態(tài)地位非常重要，如果因?yàn)榻ㄔO(shè)保護(hù)不力從而導(dǎo)致遭受人為破壞，那么所帶來的生態(tài)影響將是長期和持久的。為此，在省不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作中，應(yīng)及時(shí)將國家級、省級公益林納入不動產(chǎn)登記并優(yōu)先劃為林地范疇進(jìn)行管理[5]。

3.3 加強(qiáng)基層隊(duì)伍建設(shè)，全面提升重點(diǎn)公益林監(jiān)測水平

林業(yè)事業(yè)的發(fā)展離不開基層隊(duì)伍。各地應(yīng)從建設(shè)生態(tài)文明、維護(hù)生態(tài)安全的戰(zhàn)略高度出發(fā)，從改善地區(qū)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)區(qū)域生態(tài)平衡的角度出發(fā)，進(jìn)一步夯實(shí)基層林業(yè)隊(duì)伍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級應(yīng)確保有1名專職林業(yè)技術(shù)人員并做好監(jiān)測上報(bào)工作。

負(fù)責(zé)全省重點(diǎn)公益林監(jiān)測的部門，要定期組織開展技術(shù)培訓(xùn)，特別是要面向各市、縣(市、區(qū))及有關(guān)的重點(diǎn)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))技術(shù)人員，將相關(guān)的技術(shù)方法進(jìn)行講解。各地要及時(shí)將地塊變化情況上報(bào)省重點(diǎn)公益林監(jiān)測部門，在保證監(jiān)測時(shí)效的同時(shí)，還能提高監(jiān)測成果的質(zhì)量。

3.4 提高重點(diǎn)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)公益林的生態(tài)優(yōu)先屬性制約其生產(chǎn)經(jīng)營，提高生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，既是生態(tài)公益林生態(tài)價(jià)值的體現(xiàn)，也是對林農(nóng)犧牲經(jīng)濟(jì)利益以產(chǎn)出生態(tài)效益所做出的真正的補(bǔ)償[4]。江蘇省于2007 年設(shè)立了省級森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已提高到目前的450元·hm-2。盡管補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有所提升，但仍低于浙江??；補(bǔ)償基金額更是遠(yuǎn)低于廣東、浙江、福建等林業(yè)大省。

江蘇人口、資源、環(huán)境承載壓力很大，改善生態(tài)宜居環(huán)境顯得尤為緊迫。經(jīng)測算，生態(tài)公益林在營造、撫育、保護(hù)和管理等方面發(fā)生的費(fèi)用，全省一、二、三類地區(qū)分別需要3 750、3 165、2 730 元·hm-2以上[5]。從國家層面看，江蘇省內(nèi)的國家級、省級公益林面積并不多，全省的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可大幅高于其他省份，目前可考慮提高到750元·hm-2，并結(jié)合省級財(cái)政狀況逐步提高到3 000元·hm-2以上。蘇州市自2016年起已將全市范圍內(nèi)縣級以上生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到3 000元·hm-2，在江蘇省起到了很好的示范作用。