明小娜 陳勤 周洋 盧永坤

摘要：結(jié)合云南省市（縣）地震應(yīng)急處置工作流程及歷史地震處置經(jīng)驗(yàn)，建立了云南地方政府應(yīng)急準(zhǔn)備能力評(píng)價(jià)指標(biāo)，探討了運(yùn)用加權(quán)求和法計(jì)算地震應(yīng)急準(zhǔn)備能力綜合分值的方法，并選取昭通市為實(shí)例計(jì)算各項(xiàng)指標(biāo)，其計(jì)算結(jié)果與實(shí)際情況相符。

關(guān)鍵詞：地震災(zāi)害；應(yīng)急準(zhǔn)備；評(píng)價(jià)指標(biāo)；準(zhǔn)備能力評(píng)估；云南

中圖分類號(hào)：P315.94 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-0666（2018）01-0132-07

0 引言

突發(fā)事件應(yīng)急能力評(píng)估是加強(qiáng)應(yīng)急能力建設(shè)的重要舉措，也是提高災(zāi)害應(yīng)對(duì)水平的重要手段。國(guó)內(nèi)外關(guān)于應(yīng)急能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建與評(píng)估的相關(guān)研究已經(jīng)有一定的基礎(chǔ)（吳新燕，顧建華，2007；王紹玉，馮百俠，2005；趙玲，唐敏康，2008；文宏，馬麗娜，2015）。2011年，美國(guó)政府為實(shí)現(xiàn)國(guó)家備災(zāi)目標(biāo)確立31項(xiàng)備災(zāi)能力，并將其劃分到了預(yù)防、保護(hù)、減輕、響應(yīng)、恢復(fù)5個(gè)任務(wù)領(lǐng)域（James，1997；Steven，2000）。日本政府從危機(jī)的掌握與評(píng)估、減輕危險(xiǎn)的對(duì)策、器材與儲(chǔ)備糧食的確保與管理、應(yīng)急反應(yīng)與災(zāi)后重建計(jì)劃、應(yīng)急水平的維持與提升等9個(gè)方面設(shè)定了地方公共團(tuán)體防災(zāi)能力的評(píng)價(jià)項(xiàng)目，對(duì)地方防災(zāi)減災(zāi)能力和危機(jī)應(yīng)急管理能力進(jìn)行評(píng)估（鐵永波，唐川，2005）。國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于災(zāi)害應(yīng)急能力的研究主要是從20世紀(jì)末開始的。隨著深入研究，學(xué)者們根據(jù)災(zāi)害的類型和特點(diǎn)開始致力于專項(xiàng)災(zāi)害的應(yīng)急能力評(píng)價(jià)研究，包括火災(zāi)、地質(zhì)災(zāi)害及地震等災(zāi)害應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)（佟秋璇，2013；王烜，2010；謝禮立，2006；張鳳華，謝禮立，2001）。基于災(zāi)害應(yīng)急在時(shí)間方面的延展性，劃分為災(zāi)前應(yīng)急準(zhǔn)備能力評(píng)價(jià)、救災(zāi)應(yīng)急反應(yīng)能力評(píng)價(jià)和災(zāi)后恢復(fù)重建能力評(píng)價(jià)（楊青等，2007）。應(yīng)急能力評(píng)價(jià)研究要解決的關(guān)鍵問(wèn)題包括評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取、分類以及評(píng)價(jià)指標(biāo)值和指標(biāo)權(quán)重確定的方法。熊國(guó)峰（2007）通過(guò)探討生命線系統(tǒng)抗震能力、次生災(zāi)害系統(tǒng)防御能力以及城市地震監(jiān)測(cè)與預(yù)報(bào)能力等對(duì)城市防震減災(zāi)的影響大小，建立了一套適合上海實(shí)際的城市防震減災(zāi)能力評(píng)價(jià)體系。馮若萍（2013）通過(guò)地震風(fēng)險(xiǎn)分析能力、地震預(yù)報(bào)能力、土木工程抗震能力、社會(huì)控制能力等6大因素建立城市地震災(zāi)害應(yīng)急管理能力綜合指標(biāo)體系。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于災(zāi)害應(yīng)急能力評(píng)價(jià)體系和方法的研究為本文構(gòu)建地方政府地震應(yīng)急準(zhǔn)備能力評(píng)價(jià)體系的研究提供了思路。筆者在總結(jié)前人研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合云南歷次地震應(yīng)急處置情況，建立云南省地方政府地震應(yīng)急準(zhǔn)備能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，給出應(yīng)急準(zhǔn)備能力評(píng)價(jià)計(jì)算的簡(jiǎn)單方法，并選取昭通市縣（區(qū)）進(jìn)行了初期應(yīng)用。

