馮 淼 王興平 張一凡

陜甘寧邊區(qū)是中國共產(chǎn)黨在西北建立和發(fā)展起來的革命根據(jù)地，是一個(gè)重要的歷史階段和獨(dú)具特色的發(fā)展區(qū)域——由共產(chǎn)黨獨(dú)立管轄且歷時(shí)較久，在這塊區(qū)域上共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國革命走向勝利。在這一時(shí)期，除軍事作戰(zhàn)之外，共產(chǎn)黨在邊區(qū)推行了一系列政策方針，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、教育及規(guī)劃建設(shè)等方面進(jìn)行了一系列實(shí)踐與嘗試，陜甘寧邊區(qū)作為抗日戰(zhàn)爭和民主政治的模范區(qū)，許多新思想在這里涌現(xiàn)，許多新經(jīng)驗(yàn)在這里創(chuàng)造，進(jìn)而向全國其他革命根據(jù)地推廣。在這期間的很多方針政策一直延續(xù)到建國以后，邊區(qū)可以看作新中國成立之前各項(xiàng)建設(shè)的實(shí)驗(yàn)區(qū)，是新中國的雛形。

2012年，國家出臺《陜甘寧革命老區(qū)振興規(guī)劃》，將老區(qū)的規(guī)劃建設(shè)提升到一個(gè)新的層面。邊區(qū)是抗日戰(zhàn)爭時(shí)期國統(tǒng)區(qū)、邊區(qū)和淪陷區(qū)三類區(qū)域的其中之一，從瑞金蘇維埃政權(quán)建立，到革命根據(jù)地建立，再到邊區(qū)政府時(shí)期，共產(chǎn)黨政權(quán)一直存在，且一步步發(fā)展壯大，目前在城鎮(zhèn)規(guī)劃方面對國統(tǒng)區(qū)和淪陷區(qū)的研究較多，關(guān)于邊區(qū)的研究主要集中在政權(quán)建設(shè)、社會變遷、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、文化教育等方面，在規(guī)劃與建設(shè)研究方面相對較少，這可能是由于當(dāng)時(shí)處于戰(zhàn)亂時(shí)期，史料較為缺乏的緣故。雖然當(dāng)時(shí)未頒布明確的城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設(shè)規(guī)劃，但從一系列政府文件中能找出一些與規(guī)劃建設(shè)相關(guān)的內(nèi)容，這些文件指導(dǎo)了城鎮(zhèn)建設(shè)，起到了規(guī)劃的作用，因此，邊區(qū)時(shí)期的根據(jù)地規(guī)劃與建設(shè)同樣是值得關(guān)注的一個(gè)規(guī)劃研究新領(lǐng)域。

1 陜甘寧邊區(qū)概況

1.1 時(shí)間與局勢

1924至1927年是國共兩黨第一次合作時(shí)期，1927年國共合作破裂后，國民黨對共產(chǎn)黨發(fā)動了五次大圍剿，在紅軍抵御第五次圍剿失敗后，被迫開始長征，于1935年到達(dá)陜北。在大革命失敗后，陜北的蘇維埃根據(jù)地一直在不斷發(fā)展壯大。劉志丹、謝子長領(lǐng)導(dǎo)的陜甘游擊隊(duì)和陜北游擊隊(duì)先后在照金和南梁創(chuàng)立了根據(jù)地，這些根據(jù)地不斷發(fā)展，最后形成了西北革命根據(jù)地，這是當(dāng)時(shí)全國唯一保存的革命根據(jù)地。紅軍長征到達(dá)陜北與當(dāng)?shù)剀婈?duì)匯合后，繼續(xù)與國民黨進(jìn)行了一系列斗爭，穩(wěn)固了根據(jù)地，并于1937年10月成立陜甘寧邊區(qū)政府。隨著盧溝橋事件的發(fā)生，國共兩黨通過談判協(xié)商，開始了第二次國共合作。當(dāng)時(shí)全國的局勢，黃河以東是日本占領(lǐng)地區(qū)，北部是蘇聯(lián)勢力滲透地區(qū)，南部大部分是國民政府控制地區(qū)，其中皖南、湘西一帶是南方游擊戰(zhàn)爭地區(qū)，以延安為核心的區(qū)域是陜甘寧邊區(qū)政府控制區(qū)域。

