施燦海 王松江 李捷文 曹軍

(1.昆明理工大學管理與經濟學院，云南 昆明 650093；2.云南省人民政府投資項目評審中心，云南 昆明 650000)

0 引言

目前，我國已然成為運用PPP模式進行基礎設施建設的大國。國內外學者對PPP項目相關問題進行了大量的研究，并解決了在運用該模式過程中出現(xiàn)的諸多問題[1-3]。在新時代背景下，扶貧成為熱點[4]。發(fā)展不平衡不充分地區(qū)，基礎設施尤其是高速公路的建設仍然是脫貧的支撐項目。通過鼓勵社會資本參與兼具公益性和收益性的準經營類項目，突破該類項目所需資金量大、融資困難的瓶頸，以支撐項目區(qū)域經濟發(fā)展，促進區(qū)域人民群眾脫貧。PPP項目的實施將會支撐區(qū)域精準扶貧[5-8]，財政專項扶貧資金作為特許經營協(xié)議約定的可行性缺口補貼不足時的補充以保障社會資本合理收益率，可成為鼓勵社會資本投資的一種模式?；诖?，本文通過研究案例構建“PPP+精準扶貧”模式，著重研究該模式的構建意義和可行性，并給出模式對策建議。

1 研究案例

1.1 背景

現(xiàn)有麗香公路已不適應社會經濟發(fā)展和人民群眾追求美好生活的需求。隨著大理至麗江高速公路、香格里拉至德欽二級公路的建成通車，本段公路技術指標低、行車速度慢、服務水平低的問題突顯，成為省際大通道的交通制約路段。

云南省香格里拉至麗江高速公路(以下簡稱“香麗高速”)項目是國務院批準的《國家公路網規(guī)劃(2013年—2030年)》國家高速公路網規(guī)劃的北京至西藏高速公路西寧——麗江聯(lián)絡線(G0613)的組成路段，也是《“十二五”支持新疆自治區(qū)、新疆生產建設兵團和四川、云南、甘肅、青海四省藏區(qū)經濟社會發(fā)展規(guī)劃建設項目方案》中的項目，在國家和云南省干線公路中處于骨架地位。香麗高速擁有世界上第一座高速公路獨塔單跨地錨式鋼桁梁懸索橋，是第一個地下互通立交、云南省藏區(qū)第一條在建的高速公路、第一條采用PPP模式建設的高速公路，也是在建海拔最高的高速公路。

1.2 “PPP+精準扶貧”模式構建

通過對研究案例的實地研究和對相關資料的分析，項目SWOT分析結果見圖1。

項目劣勢和基于與模式構建相關的核心問題為項目融資困難和精準扶貧需要。

香麗高速項目建設采用PPP模式解決項目融資困難的問題。PPP項目采用的回報方式為“使用者付費+可行性缺口補貼”，此公路建設項目前期投入較高、資金回收期較長，而且收費低、現(xiàn)金流小。

圖1 香麗高速項目SWOT分析圖

根據云南省PPP項目信息公開查詢資料，截至2018年7月31日，在云南省72個交通運輸入庫項目中，回報機制采用政府付費9個，占比12%；使用者付費7個，占比10%；“使用者付費+可行性缺口補貼”56個，占比78%。由此可知，現(xiàn)階段云南省入庫PPP回報機制多數項目采用“使用者付費+可行性缺口補貼”。隨著這類項目陸續(xù)進入運營期，補貼資金數量持續(xù)增加，地方政府財政壓力變大，設計政府補貼不足時的補充資金來源就變得十分重要。因此，結合項目區(qū)域精準扶貧的需要，構建“PPP+精準扶貧”模式。

“PPP+精準扶貧”模式定義為在精準扶貧區(qū)域實施PPP作為支撐項目，回報機制中使用者付費后不足時，將財政專項扶貧資金設計為政府補貼。

2 “PPP+精準扶貧”模式構建意義

2.1 有效推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展

采用“PPP+精準扶貧”模式，可以改善貧困地區(qū)(藏區(qū))融資環(huán)境和創(chuàng)業(yè)條件，從而減弱該地區(qū)的不平衡不充分發(fā)展。通過在該地區(qū)實施PPP項目，改善項目實施區(qū)域融資環(huán)境，而項目所在地區(qū)的財政專項扶貧資金擬用于項目收益不足時的兜底保障，可以保障該類PPP項目的實施。PPP項目的成功實施，也必將大力促進沿線創(chuàng)業(yè)環(huán)境的再次優(yōu)化，更加有利于沿線資源的輸出和外界資本的輸入。

2.2 有效健全政府和社會資本合作模式

我國政府職能轉變正在有序推進，政府和社會資本的合作將會成為投資的風口。鼓勵和引導民間資本進入基礎產業(yè)和基礎設施領域，必將引起政府和社會資本雙方的共同關注。采用“PPP+精準扶貧”模式，有助于推廣政府和社會資本合作，規(guī)范合作關系，保障各方利益，健全風險防范和監(jiān)督機制。

2.3 有效改善貧困地區(qū)的資源流動

“PPP+精準扶貧”模式在研究案例上的實施，可以帶動項目區(qū)域勞動力遷移、農產品流通、公共物品的有效提供和提供速度，有效突破原有相對封閉地區(qū)的長期貧困和脫貧返貧兩者間的惡性循環(huán)，是改善和緩減地區(qū)貧困的重要途徑。

2.4 有效轉變財政資金支持方式

“PPP+精準扶貧”模式，一方面，能夠積極有效地實現(xiàn)政府創(chuàng)新財政資金支持方式的轉變，進一步縮小落后地區(qū)發(fā)展受限的程度；另一方面，能夠將投融資方式與精準扶貧相結合，互相支撐和補充。

