岳金平

(江蘇省森林資源監(jiān)測中心,江蘇 南京 210036)

重點公益林是指生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)環(huán)境極其脆弱，對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，實行全面保護或封禁管護的生態(tài)公益林(地)。江蘇省重點公益林具體包括國家級公益林和省級公益林[1]。建設和保護好重點公益林，是全省林業(yè)工作的重要職責。

1 江蘇省重點公益林現(xiàn)狀

1.1 生態(tài)區(qū)位

各生態(tài)區(qū)位所占的面積比例如圖1所示。在各生態(tài)區(qū)位中，省級流域性河道所占的面積比例最大，達到20.5%；以太湖、洪澤湖、高郵湖、駱馬湖、石梁河水庫等為主的濕地及水庫所占的面積比例達17.1%；長江、淮河、沂河、沭河、泗河等重要江河干流及一級支流兩岸所占的面積比例達15.9%；國有林場內(nèi)的防護林和特種用途林所占的面積比例達14.1%；鐵路、高速、國道、省道等兩側(cè)所占的面積比例達11.9%。

1.2 林種結(jié)構(gòu)

對于森林類別為生態(tài)公益林(地)的有林地、疏林地和灌木林地，其林種劃分為防護林、特種用途林。防護林是以發(fā)揮生態(tài)防護功能為主要目的的有林地、疏林地和灌木林地，面積25.4萬hm2，蓄積1 014.9萬m3。如表1所示，在7個亞林種中，水源涵養(yǎng)林、水土保持林和護岸林所占比重較高，其面積、蓄積在防護林中分別占76.1%和78.1%。

圖1 江蘇省重點公益林各生態(tài)區(qū)位面積占比情況

亞林種面積/萬hm2面積占比/%蓄積/萬m3蓄積占比/%水源涵養(yǎng)林5.120.1180.617.8水土保持林8.433.0285.928.2防風固沙林2.39.067.46.6農(nóng)田防護林0.72.633.33.3護岸林5.823.0325.732.1護路林2.710.6105.810.4其他防護林0.41.716.21.6

特種用途林是以保存物種資源、保護生態(tài)環(huán)境，用于國防、森林旅游和科學實驗等為主要經(jīng)營目的的有林地、疏林地和灌木林地，面積4.8萬hm2，蓄積209.6萬m3。如表2所示，在各亞林種中，環(huán)境保護林和風景林所占比重較高，其面積、蓄積在特種用途林中分別占88.2%和84.3%。

表2 特種用途林各亞林種面積蓄積情況

*注：其他包括實驗林、母樹林、名勝古跡和革命紀念林

1.3林木蓄積量

在一定程度上，林木蓄積量的高低決定著一個地區(qū)生物量、碳匯和碳儲量能力的高低。全省重點公益林總蓄積1 226.2萬m3，其中：喬木林蓄積占99.8%，疏林蓄積、散生木蓄積占0.2%。全省重點公益林總蓄積以喬木林為主，而疏林、散生木的蓄積在總蓄積中的比重幾乎可以忽略不計。

按林木使用權(quán)分，使用權(quán)為國有的林木蓄積占30.3%，使用權(quán)為集體的林木蓄積占27.1%，使用權(quán)為個人的林木蓄積占42.4%，使用權(quán)為其他的林木蓄積占0.2%。

1.4 生物量、碳儲量

生物量指森林群落在一定時間內(nèi)積累的有機質(zhì)總量，包括喬木層生物量、灌木層生物量和草本層生物量，目前以喬木層生物量、灌木層生物量為主進行計算[2]。森林植物生物量是森林固碳放氧的重要指標，也是評估區(qū)域碳平衡的重要參數(shù)。全省重點公益林的總生物量達1 863.5 萬t，其中喬木林生物量1 519.4萬t，灌木經(jīng)濟林生物量38.2萬t，其他灌木林生物量19.1萬t，竹林生物量286.8萬t。

森林植物碳儲量是森林生態(tài)系統(tǒng)可以吸收生物物質(zhì)燃燒、化石燃料燃燒和人口呼吸釋放的總碳量。按照國內(nèi)生物量碳計量參數(shù)研究情況，采用目前國內(nèi)常用的轉(zhuǎn)換系數(shù)0.5018計算，測定的森林植被碳儲量包括喬木林、灌木林、經(jīng)濟林以及竹林的碳儲量，未包括林下草本層、凋落物層及林木根系等碳儲量[2]。經(jīng)測算，江蘇重點公益林森林碳儲量為935.1萬t。