圖1 國共第二次合作背景分析圖

圖2 1937年中國局勢圖

圖3 邊區(qū)管轄范圍圖

1.2 概念與范圍

陜甘寧邊區(qū)既是一個(gè)行政區(qū)域，也是一個(gè)地理概念。包括陜西北部、甘肅東部和寧夏東南部三省交界地帶，北抵長城，東臨黃河，西接隴中高原，南至關(guān)中平原，面積大約10萬平方公里，其中延安為邊區(qū)中心，也是黨中央駐地。邊區(qū)政府從1937年9月成立到1950年1月撤銷，歷時(shí)12年零4個(gè)月，是國民黨承認(rèn)其合法性的一個(gè)區(qū)域。

1.3 發(fā)展與變遷

陜甘寧邊區(qū)在將近13年里經(jīng)歷了抗日戰(zhàn)爭時(shí)期和解放戰(zhàn)爭時(shí)期兩個(gè)階段，政權(quán)關(guān)系經(jīng)歷了由“隸屬”到“獨(dú)立”的變化。抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，國共合作背景下，國民政府承認(rèn)邊區(qū)政府為國民政府行政院的直屬地方政府，邊區(qū)的合法地位得到承認(rèn)，邊區(qū)政府相當(dāng)于省級建制，與國民政府是名義上的隸屬關(guān)系；解放戰(zhàn)爭時(shí)期，國共合作破裂，國民政府和邊區(qū)政府相當(dāng)于兩個(gè)獨(dú)立的政權(quán)。在這段時(shí)期，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的邊區(qū)政府雖未頒布系統(tǒng)明確的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和建設(shè)文件，但通過一系列施政方針的頒布與實(shí)施，利用有限的發(fā)展條件，進(jìn)行了大量的城鎮(zhèn)建設(shè)工作，培育了新的集鎮(zhèn)鄉(xiāng)村，從而促進(jìn)了人口的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移，重構(gòu)了邊區(qū)產(chǎn)業(yè)空間布局，建立了具有邊區(qū)特色的城鎮(zhèn)體系雛形，進(jìn)一步總結(jié)可發(fā)現(xiàn)，邊區(qū)實(shí)際上已經(jīng)根據(jù)當(dāng)時(shí)初步的規(guī)劃思想進(jìn)行了實(shí)踐。由于邊區(qū)的管轄地域隨著戰(zhàn)爭的變化而不斷變化，其行政區(qū)劃也在不斷調(diào)整。本文主要研究邊區(qū)處于相對穩(wěn)定時(shí)期——抗日戰(zhàn)爭時(shí)期的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃與建設(shè)。

2 邊區(qū)城鎮(zhèn)體系布局特征分析

圖4 邊區(qū)政府的建設(shè)成就圖

城鎮(zhèn)體系是一個(gè)國家或一個(gè)地區(qū)一系列規(guī)模不等、職能各異、相互聯(lián)系、相互制約的城鎮(zhèn)通過有序組織形成的有機(jī)整體[1]。由于戰(zhàn)爭持續(xù)進(jìn)行，陜甘寧邊區(qū)的轄區(qū)范圍頻繁變化，邊區(qū)政府根據(jù)當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況，不斷對邊區(qū)的行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)戰(zhàn)時(shí)環(huán)境，同時(shí)形成一套極富特色的城鎮(zhèn)體系。

2.1 邊區(qū)特色城鎮(zhèn)體系等級結(jié)構(gòu)