3 “PPP+精準扶貧”模式可行性論證

3.1 政策可行性

“十三五”規(guī)劃綱要提出，要創(chuàng)新扶貧工作機制和模式，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。采用PPP項目支撐區(qū)域精準扶貧就是一種扶貧工作機制和模式的創(chuàng)新，符合國家政策。

根據《中央財政專項扶貧資金管理辦法》(財農〔2017〕8號)和《云南省財政專項扶貧資金管理辦法》(云財農〔2017〕213號)兩個文件要求，將財政專項扶貧資金用于PPP項目可行性缺口補貼不足時的補充資金，符合支出方向(少數民族發(fā)展)、資金分配(貧困少數民族地區(qū))，不屬于文件明文禁止的支出范圍。另外，“PPP+精準扶貧”模式是對財政專項扶貧資金使用機制的一種創(chuàng)新，通過保障社會資本投資合理收益率，鼓勵社會資本參與地區(qū)與扶貧掛鉤的PPP項目，帶動區(qū)域發(fā)展，支撐精準扶貧。

因此，“PPP+精準扶貧”模式在政策上是可行的。

3.2 效益可行性

政府追求的是為民眾謀求福利，社會資本追求的是經濟利益，區(qū)域人民群眾追求的是美好生活。

從社會資本角度來看，財政專項扶貧資金納入可行性缺口補貼，在項目收益不足時，可確保項目公司的整體收益水平，保護社會資本投資的合理收益?！癙PP+精準扶貧”模式的實現(xiàn)，將保障社會資本投資的合理收益，進而推動社會資本在貧困地區(qū)更加積極地投入到基礎設施項目建設中。

從政府角度來看，該模式以PPP項目應用于區(qū)域基礎設施建設而實現(xiàn)社會資本參與精準扶貧，從而解決脫貧攻堅中基礎設施建設項目融資難的問題，實現(xiàn)政府為區(qū)域人民群眾謀求福利的效益。

從區(qū)域人民群眾角度來看，該模式的成功實施，確保香麗高速如期建成和良好運行，成為區(qū)域致富大道，既能夠促進區(qū)域精準扶貧，也能幫助區(qū)域人民群眾致富。

因此，“PPP+精準扶貧”模式能夠保障項目區(qū)域參與方、政府、社會資本和區(qū)域人民群眾的效益。

4 “PPP+精準扶貧”模式對策建議

4.1 政策建議

4.1.1 加強扶貧領域立法

通過在扶貧領域立法，一方面，是固化貧困人口接受扶貧的權利；另一方面，則是通過法律的設立吸引社會資本積極參與貧困地區(qū)的基礎設施建設，實現(xiàn)真正意義上的社會資本參與扶貧。加強扶貧領域立法，讓社會資本在追逐資本收益的同時成為政府為公眾謀求福利的載體，構建政府主導、社會資本參與、市場規(guī)律調節(jié)的扶貧新格局。

4.1.2 出臺鼓勵社會資本參與扶貧政策

現(xiàn)行政策停留在引導和鼓勵社會資本進入扶貧領域，具體的激勵措施有限。在今后的實際項目中采用“PPP+精準扶貧”模式，應出臺鼓勵社會資本參與扶貧可操作性強的具體措施，例如制定詳細的政府補貼設計方案，落地政府補貼資金等。

4.1.3 強化PPP項目扶貧開發(fā)監(jiān)管

“PPP+精準扶貧”是為項目實施區(qū)域群眾謀求福利的模式，而不是純商業(yè)模式。因此，采用該模式的項目全生命周期內都在政府的監(jiān)管范圍之下，監(jiān)管效率的高低也將直接影響模式成敗。

4.2 技術流程建議

4.2.1 注重模式項目的識別

“PPP+精準扶貧”不適用于所有的PPP項目，應特別注意識別什么樣的項目適合采用該種模式。識別該模式的基本條件為社會公益性特別突出，但項目經營性不足以覆蓋社會資本投資成本與合理收益問題的基礎設施項目。香麗高速建成通車以后，香格里拉至德欽和德欽至西藏的“滇藏高速公路”都將為該模式提供檢驗和完善的機遇。

4.2.2 重視可行性缺口補貼測算

補貼測算的準確度直接關系到項目是否能采用“PPP+精準扶貧”模式和采用該模式的服務效率。建議在《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》基礎上，重視特許經營協(xié)議中的可行性缺口補貼測算。

4.2.3 強化政府補貼不足時補充資金的來源

在“PPP+精準扶貧”模式的技術流程上，應強化政府補貼不足時補充資金的來源，財政專項扶貧資金可作為來源之一。今后，還可以引入其他專項資金作為補充資金，將“PPP+精準扶貧”模式發(fā)展成為“PPP+專項資金”模式。

5 結語

在新時代和政府鼓勵社會資本投資的社會背景下，結合香麗高速項目，構建“PPP+精準扶貧”模式。進一步研究該模式需重點關注的問題有特許經營協(xié)議、風險應對、政府保證、政府補貼、相關者利益分配等。

“PPP+精準扶貧”模式的分析和運用還需要更多的實踐案例去驗證，全樣本數據庫融入大數據時代一旦來臨，就可以建立更為廣泛的“PPP+專項資金”模式去解決現(xiàn)實中的經濟發(fā)展和反貧困問題。

隨著我國政府持續(xù)推進“橋頭堡戰(zhàn)略”“一帶一路”和積極支持廣大發(fā)展中國家擺脫貧困、謀求發(fā)展的國際承諾，“PPP+精準扶貧”模式將會應用于越來越多的國內和國際項目。