1.5 重點公益林健康狀況

按森林災害等級分，輕度、中度災害面積分別占13.0%、0.7%；森林災害類型以病蟲害為主，病蟲害、氣候災害分別占有林地面積的15.3%、0.1%。樹冠葉片或針葉的損失率是判別森林健康狀況的重要指標之一[3]。在有林地面積中，輕度、中度、重度脫葉面積分別占6.5%、0.2 %、0.3%。

森林在受害后其樹葉一般會發(fā)黃或褪色，樹葉褪色率是判別森林健康的又一重要指標[4]。在有林地面積中，輕度、中度、重度褪色面積分別占6.6%、0.2%、0.3%，三者合計占到有林地面積的7.1%。

根據(jù)森林災害、樹冠脫葉、樹葉褪色3項指標各項評價因子權(quán)重綜合評價森林健康等級[3]。經(jīng)調(diào)查，在有林地面積中，健康類面積占90.3%，亞健康類面積占6.7%，中健康類面積占2.7%，不健康面積占0.3%。森林健康特征總體上為優(yōu)良。

2 存在的問題

2.1 資源總量不足，不能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要

重點公益林以提供公益性、社會性產(chǎn)品或者服務為主要利用方向，在改善地區(qū)生態(tài)環(huán)境、促進區(qū)域生態(tài)平衡、建設生態(tài)文明進程中發(fā)揮著巨大作用。

全省的重點公益林總量仍然偏低，不能適應經(jīng)濟社會發(fā)展。全省常住人口7 869.34萬人(2010年)，人均重點公益林面積僅0.004 4 hm2，同期全省的人均森林面積0.018 hm2、人均森林蓄積僅1.07 m3，也遠低于全國平均水平(全國人均森林面積0.145 hm2、人均森林蓄積量10.151 m3，分別是江蘇省的8.1倍、9.5倍)。

從環(huán)境保護情況來看，全省工業(yè)廢水排放總量231 014.31萬t、工業(yè)廢氣排放總量31 212.93億標立方、工業(yè)二氧化硫排放量904 357 t(2010年)，而同期全省重點公益林僅吸收二氧化硫32 735.23 t，吸收量占排放量的比值僅為3.6%。隨著經(jīng)濟社會的持續(xù)快速發(fā)展、人口、資源、環(huán)境方面的矛盾已日趨突出，現(xiàn)有的重點公益林總量遠不能滿足當前經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

2.2 基層技術(shù)力量薄弱，不能及時掌握重點公益林動態(tài)變化

全省基層林業(yè)技術(shù)力量非常薄弱，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的林業(yè)技術(shù)人才嚴重稀缺，這一直是困擾著全省重點公益林監(jiān)測、保護和管理工作中的一道難題。

2007年，省編辦批復江蘇省森林資源監(jiān)測中心增掛“江蘇省生態(tài)公益林管理中心”牌子，自此全省生態(tài)公益林的監(jiān)測及管理工作逐步走上了快車道。然而基層林業(yè)技術(shù)力量仍然十分薄弱，平均每個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))只有近1人從事林業(yè)工作，而且還不屬于專職人員。各地出現(xiàn)的有關地塊面積、地類、林種等方面的變化情況，就很難將數(shù)據(jù)及時、準確地反饋至省生態(tài)公益林管理中心，直接影響了監(jiān)測效率，也間接影響了全省“一張圖”的動態(tài)更新時效。

2.3 受工程建設的影響，部分重點公益林地塊調(diào)整較為頻繁

《江蘇省生態(tài)公益林條例》第二十條指出“因占用減少的國家級、省級生態(tài)公益林的面積，由所在地縣級林業(yè)行政主管部門按照‘占一補一’的原則，在本行政區(qū)域內(nèi)組織異地恢復，本行政區(qū)域內(nèi)異地恢復困難的，應當向上一級林業(yè)行政主管部門提出申請，由上一級林業(yè)行政主管部門在本級行政區(qū)域內(nèi)組織異地恢復，異地恢復所需費用由提出申請的縣(市、區(qū))人民政府承擔。”

江蘇是林業(yè)小省，森林資源總量較少，特別是重點公益林，在國土面積中所占的比例很低且大多呈零星狀分布。當前城鎮(zhèn)化進程加速推進，交通、水利、電力、商業(yè)性開發(fā)等建設項目在實施的過程中就可能涉及重點公益林。項目建設使用到的重點公益林大多處于生態(tài)區(qū)位非常重要的區(qū)域且森林正發(fā)揮著較高的生態(tài)功能，而通過“占一補一”調(diào)整進來的地塊，短期內(nèi)其相應的生態(tài)功能較低，還不能發(fā)揮出最大化的生態(tài)效益。部分地塊的頻繁調(diào)整，也增加了重點公益林監(jiān)測的難度，從長遠來看，這將不利于重點公益林的動態(tài)監(jiān)測與管理。