1 指標(biāo)選取依據(jù)

城市或地區(qū)的防震減災(zāi)能力是指該城市或地區(qū)所具有的確保地震安全的能力（謝禮立，2006），評(píng)價(jià)城市防災(zāi)減災(zāi)能力高低的標(biāo)準(zhǔn)包括：震害所造成的人員傷亡的多少、經(jīng)濟(jì)損失的大小以及震后恢復(fù)時(shí)間的長(zhǎng)短。地震應(yīng)急準(zhǔn)備涉及地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，應(yīng)急預(yù)案編制和演練，防震減災(zāi)科普宣傳、地震災(zāi)害防御準(zhǔn)備、救災(zāi)資源儲(chǔ)備等方面，屬于防震減災(zāi)工作的組成部分。因此，城市防災(zāi)減災(zāi)能力的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)同樣適用地震應(yīng)急準(zhǔn)備能力評(píng)價(jià)。

本文評(píng)價(jià)指標(biāo)體系基于國(guó)家、云南省、市、縣地震應(yīng)急預(yù)案及云南省地震應(yīng)急處置工作流程，結(jié)合2007-2016年云南省30余次破壞性地震應(yīng)急處置資料，在充分考察云南市（縣）實(shí)際地震應(yīng)急工作的基礎(chǔ)上，本著指標(biāo)選取具有全面性、代表性和可操作性3個(gè)原則，通過(guò)在云南省民政廳、云南省政府應(yīng)急辦及云南省地震局進(jìn)行的多輪次的問(wèn)卷調(diào)查（圖1），根據(jù)反饋意見修改后，建立了6類指標(biāo)：地震應(yīng)急預(yù)案建設(shè)能力、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)能力、應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)能力、地震災(zāi)害防御建設(shè)能力、地震應(yīng)急處置儲(chǔ)備能力以及地震救災(zāi)資源保障能力。

2 指標(biāo)解釋

2.1 地震應(yīng)急預(yù)案建設(shè)能力

地震應(yīng)急預(yù)案是指在預(yù)防為主，防御與救助相結(jié)合的防震減災(zāi)工作方針指導(dǎo)下事先制定的，在發(fā)布臨震預(yù)報(bào)或地震突然發(fā)生時(shí)，政府、部門和單位采取緊急防災(zāi)和搶險(xiǎn)救災(zāi)的行動(dòng)計(jì)劃（中國(guó)地震局，2010）。它是地震發(fā)生后整個(gè)應(yīng)急救援行動(dòng)的指南，在地震應(yīng)急工作中占重要地位。依據(jù)應(yīng)急處置流程和實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，選取地震應(yīng)急預(yù)案普及性、預(yù)案完備性以及預(yù)案實(shí)用性作為二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)。

2.2 應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)能力

應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制是指預(yù)防、處置突發(fā)公共事件的各種制度及其運(yùn)行規(guī)則的總稱（孫元明，2007），按屬地原則分為區(qū)域內(nèi)聯(lián)動(dòng)和跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)，按層級(jí)關(guān)系分為橫向聯(lián)動(dòng)和縱向聯(lián)動(dòng)。地震應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制建立了地震系統(tǒng)內(nèi)部之間、地震系統(tǒng)與其他抗震救災(zāi)成員單位之間的上下連通關(guān)系，它與地方政府應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制體系、應(yīng)急指揮平臺(tái)建設(shè)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)備情況、地方政府與省、市抗震救災(zāi)聯(lián)席單位應(yīng)急聯(lián)動(dòng)演練等內(nèi)容相關(guān)。依據(jù)目前云南省內(nèi)地方政府演練機(jī)制和指揮系統(tǒng)建設(shè)情況，選取指揮技術(shù)系統(tǒng)普及性、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)完備性以及應(yīng)急聯(lián)動(dòng)演練指數(shù)作為二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)。

2.3 應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)能力

完善的應(yīng)急救援隊(duì)伍體系是災(zāi)害發(fā)生后有效減輕人員傷亡的基本途徑。人數(shù)充足的地震救援隊(duì)伍，能夠在最短的時(shí)間內(nèi)搶救更多的生命，而培訓(xùn)是提高隊(duì)伍戰(zhàn)斗力的重要手段，專業(yè)的設(shè)備保障可以在一定程度上提高救援工作效率。因此，選取救援人員比例、救援人員培訓(xùn)比例和救援設(shè)備普及性作為二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)。

