李妮

2020年，我國將全面建成小康社會(huì)。上海作為我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，更要率先建成更高水平的小康社會(huì)。在通往全面小康的路上，如何使發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民，讓廣大群眾真切感受到生活的美好，真切感受到社會(huì)主義制度的優(yōu)越性？很重要的一點(diǎn)，就是要織好民生保障的托底“安全網(wǎng)”，不讓一個(gè)困難群眾在小康路上掉隊(duì)。

社會(huì)救助正是這樣一張“安全網(wǎng)”。作為保民生、托底線、救急難、促公平的一項(xiàng)基礎(chǔ)性的社會(huì)保障制度，社會(huì)救助在保障困難群眾基本生活、促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面都發(fā)揮著重要作用。9月26日，醞釀已久的《上海市社會(huì)救助條例（草案）》[以下簡稱條例（草案）]正式提請(qǐng)市人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議，標(biāo)志著上海的社會(huì)救助工作進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。這個(gè)條例，也是新一屆市人大常委會(huì)開局之年在民生領(lǐng)域?qū)⒁⒌牡谝徊糠ㄒ?guī)。

將成熟經(jīng)驗(yàn)上升為法規(guī)

早在1993年，上海就開全國先河，率先建立了城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度。其后，社會(huì)救助制度逐步完善。1994年，上海開始實(shí)施農(nóng)村居民最低生活保障制度，2000年在全國率先建立廉租住房制度，2009年率先開展居民經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)工作，2013年率先開展支出型貧困家庭救助，2015年率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。在制度層面，1996年出臺(tái)了市政府規(guī)章《上海市社會(huì)救助辦法》，2009年出臺(tái)了規(guī)范性文件《上海市居民經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)辦法》，同時(shí)相關(guān)部門還制定了一系列的政策文件。經(jīng)過20多年的發(fā)展，本市形成了涵蓋最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助和社會(huì)力量參與的“8+1”社會(huì)救助制度體系。這些實(shí)踐探索和制度成果，為地方立法提供了較為扎實(shí)的基礎(chǔ)。但另一方面，本市社會(huì)救助工作也存在著政策“碎片化”、制度層級(jí)偏低、救助覆蓋面不夠科學(xué)、辦理流程不夠優(yōu)化等問題。這次立法，著眼于提煉總結(jié)長期以來的社會(huì)救助工作做法經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)解決社會(huì)救助工作面臨的問題，促進(jìn)社會(huì)救助工作在法治軌道上得到持續(xù)健康發(fā)展。

條例（草案）根據(jù)困難群眾家庭經(jīng)濟(jì)狀況，將救助對(duì)象分為三個(gè)“梯度”：第一梯度是低保家庭，家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，基本生活困難；第二梯度是低收入困難家庭，家庭人均收入低于低收入困難家庭申請(qǐng)專項(xiàng)救助的收入標(biāo)準(zhǔn)，基本生活可以自我保障，但醫(yī)療、教育、就業(yè)、住房等方面存在一定困難；第三梯度為支出型貧困家庭，主要因患病、教育費(fèi)用等必需支出較大，導(dǎo)致基本生活困難。對(duì)這三類人員，依法給予相應(yīng)的救助。通過法治支撐，確保實(shí)現(xiàn)“小康路上一個(gè)都不能少”。

努力讓困難群眾不為大病所困

傳統(tǒng)救助主要從受助對(duì)象的收入和財(cái)產(chǎn)等方面考慮是否給予救助。2013年，本市制定《上海市因病支出型貧困家庭生活救助辦法（試行）》（滬府發(fā)〔2013〕55號(hào)），探索對(duì)因患病等原因?qū)е录彝傂灾С鲚^大而陷入困境的家庭給予生活救助，保障其基本生活。2014年和2016年，本市又兩次對(duì)“支出型貧困”政策進(jìn)行調(diào)整、完善。這次立法，除了繼續(xù)完善低保、特困人員供養(yǎng)等傳統(tǒng)的救助制度外，還根據(jù)上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，將“收入型貧困”拓展到“支出型貧困”，進(jìn)一步擴(kuò)大了社會(huì)救助的覆蓋面，使更多的困難群眾能夠獲得幫助，展現(xiàn)城市的溫度。

條例（草案）規(guī)定，對(duì)低收入困難家庭，按照有關(guān)規(guī)定給予醫(yī)療、教育、就業(yè)、住房等方面的專項(xiàng)救助；對(duì)符合規(guī)定情形的支出型貧困家庭給予生活救助，對(duì)有醫(yī)療、住房等特殊困難的支出型貧困家庭再給予相應(yīng)的專項(xiàng)救助。

尤其是醫(yī)療救助，廣受群眾關(guān)注。目前本市醫(yī)療救助的內(nèi)容包括資助參保、門急診救助、住院救助、住院押金減免和疾病應(yīng)急救助等五項(xiàng)。條例（草案）規(guī)定了幾條很有溫度的條款：一是住院費(fèi)用救助。明確對(duì)困難群眾的住院自負(fù)醫(yī)療費(fèi)用，根據(jù)不同困難情形提供相應(yīng)比例救助，全年最高救助限額達(dá)到13萬元/人。二是住院押金減免。對(duì)一些困難群眾來說，住院押金也是一大筆支出。為此，條例（草案）規(guī)定給予減收或者免收。三是疾病應(yīng)急救助。覆蓋所有需要急救但身份不明或者無力支付急救費(fèi)用的急重危傷病患者，體現(xiàn)人道主義關(guān)懷和城市愛心。醫(yī)療機(jī)構(gòu)在急救之后，可以向“疾病應(yīng)急救助基金”申請(qǐng)補(bǔ)助。