2.4 生態(tài)效益補償標準偏低，不利于重點公益林的保護管理

為加強重點公益林資源的保護和管理，維護生態(tài)安全，江蘇省在國家《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》的基礎上，制定了《江蘇省省級森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》。省級補償基金主要用于國家級公益林、省級公益林的營造、撫育、保護和管理等方面的補助。對于中央財政安排的國家級重點公益林補償標準低于省級補償標準的，不足部分由省級財政補足。從2016年起，全省生態(tài)補償標準已提高到450元·hm-2。

盡管補償標準有所提升，但仍然偏低。經(jīng)測算，全省重點公益林的碳儲量為935.1萬t，碳匯價值112.2億元，然而同期的森林生態(tài)效益補償金額卻只有近1億元，還不足碳匯價值的1%。此外，重點公益林每年發(fā)揮的涵養(yǎng)水源、保育土壤、固碳釋氧、積累營養(yǎng)物質(zhì)、凈化大氣環(huán)境(提供負離子，吸收二氧化硫、氟化物、氮氧化物，滯塵)等生態(tài)系統(tǒng)服務功能，這些價值量還遠高于碳匯價值。

3 對策與建議

3.1 增加重點公益林資源總量，提高生態(tài)承載能力

《森林法實施條例》第八條規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域內(nèi)的重點防護林和特種用途林的面積，不得少于本行政區(qū)域森林總面積的百分之三十?！比≈攸c公益林總面積34.70萬hm2，僅占同期全省森林總面積的24.6%，沒有達到相關法律法規(guī)的要求，需要逐步增加面積總量。省政府批準實施的《江蘇省林地保護利用規(guī)劃(2010-2020年)》，提出到2020年全省重點公益林地面積占林地總面積的比例達到26%。增加重點公益林資源總量，將有利于提高生態(tài)承載能力。

3.2 將國家級公益林和省級公益林優(yōu)先納入省不動產(chǎn)統(tǒng)一登記

國家級公益林、省級公益林主要分布區(qū)域的生態(tài)環(huán)境極其脆弱，生態(tài)地位非常重要，如果因為建設保護不力從而導致遭受人為破壞，那么所帶來的生態(tài)影響將是長期和持久的。為此，在省不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作中，應及時將國家級、省級公益林納入不動產(chǎn)登記并優(yōu)先劃為林地范疇進行管理[5]。

3.3 加強基層隊伍建設，全面提升重點公益林監(jiān)測水平

林業(yè)事業(yè)的發(fā)展離不開基層隊伍。各地應從建設生態(tài)文明、維護生態(tài)安全的戰(zhàn)略高度出發(fā)，從改善地區(qū)生態(tài)環(huán)境、促進區(qū)域生態(tài)平衡的角度出發(fā)，進一步夯實基層林業(yè)隊伍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級應確保有1名專職林業(yè)技術(shù)人員并做好監(jiān)測上報工作。

負責全省重點公益林監(jiān)測的部門，要定期組織開展技術(shù)培訓，特別是要面向各市、縣(市、區(qū))及有關的重點鄉(xiāng)(鎮(zhèn))技術(shù)人員，將相關的技術(shù)方法進行講解。各地要及時將地塊變化情況上報省重點公益林監(jiān)測部門，在保證監(jiān)測時效的同時，還能提高監(jiān)測成果的質(zhì)量。

3.4 提高重點公益林補償標準

生態(tài)公益林的生態(tài)優(yōu)先屬性制約其生產(chǎn)經(jīng)營，提高生態(tài)公益林補償標準，既是生態(tài)公益林生態(tài)價值的體現(xiàn)，也是對林農(nóng)犧牲經(jīng)濟利益以產(chǎn)出生態(tài)效益所做出的真正的補償[4]。江蘇省于2007 年設立了省級森林生態(tài)效益補償基金，補償標準已提高到目前的450元·hm-2。盡管補償標準有所提升，但仍低于浙江??；補償基金額更是遠低于廣東、浙江、福建等林業(yè)大省。

江蘇人口、資源、環(huán)境承載壓力很大，改善生態(tài)宜居環(huán)境顯得尤為緊迫。經(jīng)測算，生態(tài)公益林在營造、撫育、保護和管理等方面發(fā)生的費用，全省一、二、三類地區(qū)分別需要3 750、3 165、2 730 元·hm-2以上[5]。從國家層面看，江蘇省內(nèi)的國家級、省級公益林面積并不多，全省的補償標準可大幅高于其他省份，目前可考慮提高到750元·hm-2，并結(jié)合省級財政狀況逐步提高到3 000元·hm-2以上。蘇州市自2016年起已將全市范圍內(nèi)縣級以上生態(tài)公益林的補償標準提高到3 000元·hm-2，在江蘇省起到了很好的示范作用。