2.4 地震災(zāi)害防御建設(shè)能力

云南歷史震例表明，地震造成的房屋倒塌及其引發(fā)的次生災(zāi)害是導(dǎo)致人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的主要原因。加強(qiáng)地震災(zāi)害防御可大大增強(qiáng)縣（市）的地震安全性，有效減少地震損失。因此，選取建筑物抗震能力、生命線工程抗震能力、次生災(zāi)害防御能力以及區(qū)域人口承載力作為二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)。

2.5 地震應(yīng)急處置儲(chǔ)備能力

地震應(yīng)急處置儲(chǔ)備能力分為地方政府和民眾應(yīng)急處置儲(chǔ)備能力。對(duì)于地方政府，主要指通過(guò)學(xué)習(xí)或處置地震所積累的、應(yīng)對(duì)地震災(zāi)害的經(jīng)驗(yàn)和做法，包括指揮與協(xié)調(diào)、應(yīng)急宣傳、災(zāi)情獲取與上報(bào)、民眾轉(zhuǎn)移安置、救災(zāi)資源調(diào)配等；對(duì)于民眾，主要指根據(jù)地震先驗(yàn)知識(shí)，通過(guò)自救互救方式躲避地震災(zāi)害的能力。因此，選取政府指揮與協(xié)調(diào)能力、防震減災(zāi)宣傳能力、民眾知識(shí)儲(chǔ)備能力以及民眾自救互救能力作為二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)。

2.6 地震救災(zāi)資源保障能力

救災(zāi)資源是地震應(yīng)急準(zhǔn)備能力的重要因素之一，是地震應(yīng)急搶險(xiǎn)救援的最根本保障。帳篷、彩條布、棉被和食品等應(yīng)急物資是緊急狀態(tài)下快速救助、安置災(zāi)民、保障災(zāi)區(qū)基本生活的基礎(chǔ)；醫(yī)生數(shù)量和醫(yī)院床位數(shù)量與容納受傷災(zāi)民的數(shù)量相關(guān)；應(yīng)急避難場(chǎng)所為群眾提供躲避地震的基礎(chǔ)設(shè)施；足夠的財(cái)力支持，可以改善縣區(qū)內(nèi)交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施條件，提升應(yīng)急救援隊(duì)伍素質(zhì)和增加救援裝備，儲(chǔ)備充足的救災(zāi)物資，從而有利于災(zāi)害應(yīng)急救援工作的順利開展。因此，選取物資儲(chǔ)備能力、醫(yī)療保障能力、避難安置能力和財(cái)政保障能力作為二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)。

基于上述分析，建立了各指標(biāo)之間的層級(jí)關(guān)系如圖2所示。

3 指標(biāo)計(jì)算

3.1 綜合評(píng)分

地方政府地震應(yīng)急準(zhǔn)備能力的評(píng)價(jià)指標(biāo)分為6個(gè)一級(jí)指標(biāo)、21個(gè)二級(jí)指標(biāo)、20個(gè)三級(jí)指標(biāo)。各項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)分值為與之對(duì)應(yīng)的二級(jí)指標(biāo)分值加權(quán)求和，地方政府地震應(yīng)急準(zhǔn)備能力綜合評(píng)分為所有一級(jí)指標(biāo)分值加權(quán)求和，其能力的強(qiáng)弱通過(guò)總分值高低反應(yīng)。式中：Scoreindex（i）為第i項(xiàng)指標(biāo)的分值；Wj為權(quán)重系數(shù)，j=1，2，…，n，且

3.2 指標(biāo)分值計(jì)算

評(píng)價(jià)指標(biāo)分值范圍為[0，1]，最高分取1分，最低分取0分。

（1）定量指標(biāo)分值

定量指標(biāo)可以用具體的數(shù)值來(lái)表示，其分值直接通過(guò)計(jì)算獲取。民眾知識(shí)儲(chǔ)備能力、民眾自救與互救能力引用鄧硯（2011）提出的民眾應(yīng)急知識(shí)技能和民眾災(zāi)時(shí)自救互救和信息傳播能力計(jì)算公式，其余定量指標(biāo)計(jì)算公式如下：

救援人員比例=救援人員總數(shù)/評(píng)價(jià)區(qū)總?cè)藬?shù)*100

救援人員培訓(xùn)比例=年培訓(xùn)人數(shù)/評(píng)價(jià)區(qū)救援人員總數(shù)

救援設(shè)備覆蓋率=配備救援設(shè)備的人數(shù)/評(píng)價(jià)區(qū)救援人員總數(shù)