邊區(qū)政府沒有明確頒布城鎮(zhèn)等級體系相關(guān)文件，但從一系列史料中可提煉出當(dāng)時(shí)的城鎮(zhèn)體系分為縣市、區(qū)市和鄉(xiāng)市三級。邊區(qū)的行政區(qū)劃體系為分區(qū)－縣－區(qū)－鄉(xiāng)－村五級，城市主要從縣－區(qū)－鄉(xiāng)中分出已經(jīng)具有或可能具有城市功能存在的部分，設(shè)為縣市、區(qū)市和鄉(xiāng)市三級體系?？h市相當(dāng)于中國現(xiàn)行城鎮(zhèn)體系的市區(qū)部分，區(qū)市相當(dāng)于縣城區(qū)，鄉(xiāng)市相當(dāng)于鎮(zhèn)區(qū)，其余部分均為鄉(xiāng)村地區(qū)（圖5）。整體城鎮(zhèn)體系類似于“切塊設(shè)市”的模式，但不是市縣分置制度，而是縣與縣市為同一級別，不存在隸屬關(guān)系，區(qū)市和一部分鄉(xiāng)市歸縣管轄，其余鄉(xiāng)市歸區(qū)管轄，城鄉(xiāng)分治，區(qū)市與區(qū)是同一級別，鄉(xiāng)市與區(qū)或鄉(xiāng)是同一級別，區(qū)與區(qū)市之間、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)市之間不具有隸屬關(guān)系，其中，縣市等級最高，區(qū)市次之，鄉(xiāng)市等級最低。延安市作為邊區(qū)直屬市，是唯一一個(gè)與縣同一級別的縣市，如《陜甘寧邊區(qū)縣政府組織暫行條例》第二十一條規(guī)定，“本條例適用于等于縣之市[2]”，《陜甘寧邊區(qū)各鄉(xiāng)市政府組織條例》指出，“鄉(xiāng)市”為“等于鄉(xiāng)或等于區(qū)的市[2]”?！蛾兏蕦庍厖^(qū)各級參議會選舉條例》（民國33年邊區(qū)第二屆參議會第二次大會）第二十一條指出，“鄉(xiāng)市”為“直屬區(qū)或等于區(qū)的市[2]”，第九條指出“鄉(xiāng)參議會參議員之選舉，以行政村為單位，市（等于區(qū)或等于鄉(xiāng)的市）參議會參議員之選舉，以街道或原有行政區(qū)域?yàn)檫x舉單位[2]”?！蛾兏蕦庍厖^(qū)各級參議會選舉條例》指出，“等于縣的市，如延安市”，“等于區(qū)的市，如綏德市，慶陽市”[3]。

圖5 邊區(qū)時(shí)期的城鎮(zhèn)體系與現(xiàn)行城鎮(zhèn)體系對比圖

對比發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)邊區(qū)政府設(shè)市的準(zhǔn)則與國民政府是相類似的，民國19年（1930年），國民政府制定新的《市組織法》，1933年和1947年又兩度修正，將“市”分為院轄市（亦稱直轄市）和省轄市，院轄市即原有的特別市，與省同級，省轄市則與縣同級，“市”以下設(shè)區(qū)，區(qū)之下再設(shè)保、甲[4]。這種情況，可能是由于當(dāng)時(shí)國共合作，邊區(qū)政府相當(dāng)于國民政府行政院的省級建制，邊區(qū)政府為了配合這種行政建制，使自身的市建制在保持自己獨(dú)立性之下，盡量從屬于國民政府的行政建制，因此邊區(qū)沒有院轄市（即直轄市），只有縣市，相當(dāng)于國民政府的省轄市，區(qū)市則類似于區(qū)。

2.2 “Z”字型城鎮(zhèn)體系空間結(jié)構(gòu)

邊區(qū)形成了以延安市為中心，以綏德市、慶陽市和定邊市為次中心，以若干區(qū)市和鄉(xiāng)市連接幾個(gè)主次中心為一體的“Z”字形的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)。當(dāng)時(shí)邊區(qū)在穩(wěn)定時(shí)期共劃分為延屬、綏德、三邊、隴東、關(guān)中五個(gè)分區(qū)，延屬分區(qū)的延安市為縣市，作為邊區(qū)的主中心。延安市從1937年10月成立直至解放戰(zhàn)爭后邊區(qū)政府遷往西安市之前的這段時(shí)期，一直是邊區(qū)政府所在地，也是陜甘寧邊區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心。綏德市、慶陽市和定邊市三個(gè)城市，本身為區(qū)市，又是分區(qū)政府駐地，承擔(dān)邊區(qū)次中心職能。馬欄市作為關(guān)中分區(qū)的政府駐地，級別為鄉(xiāng)市。此外，在大生產(chǎn)運(yùn)動期間形成的南泥灣墾區(qū)，其級別相當(dāng)于縣級，位于延安市郊區(qū)，承擔(dān)邊區(qū)的生產(chǎn)職能，可以看作是延安周邊的一個(gè)衛(wèi)星城，還有諸如在一些分區(qū)設(shè)置的中心區(qū)，也是具有某些特定功能（如生產(chǎn)功能）的“專區(qū)”。