授人以魚不如授人以漁

社會(huì)救助是為了保障困難群眾的基本生活，讓困難群眾不為饑寒所迫、不為災(zāi)害所急、不為大病所困、不為住房所難、不為失業(yè)所擾，在此基礎(chǔ)上，更重要的是要恢復(fù)救助對(duì)象自身的“造血功能”。尤其是對(duì)救助家庭中法定勞動(dòng)年齡內(nèi)有勞動(dòng)能力且處于失業(yè)狀態(tài)的成員，要采取措施幫助其就業(yè)，從根子上幫助困難家庭徹底脫貧、脫困，同時(shí)也防止“養(yǎng)懶漢”。為此，條例（草案）在基本原則、就業(yè)救助、鼓勵(lì)就業(yè)等幾方面都對(duì)此作出規(guī)定，幫助救助對(duì)象自助自立。條例（草案）規(guī)定了相應(yīng)的鼓勵(lì)措施，包括在核算救助對(duì)象的家庭收入時(shí)對(duì)符合規(guī)定部分的就業(yè)收入予以豁免，實(shí)施就業(yè)后“救助漸退”等政策。

與此同時(shí)，條例（草案）也強(qiáng)調(diào)救助對(duì)象個(gè)人也要履行相應(yīng)義務(wù)，規(guī)定最低生活保障家庭中有勞動(dòng)能力但未就業(yè)的成員，無正當(dāng)理由連續(xù)3次拒絕接受公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)介紹的與其健康狀況、勞動(dòng)能力等相適應(yīng)的工作的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處或者相關(guān)社會(huì)救助管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)其停止救助。

“一網(wǎng)通”讓服務(wù)更通暢

上海低保、特困人員供養(yǎng)等社會(huì)救助審批工作一直由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處負(fù)責(zé)。這種適合超大城市特點(diǎn)的制度安排，具有貼近基層、貼近實(shí)際的鮮明特色。這次立法繼續(xù)延續(xù)了這一管理模式，保證社會(huì)救助工作更加接地氣，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、動(dòng)態(tài)掌握困難群眾的生存狀態(tài)，及時(shí)回應(yīng)困難群眾需求，及時(shí)伸出援助之手。

便民利民的理念還體現(xiàn)在社會(huì)救助事項(xiàng)的申請(qǐng)、審核流程上。條例（草案）按照“放管服”改革精神，充分吸收近年來數(shù)據(jù)上?！爸腔鄢鞘小苯ㄔO(shè)成果，對(duì)社會(huì)救助程序進(jìn)行整合優(yōu)化，進(jìn)一步明確和細(xì)化了社會(huì)救助一網(wǎng)通辦制度。除醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等專項(xiàng)救助之外，其他救助事項(xiàng)都可以通過網(wǎng)上或者向就近的社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)機(jī)構(gòu)提交申請(qǐng)，由信息交換平臺(tái)流轉(zhuǎn)至具有相應(yīng)權(quán)限的街鎮(zhèn)或者社會(huì)救助管理部門進(jìn)行審核、確認(rèn)，進(jìn)一步方便了困難群眾辦事，提高了困難群眾的獲得感和滿意度。

讓做好事的人放心做好事

社會(huì)救助工作面廣量大，關(guān)系到困難群眾的切身利益，基層社會(huì)救助工作人員任務(wù)重、責(zé)任大。在實(shí)施救助的過程中，大多數(shù)申請(qǐng)人或救助對(duì)象對(duì)救助的審批流程和結(jié)果都表示理解和認(rèn)同，但有時(shí)也存在著無理取鬧或者以威脅、暴力等方式干擾社會(huì)救助工作、擾亂社會(huì)救助管理部門工作秩序等現(xiàn)象?；鶎泳戎ぷ魅藛T反映身心壓力大，隊(duì)伍流動(dòng)頻繁。僅今年以來，某中心城區(qū)就發(fā)生了救助工作人員被毆打、威脅、辱罵等事件70余次。有一低保對(duì)象因資產(chǎn)核對(duì)超標(biāo)被停止發(fā)放低保金，就將7歲女兒丟在街道10余次，并在索要生活費(fèi)時(shí)搶奪工作人員私人物品、毆打工作人員，嚴(yán)重影響窗口工作。還有一艾滋病患者，到救助窗口無理由要錢，不滿足其要求后就將血痰涂抹在工作人員身上及窗口電腦等辦公用具上。

為了讓救助工作人員“安心做好事”，條例（草案）加強(qiáng)了對(duì)社會(huì)救助工作人員的職業(yè)保護(hù)，規(guī)定市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)救助工作人員的職業(yè)保護(hù)；對(duì)在社會(huì)救助工作中因公致傷、致殘、死亡的，按照國家和本市有關(guān)規(guī)定，給予工傷和撫恤待遇。社會(huì)救助工作人員所在單位應(yīng)當(dāng)為其辦理相應(yīng)的人身保險(xiǎn)。同時(shí)，借鑒相關(guān)兄弟省市的立法經(jīng)驗(yàn)，專門規(guī)定了威脅、侮辱、打罵社會(huì)救助工作人員的法律責(zé)任。這些保障措施獲得了基層救助人員的一致贊許，他們紛紛表示，“有這樣的條文，我們做救助工作就更有底氣，腰桿可以挺得更硬”。