人均帳篷數(shù)量分值=評(píng)價(jià)區(qū)帳篷總量/評(píng)價(jià)區(qū)人口總數(shù)*100

人均彩條布數(shù)量分值=評(píng)價(jià)區(qū)彩條布數(shù)量/評(píng)價(jià)區(qū)人口總數(shù)*100

人均棉被數(shù)量分值=評(píng)價(jià)區(qū)棉被數(shù)量/評(píng)價(jià)區(qū)人口總數(shù)*100

人均食品數(shù)量分值=評(píng)價(jià)區(qū)食品數(shù)量/評(píng)價(jià)區(qū)人口總數(shù)*100

人均床位數(shù)分值=評(píng)價(jià)區(qū)床位總量/評(píng)價(jià)區(qū)人口總數(shù)*100

人均醫(yī)生數(shù)分值=評(píng)價(jià)區(qū)醫(yī)生總量/評(píng)價(jià)區(qū)人口總數(shù)*100

（2）定性指標(biāo)分值

定性指標(biāo)只能用描述性語(yǔ)言來(lái)表示該指標(biāo)的實(shí)際狀況，定性指標(biāo)的分值由各地方政府對(duì)本縣（區(qū)）相關(guān)地震應(yīng)急準(zhǔn)備情況進(jìn)行自評(píng)打分構(gòu)成。例如，地震應(yīng)急預(yù)案實(shí)用性分值由以下4個(gè)方面的分值之和衡量：

①地震應(yīng)急預(yù)案是否結(jié)合本地實(shí)際制定？是（0.25分）：否（0分）。

②地震應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容在組織上是否得到落實(shí)？是（0.25分）：否（0分）。

③地震應(yīng)急預(yù)案工作是否落實(shí)到人？是（0.25分）；否（0分）。

④地震應(yīng)急預(yù)案是否定期演練？是（0.25分）；否（0分）。

3.3 指標(biāo)權(quán)重計(jì)算

決策分析法（Analytic Hierarchy Process，簡(jiǎn)稱AHP）常被用于多目標(biāo)、多準(zhǔn)則、多要素、多層次的非結(jié)構(gòu)化的決策問(wèn)題（徐建華，2012），其原理是將復(fù)雜的問(wèn)題分解成各個(gè)組成因素，建立各因素間的層次結(jié)構(gòu)模型，再通過(guò)兩兩比較確定層次中諸因素的相對(duì)重要性，進(jìn)而得出各因素的權(quán)重值。本文通過(guò)向地震應(yīng)急管理領(lǐng)域?qū)＜野l(fā)放問(wèn)卷調(diào)查表獲取各指標(biāo)權(quán)重?cái)?shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)層次分析法計(jì)算指標(biāo)權(quán)重，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系權(quán)重結(jié)果見表1。

4 實(shí)例應(yīng)用

4.1 研究區(qū)及數(shù)據(jù)源

選取昭通市所轄11個(gè)縣（區(qū)）作為評(píng)價(jià)單元，各縣區(qū)國(guó)土面積、經(jīng)濟(jì)、人口由《云南省2015年統(tǒng)計(jì)年鑒》（云南省統(tǒng)計(jì)局，2015）資料獲得，近10年遭受地震最高烈度由云南省地震局歷史地震災(zāi)害損失評(píng)估資料獲得。各縣（區(qū)）每個(gè)學(xué)歷段和每個(gè)年齡段的男女人口數(shù)據(jù)通過(guò)《中國(guó)2010年人口普查資料》（國(guó)務(wù)院人口普查辦公室，2010）中云南省第六次人口普查數(shù)據(jù)獲得。筆者向昭通市11個(gè)縣（區(qū)）地震局發(fā)放問(wèn)卷調(diào)查表，由各縣（區(qū)）根據(jù)實(shí)際情況對(duì)地震應(yīng)急預(yù)案建設(shè)能力、災(zāi)害防御能力等定性指標(biāo)進(jìn)行自評(píng)打分，數(shù)據(jù)填報(bào)單位對(duì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、合理性把關(guān)，加蓋公章后上報(bào)，由此獲得定性指標(biāo)數(shù)據(jù)。

4.2 計(jì)算結(jié)果

根據(jù)本文所提出的評(píng)價(jià)指標(biāo)計(jì)算方法，結(jié)合昭通市各縣（區(qū)）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)以及地震局自評(píng)情況，各縣（區(qū)）地方政府各項(xiàng)指標(biāo)分值及地震應(yīng)急準(zhǔn)備能力綜合分值如表2所示，其中，最后一行為各項(xiàng)指標(biāo)理想分值（最優(yōu)值），最優(yōu)總分為1分。