圖6 邊區(qū)城鎮(zhèn)體系空間結(jié)構(gòu)圖

將當(dāng)時(shí)邊區(qū)的城鎮(zhèn)體系與現(xiàn)在陜甘寧革命老區(qū)的城鎮(zhèn)體系作一對比，發(fā)現(xiàn)當(dāng)時(shí)邊區(qū)的城鎮(zhèn)體系是現(xiàn)在城鎮(zhèn)體系的雛形，現(xiàn)在的城鎮(zhèn)體系在某種程度上是當(dāng)時(shí)的延續(xù)和發(fā)展。從城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)看，當(dāng)時(shí)的綏德——延安城鎮(zhèn)帶與現(xiàn)在陜北的“人”字型城鎮(zhèn)發(fā)展格局中綏德、米脂、子長、安塞、延川、延安軸線基本一致。甘肅的慶陽、合水、環(huán)縣一帶與現(xiàn)在的體系結(jié)構(gòu)也比較類似。2012年編制的《陜甘寧革命老區(qū)振興規(guī)劃》中將老區(qū)（即當(dāng)時(shí)的陜甘寧邊區(qū)）的城鎮(zhèn)劃分為陜北、隴東和寧東南三個(gè)組團(tuán)[5]，其中陜北組團(tuán)、隴東組團(tuán)與當(dāng)時(shí)的延屬分區(qū)、綏德分區(qū)、隴東分區(qū)的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)基本是一致的（圖7）。解放戰(zhàn)爭時(shí)期，隨著戰(zhàn)爭的不斷勝利，邊區(qū)所轄范圍也不斷擴(kuò)大，邊區(qū)增設(shè)西安為省轄市，榆林、寶雞、安康、南鄭市（今漢中市所轄縣）為縣市，與今天的陜西城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)亦十分相似。從城鎮(zhèn)功能看，將邊區(qū)抗日戰(zhàn)爭時(shí)期和解放戰(zhàn)爭時(shí)期所轄市與《陜西城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2006—2020）》、《甘肅城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2013—2030）》中所規(guī)劃的城鎮(zhèn)相對比，在邊區(qū)五個(gè)分區(qū)政府駐地城市（延安市、綏德市、定邊市、慶陽市、馬欄市）中，除馬欄市現(xiàn)為旬邑縣所轄城鎮(zhèn)外，延安市現(xiàn)為革命圣地，是陜西省域中心城市[6]，同時(shí)也是陜甘寧革命老區(qū)的中心城市，綏德市、定邊市為特色型縣城，慶陽市為甘肅省省域副中心城市[7]，也是陜甘寧革命老區(qū)的中心城市，其他建制市除銀城市已撤銷外，發(fā)展基礎(chǔ)及潛力較好的建制市現(xiàn)均為縣等級，如延長市、合水市，發(fā)展基礎(chǔ)稍弱的建制市現(xiàn)為小城鎮(zhèn)，如西華池市、真武洞市。這充分說明，現(xiàn)在的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)很大程度上是當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)的延續(xù)和發(fā)展。

圖7 陜甘寧革命老區(qū)規(guī)劃范圍圖

2.3 與城鎮(zhèn)體系緊密互動的產(chǎn)業(yè)空間體系

邊區(qū)的工業(yè)布局既順應(yīng)城鎮(zhèn)布局又突出戰(zhàn)時(shí)特征，如圖8所示，圍繞延安周圍形成了最密集的工業(yè)聚集區(qū)，同時(shí)在定邊、慶陽和綏德三個(gè)次中心城市周邊布局了相對聚集的工業(yè)。這種布局模式充分適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的環(huán)境需要，比如兵工廠和一些化工廠的布局既要考慮隱秘性，不能設(shè)在城市內(nèi)部，又要靠近城市，便于運(yùn)輸與聯(lián)系，因此一般聚集于城市周邊的山區(qū)溝谷地帶。造紙廠主要分布在延安周邊，延安是邊區(qū)的政治文化中心，邊區(qū)重要的政治、軍事文化方面的報(bào)紙都在這里印刷和售賣，對紙張需求很大，因此造紙廠靠近延安市布局[9]。商業(yè)布局與城鎮(zhèn)體系亦密切結(jié)合，一般設(shè)市的區(qū)域商業(yè)較為活躍，部分地區(qū)則是由于商業(yè)發(fā)展逐漸演變?yōu)槌鞘校燃壴礁叩某鞘猩虡I(yè)越發(fā)達(dá)。農(nóng)業(yè)布局雖然與自然環(huán)境相關(guān)性較強(qiáng)，與城鎮(zhèn)體系相關(guān)性較弱，但當(dāng)時(shí)郊區(qū)型農(nóng)業(yè)布局的特點(diǎn)已經(jīng)在延安市郊區(qū)顯現(xiàn)，隨著官兵、機(jī)關(guān)干部和學(xué)生等非農(nóng)人口的增加，邊區(qū)成功引進(jìn)了大量的蔬菜、瓜果等農(nóng)作物，主要種在延安市附近和邊區(qū)的機(jī)關(guān)、學(xué)校和部隊(duì)[8]，這既符合杜能農(nóng)業(yè)區(qū)位論的近郊農(nóng)業(yè)布局模式，又是農(nóng)業(yè)區(qū)域差異的重要體現(xiàn)[9]?？傮w來說，邊區(qū)的城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)空間分布與城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)密切相關(guān)，城鎮(zhèn)體系的空間結(jié)構(gòu)影響了產(chǎn)業(yè)的布局，同時(shí)，產(chǎn)業(yè)的布局也促進(jìn)了城鎮(zhèn)體系的進(jìn)一步發(fā)展。