4.3 分析與討論

借助于ArcGIS平臺(tái)繪制昭通市各縣（區(qū)）綜合地震應(yīng)急準(zhǔn)備能力專題圖（圖3）。

從表2單項(xiàng)指標(biāo)分析，①地震應(yīng)急預(yù)案建設(shè)能力，昭陽(yáng)區(qū)、鹽津縣、鎮(zhèn)雄縣、威信縣分值均達(dá)到最優(yōu)值0.13分，其余縣（區(qū)）分值接近于最優(yōu)值，表明昭通市各縣（區(qū)）政府重視地區(qū)應(yīng)急預(yù)案建設(shè)；②應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)能力，各縣（區(qū)）分值與最優(yōu)值均有一定差距，魯?shù)榭h、大關(guān)縣分值僅有0.01分，表明在應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)方面還需進(jìn)一步加強(qiáng)；③應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)能力，昭陽(yáng)區(qū)分值達(dá)到最優(yōu)值0.16分，巧家縣、鹽津縣、永善縣等大部分縣（區(qū)）分值接近于最優(yōu)值，魯?shù)榭h、大關(guān)縣與彝良縣分值僅0.05分；④地震災(zāi)害防御建設(shè)能力，鹽津縣分值0.23分，接近最優(yōu)值，鎮(zhèn)雄縣、大關(guān)縣分值低，其余縣（區(qū)）分值與最優(yōu)值均有一定差距；⑤地震應(yīng)急處置儲(chǔ)備能力，昭陽(yáng)區(qū)、魯?shù)榭h、巧家縣分值較接近于最優(yōu)值，綏江縣、水富縣、鹽津縣、威信縣分值低，其余縣（區(qū)）分值與最優(yōu)值均有一定差距；⑥地震救災(zāi)資源保障能力，各縣（區(qū)）分值與最優(yōu)值均有一定差距，鎮(zhèn)雄縣、彝良縣分值低，表明在救災(zāi)資源保障建設(shè)方面需加強(qiáng)。

從圖3地震應(yīng)急準(zhǔn)備能力總分看，昭陽(yáng)區(qū)分值最高，這與昭陽(yáng)區(qū)作為昭通市經(jīng)濟(jì)、政治、文化中心，擁有地理優(yōu)勢(shì)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)是相匹配的；鹽津縣分值位居第二，根據(jù)實(shí)際調(diào)查，自2006年7月22日鹽津5.1級(jí)地震后，鹽津縣地方政府著力于地震應(yīng)急能力建設(shè)，編輯了集應(yīng)急流程、地圖、鄉(xiāng)鎮(zhèn)概況、救援人員及應(yīng)急物資儲(chǔ)備、地震應(yīng)急預(yù)案為一體的（鹽津縣地震應(yīng)急救援工作手冊(cè)》，指導(dǎo)應(yīng)急救援工作；大關(guān)縣應(yīng)急準(zhǔn)備能力分值最低。

5 結(jié)論

開展地震應(yīng)急準(zhǔn)備能力評(píng)價(jià)，各地方政府可明確本單位在應(yīng)對(duì)地震災(zāi)害時(shí)具備的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，改進(jìn)不足，為地震應(yīng)急工作注人動(dòng)力，促進(jìn)防震減災(zāi)應(yīng)急更加規(guī)范化和科學(xué)化。本文結(jié)合云南省市（縣）地震應(yīng)急處置工作流程及歷史地震處置經(jīng)驗(yàn)，建立地震應(yīng)急預(yù)案建設(shè)能力、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)能力、應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)能力、地震災(zāi)害防御建設(shè)能力、地震應(yīng)急處置儲(chǔ)備能力和地震救災(zāi)資源保障能力6類云南地方政府應(yīng)急準(zhǔn)備能力評(píng)價(jià)指標(biāo)，并對(duì)指標(biāo)評(píng)價(jià)內(nèi)容進(jìn)行了解釋，探討了運(yùn)用加權(quán)求和法計(jì)算地震應(yīng)急準(zhǔn)備能力綜合分值的方法，選取昭通市為實(shí)例進(jìn)行各項(xiàng)指標(biāo)計(jì)算，并對(duì)結(jié)果進(jìn)行了分析，實(shí)例表明，論文指標(biāo)體系構(gòu)建具有合理性。由于地震應(yīng)急備災(zāi)能力各影響因素之間相互聯(lián)系又相互制約，指標(biāo)權(quán)重分配需結(jié)合實(shí)際應(yīng)用反復(fù)論證，各縣區(qū)備災(zāi)能力強(qiáng)弱的對(duì)比還需考慮本區(qū)域的地震危險(xiǎn)性。

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