3 邊區(qū)城鎮(zhèn)體系布局影響因素分析

邊區(qū)的城鎮(zhèn)體系布局是受各方面因素的綜合影響形成的，這些因素概括起來主要有自然環(huán)境、歷史基礎(chǔ)、行政建制、經(jīng)濟(jì)條件和戰(zhàn)時(shí)環(huán)境五方面。

3.1 自然環(huán)境

任何城鎮(zhèn)布局形態(tài)的形成都與自然環(huán)境有一定關(guān)系，陜甘寧邊區(qū)地處黃土高原地區(qū)，北部與毛烏素沙漠相連，南部延伸到山嶺連綿的渭北高原，東部有黃河天險(xiǎn)，西面是六盤山山脈和甘寧高原，溝壑縱橫，山川相接，河脈相連，城鎮(zhèn)布局充分適應(yīng)地形，主要城鎮(zhèn)分布在黃土丘陵溝壑區(qū)域內(nèi)，風(fēng)沙草灘區(qū)和梁狀低山丘陵區(qū)則較少有城鎮(zhèn)聚集。在黃土丘陵溝壑區(qū)域內(nèi)有黃河、無定河、延河、洛河、涇河等水系分布，沿水系周邊形成較寬的川地，適合開荒、種地，這些川地逐漸發(fā)展為城鎮(zhèn)，形成沿水系的密集城鎮(zhèn)帶（圖9）。從礦產(chǎn)資源分布來看，邊區(qū)的鹽池主要分布在三邊分區(qū)的定邊和鹽池，雖然該區(qū)域處于風(fēng)沙草灘區(qū)，但有鹽池分布，亦有少數(shù)城鎮(zhèn)分布，此外，石油等礦產(chǎn)資源豐富的區(qū)域也都有城鎮(zhèn)聚集。

3.2 歷史基礎(chǔ)

圖8 邊區(qū)工業(yè)布局圖

圖9 邊區(qū)自然環(huán)境分析圖

邊區(qū)時(shí)期城鎮(zhèn)體系的形成是有一定歷史基礎(chǔ)的，在秦朝時(shí)期，沿涇河出現(xiàn)一些小的城鎮(zhèn)，秦在陜北地區(qū)設(shè)置上郡，下轄膚施、陽周、雕陰、高奴、定陽等屬縣，為最早出現(xiàn)的由郡縣治所構(gòu)成的城鎮(zhèn)[10]，到宋代，城鎮(zhèn)增加了很多，鄜延路下轄延安府與鄜、丹、坊3州，及保安、綏德、定邊3軍[10]，形成幾十座不同等級的城鎮(zhèn)，原來的小城鎮(zhèn)如甘肅的平?jīng)?、慶陽等行政中心進(jìn)一步發(fā)展壯大。到清代，城鎮(zhèn)繼續(xù)發(fā)展，在陜北地區(qū)設(shè)延榆綏道，治所設(shè)在榆林城，下領(lǐng)延安、綏德兩個(gè)副中心城市及神木、甘泉、米脂等十幾個(gè)縣治城市[10]，總體城鎮(zhèn)體系的輪廓也大體穩(wěn)定，與邊區(qū)時(shí)期形成的城鎮(zhèn)體系較為相似。

3.3 行政建制

邊區(qū)的城鎮(zhèn)體系受行政建制影響較大，有學(xué)者根據(jù)現(xiàn)有資料對邊區(qū)解放戰(zhàn)爭之前的縣市、區(qū)市和鄉(xiāng)市的數(shù)量進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，結(jié)果顯示，邊區(qū)共有1個(gè)縣市，6個(gè)區(qū)市，7個(gè)鄉(xiāng)市，具體如表2-1所示[9]。延屬、綏德、三邊、隴東、關(guān)中五個(gè)分區(qū)的政府駐地都被設(shè)置成不同級別的城市，延屬分區(qū)的政府駐地為延安市，作為邊區(qū)的首府，等級最高，為縣市，綏德、三邊、隴東分區(qū)的政府駐地分別為綏德市、定邊市和慶陽市，級別稍低，為區(qū)市，馬欄市為鄉(xiāng)市。城市陰影區(qū)在城鎮(zhèn)等級體系中初步體現(xiàn)，邊區(qū)最高層級的城市延安位于延屬分區(qū)，而延屬分區(qū)的城鎮(zhèn)體系中無中間層級的區(qū)市，其周圍區(qū)域僅分布部分鄉(xiāng)市，這可能是由于延安市作為政治經(jīng)濟(jì)中心，腹地影響范圍面積較大，抑制了區(qū)市的發(fā)展，區(qū)市成為了中心區(qū)的陰影區(qū)，因此延安與更低等級的鄉(xiāng)市形成互相依存、互為補(bǔ)充的關(guān)系[9]。（圖10）

圖10 秦、宋、清三朝邊區(qū)城鎮(zhèn)體系布局圖

3.4 經(jīng)濟(jì)條件圖

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促進(jìn)了城鎮(zhèn)的發(fā)育，1940年國民黨頑固派開始對邊區(qū)采取嚴(yán)密封鎖的政策，邊區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分困難，當(dāng)時(shí)設(shè)市除了考慮政治軍事等因素外，部分地區(qū)設(shè)市的目的也是為了便于進(jìn)一步發(fā)展經(jīng)濟(jì)。延安、慶陽經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好，設(shè)市之后成為邊區(qū)或分區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心。對外貿(mào)易發(fā)達(dá)的地區(qū)也逐漸發(fā)展為城市，如定邊一帶是鹽產(chǎn)區(qū)，當(dāng)時(shí)邊區(qū)主要依靠出口食鹽維持對外貿(mào)易，因此定邊發(fā)展為三邊分區(qū)的中心城市，慶陽作為隴東分區(qū)的中心城市，食鹽貿(mào)易也較發(fā)達(dá)。鄉(xiāng)市主要由鄉(xiāng)村集市發(fā)育而來，大多數(shù)規(guī)模較大的、市場較為活躍且持續(xù)時(shí)間較久的集市逐漸發(fā)展為鄉(xiāng)市，如真武洞、西華池、馬欄市等。

3.5 戰(zhàn)時(shí)環(huán)境

戰(zhàn)時(shí)環(huán)境是邊區(qū)城鎮(zhèn)布局的重要影響因素，當(dāng)時(shí)日軍的主要布防體系在東部沿黃河一線，國民黨軍隊(duì)的主要布防體系在南部和西北部，邊區(qū)軍隊(duì)必須在東部沿黃河一線抵御日本軍，在南部和西北部抵御國民黨軍隊(duì)。當(dāng)時(shí)八路軍后方留守處分為東地區(qū)和西地區(qū)兩個(gè)留守處，東地區(qū)轄神木、府谷、靖邊、安定、志丹、膚施、甘泉、富縣、洛川等縣，西地區(qū)轄定邊、鹽池、環(huán)縣、慶陽、合水、正寧、旬邑、淳化等縣[11]，因此沿黃河一線城鎮(zhèn)分布密度較大。其次為環(huán)縣、慶陽一線。關(guān)中分區(qū)由于深入國民黨統(tǒng)治區(qū)，動亂較多，行政區(qū)劃調(diào)整頻繁，因此僅有馬欄市一個(gè)鄉(xiāng)市，延安作為邊區(qū)首府，四周群山環(huán)繞，所處位置較為隱蔽，既靠近區(qū)域中心位置，又向抗日最前線傾斜，是“軍事要地”，這段時(shí)期，無論邊區(qū)的轄區(qū)范圍如何變動，延安始終是邊區(qū)首府，且是唯一的首府，這有軍事和政治上的原因。

4 邊區(qū)時(shí)期城鎮(zhèn)體系規(guī)劃特點(diǎn)

陜甘寧邊區(qū)政府時(shí)期是抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭始終貫穿的時(shí)期，時(shí)局動蕩，邊區(qū)作為抗戰(zhàn)大后方，各項(xiàng)規(guī)劃與建設(shè)始終圍繞生存和作戰(zhàn)兩大主題展開，通過對各類史料的挖掘，提取出了一些當(dāng)時(shí)特殊環(huán)境下獨(dú)特的規(guī)劃特點(diǎn)。

4.1 “政”與“軍”發(fā)揮規(guī)劃引導(dǎo)作用

在邊區(qū)時(shí)期，城鎮(zhèn)體系的規(guī)劃與建設(shè)主要是為軍事斗爭和人民生存兩大任務(wù)服務(wù)，是一種“政”與“軍”相結(jié)合的規(guī)劃建設(shè)思路，基于“政”+“軍”的引導(dǎo)與安排，指導(dǎo)了城鎮(zhèn)建設(shè)，發(fā)揮了規(guī)劃作用。從“政”的角度看，對邊區(qū)進(jìn)行規(guī)劃與建設(shè)的主體是政府機(jī)構(gòu)，邊區(qū)政府通過一系列文件的頒布，對邊區(qū)的城鎮(zhèn)體系進(jìn)行了規(guī)劃與建設(shè)，同時(shí)包括了總體發(fā)展、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等各個(gè)方面。從“軍”的角度看，當(dāng)時(shí)為了適應(yīng)戰(zhàn)時(shí)環(huán)境需要，城鎮(zhèn)布局體系充分適應(yīng)了軍事布防體系，而軍事布防體系規(guī)劃也指導(dǎo)了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。（圖11）

表1 抗日戰(zhàn)爭時(shí)期邊區(qū)城鎮(zhèn)體系簡表

圖11 邊區(qū)軍事布防環(huán)境圖

4.2 以點(diǎn)帶面的規(guī)劃

邊區(qū)政府在對城鎮(zhèn)體系的規(guī)劃安排中，通常以單個(gè)城鎮(zhèn)為單元考慮布點(diǎn)，城鎮(zhèn)的設(shè)立往往基于政治、經(jīng)濟(jì)或軍事等功能的需要，通過安排各個(gè)城鎮(zhèn)節(jié)點(diǎn)從而形成整體城鎮(zhèn)布局體系，較少考慮城市之間及城市與城鎮(zhèn)之間的聯(lián)系與協(xié)調(diào)，也較少從區(qū)域宏觀角度考慮城鎮(zhèn)整體布局結(jié)構(gòu)，因此是一種以點(diǎn)帶面的規(guī)劃，城鎮(zhèn)之間的聯(lián)系較弱，較難構(gòu)建城鎮(zhèn)體系網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

4.3 依托于行政等級結(jié)構(gòu)的規(guī)劃

邊區(qū)的行政機(jī)構(gòu)為專員公署－縣政府－區(qū)公署－鄉(xiāng)政府四個(gè)等級，在此基礎(chǔ)上，依照城鎮(zhèn)的人口、區(qū)位、經(jīng)濟(jì)、自然及政治環(huán)境等因素將同級別的行政機(jī)構(gòu)進(jìn)一步分為甲乙丙三等，并對每個(gè)等級所轄區(qū)域和人口、面積規(guī)模都做了界定。在《陜甘寧邊區(qū)政府通令——關(guān)于各級行政區(qū)劃等級及人員編制名額（1942年1月）》[12]中，規(guī)定如甲等級別的縣所轄人口須在八萬以上，并對部分區(qū)和鄉(xiāng)也進(jìn)行了面積上的限定，詳見表2。這說明當(dāng)時(shí)對城鎮(zhèn)范圍、規(guī)模的劃定是完全按照行政等級來劃分的，城鎮(zhèn)體系的規(guī)劃從屬于各級行政等級劃分之下，其規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)是便于行政管理，這種行政等級控制下的規(guī)劃手段缺乏科學(xué)的規(guī)劃依據(jù)，是一種粗線條、愿景式的規(guī)劃。

4.4 為短期建設(shè)服務(wù)的規(guī)劃

邊區(qū)時(shí)期的特殊性決定了其規(guī)劃主要是為短期建設(shè)而服務(wù)的，主要目的還是服務(wù)于戰(zhàn)時(shí)需要，集規(guī)劃建設(shè)于一體，即需即建。如道路建設(shè)方面，邊區(qū)道路主要有汽車路、大車路和馱運(yùn)道三種，由于當(dāng)時(shí)邊區(qū)的汽車數(shù)量很少，為了運(yùn)鹽需要馱運(yùn)道的建設(shè)，因此當(dāng)時(shí)在道路修筑上主要建設(shè)了以延安為中心的大車路和馱運(yùn)道相互聯(lián)系的運(yùn)網(wǎng)系統(tǒng)[9]?！瓣兏蕦庍厖^(qū)政府命令（第三號）——關(guān)于邊區(qū)行政組織的編制”中提到，“建設(shè)廳下設(shè)工礦科、農(nóng)牧科、貿(mào)易科、交通科四個(gè)科室”[13]，從科室設(shè)置來看當(dāng)時(shí)的建設(shè)廳主要是為邊區(qū)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)服務(wù)的，其最主要的作用是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再如南泥灣墾區(qū)是為發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而專門設(shè)立的區(qū)域，還有中心區(qū)的設(shè)置等，都是集中精力為短期建設(shè)服務(wù)。

4.5 傳統(tǒng)鄉(xiāng)村地域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃

邊區(qū)是當(dāng)時(shí)發(fā)展相對落后的地區(qū)，地瘠民貧，時(shí)局動蕩，當(dāng)時(shí)邊區(qū)所轄區(qū)域，除延安市有一定歷史基礎(chǔ)且為邊區(qū)惟一的政治經(jīng)濟(jì)中心外，其余地區(qū)地廣人稀，處于相對較為原生態(tài)的狀態(tài)，無論在城鎮(zhèn)規(guī)模還是產(chǎn)業(yè)發(fā)展上都只能算作鄉(xiāng)村地區(qū)，可以說那個(gè)時(shí)期邊區(qū)尚無現(xiàn)代意義上的真正的城市，邊區(qū)的規(guī)劃是一種在大尺度地域面積與稀少人口相結(jié)合且經(jīng)濟(jì)極不發(fā)達(dá)區(qū)域下的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。

表2 陜甘寧邊區(qū)各級行政區(qū)劃細(xì)分等級劃分表

5 結(jié)語

作為中國歷史上特殊的時(shí)期與地域，陜甘寧邊區(qū)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃與建設(shè)的整體構(gòu)想具有應(yīng)對戰(zhàn)時(shí)需求的典型特征，同時(shí)，自然環(huán)境、歷史基礎(chǔ)、行政建制、經(jīng)濟(jì)條件和戰(zhàn)時(shí)環(huán)境也影響了城鎮(zhèn)體系的布局。這一時(shí)期的規(guī)劃具有“政”+“軍”引導(dǎo)、以點(diǎn)帶面布局、依托行政等級和為短期建設(shè)服務(wù)等特點(diǎn)。邊區(qū)時(shí)期的軍事斗爭和人民生存兩大主導(dǎo)任務(wù)使得城鎮(zhèn)體系規(guī)劃居于次要地位，在邊區(qū)特殊的地理位置和貧窮落后的環(huán)境下，這種大尺度地域面積與稀少人口相結(jié)合且經(jīng)濟(jì)極不發(fā)達(dá)區(qū)域的規(guī)劃可以說是一種粗線條的規(guī)劃。

邊區(qū)的規(guī)劃建設(shè)工作一方面鞏固了抗日戰(zhàn)爭時(shí)期乃至解放戰(zhàn)爭時(shí)期的根據(jù)地基礎(chǔ)，有力地支持了作戰(zhàn)行動；另一方面也對后續(xù)接管城市建設(shè)工作進(jìn)行了大膽試驗(yàn)與探索，具有一定的先行引導(dǎo)作用，通過各種“類規(guī)劃”的安排與引導(dǎo)，對現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系的形成具有一定的影響作用，邊區(qū)所處的地域環(huán)境至今依然是具有歷史特色和環(huán)境特色的區(qū)域，在新型城鎮(zhèn)化背景下，該地區(qū)的規(guī)劃既要參照現(xiàn)代規(guī)劃手法，也要考慮邊區(qū)歷史特色的延續(xù)。