喬駿

7月的上海正值酷暑，市人大常委會(huì)殷一璀主任和肖貴玉、莫負(fù)春副主任帶隊(duì)來到了老港生態(tài)環(huán)?；?，在炎炎烈日下實(shí)地調(diào)研老港一期、二期和三期封場修復(fù)項(xiàng)目、綜合填埋場一期和二期、生活垃圾內(nèi)河集運(yùn)碼頭以及再生能源利用中心等處，并聽取了城投集團(tuán)關(guān)于垃圾分類相關(guān)工作情況匯報(bào)和對(duì)本市生活垃圾管理立法的建議。這次調(diào)研活動(dòng)只是市人大常委會(huì)圍繞本市生活垃圾管理立法開展調(diào)研的一個(gè)縮影。為通過地方立法促進(jìn)和引領(lǐng)垃圾分類工作，市人大常委會(huì)在去年就對(duì)此作了重點(diǎn)調(diào)研。今年根據(jù)市委大調(diào)研的要求，市人大常委會(huì)結(jié)合立法工作，又將此作為大調(diào)研的題目，由殷一璀主任和肖貴玉副主任牽頭，從3月至9月組織開展了廣泛深入的調(diào)研。

全過程、市內(nèi)外深入調(diào)研

在殷一璀主任和肖貴玉副主任帶領(lǐng)下，市人大城建環(huán)保委成立大調(diào)研工作組，按照習(xí)近平總書記關(guān)于“加快建立分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)”的要求，圍繞“減量化、資源化、無害化”目標(biāo)和全程分類體系建設(shè)的全鏈條，對(duì)小區(qū)分類投放、“兩網(wǎng)融合”資源回收、中轉(zhuǎn)站和末端處置設(shè)施運(yùn)行、濕垃圾和可回收物資源循環(huán)利用等各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)都開展了深入調(diào)研。

調(diào)研組先后到10個(gè)區(qū)、20多個(gè)住宅小區(qū)、10余家企業(yè)實(shí)地調(diào)研，并聚焦實(shí)踐中的堵點(diǎn)問題和立法關(guān)鍵制度設(shè)計(jì)開展近10次專題調(diào)研，還就市政府今年確定的整區(qū)域推進(jìn)垃圾分類的靜安、楊浦、長寧、松江、奉賢等區(qū)構(gòu)建全程分類體系的情況進(jìn)行了重點(diǎn)調(diào)研。肖貴玉副主任還帶隊(duì)專程赴寧波、杭州、廈門、大連、青島等城市考察學(xué)習(xí)生活垃圾分類和立法經(jīng)驗(yàn)。

反復(fù)溝通推動(dòng)形成共識(shí)

為切實(shí)增強(qiáng)立法的科學(xué)性和可操作性，2017年，市人大城建環(huán)保委會(huì)同常委會(huì)代表工委組織市人大代表帶著垃圾分類主題進(jìn)社區(qū)，并面向市人大代表和社區(qū)居民開展高達(dá)1.5萬份的“雙樣本”問卷調(diào)查。在此基礎(chǔ)上，今年又進(jìn)一步擴(kuò)大聽取意見建議的范圍，組織市、區(qū)兩級(jí)人大代表帶著垃圾分類主題進(jìn)社區(qū)，圍繞與公眾直接相關(guān)的一些具體制度措施，向2000多名市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表和14000多位居民開展問卷調(diào)查，在集中民意民智的同時(shí)大力開展社會(huì)宣傳動(dòng)員。

問卷調(diào)查顯示，公眾對(duì)實(shí)施生活垃圾分類工作高度認(rèn)可，超過85%的受訪者認(rèn)為“每個(gè)居民都是垃圾的產(chǎn)生主體，開展垃圾分類是居民應(yīng)盡的義務(wù)”，將近83%的受訪者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制推行生活垃圾分類。在法規(guī)起草調(diào)研過程中，市人大城建環(huán)保委始終堅(jiān)持地方立法與政府工作同步推動(dòng)，反復(fù)梳理立法中需要重點(diǎn)突破的難點(diǎn)和分歧點(diǎn)，就生活垃圾治理的頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)規(guī)劃、源頭減量措施、分類投放的主體責(zé)任和監(jiān)督管理責(zé)任設(shè)定、資源回收利用和循環(huán)產(chǎn)業(yè)布局、濕垃圾資源化利用等問題，不斷與市政府有關(guān)部門加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，促使雙方在立法基本思路和關(guān)鍵制度設(shè)計(jì)等方面逐步形成共識(shí)。

破解四大難點(diǎn)問題

從調(diào)研來看，對(duì)照習(xí)近平總書記關(guān)于垃圾分類制度的重要論述和國務(wù)院的相關(guān)工作部署，本市的相關(guān)工作還存在一定的差距，原生垃圾零填埋、資源循環(huán)利用率35%等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還很艱巨，源頭減量、資源回收利用還沒有得到足夠關(guān)注，可全面推行的成熟管理經(jīng)驗(yàn)還未形成。針對(duì)這一現(xiàn)狀，調(diào)研組在調(diào)研過程中著力聚焦當(dāng)前生活垃圾“三化”實(shí)踐中突出的堵點(diǎn)和難點(diǎn)問題，收集和提煉各方的意見和建議。

原生垃圾零填埋的目標(biāo)如何實(shí)現(xiàn)。本市提出到2020年生活垃圾無害化處理率達(dá)到100%，原生垃圾實(shí)現(xiàn)零填埋，但目前全市每天進(jìn)入末端處理系統(tǒng)的垃圾接近3萬噸，而全市焚燒能力僅有1.33萬噸/日，每天超過1.3萬噸生活垃圾要靠填埋，填埋所占比例仍超過40%。各方建議市政府有關(guān)部門要盡早明確近、中、遠(yuǎn)期的建設(shè)規(guī)模和布局規(guī)劃，市、區(qū)兩級(jí)政府要加快推進(jìn)焚燒設(shè)施的新擴(kuò)建，盡快形成支撐原生垃圾零填埋的焚燒能力。

濕垃圾資源化利用的瓶頸如何打通。目前，濕垃圾資源化利用技術(shù)還不成熟，技術(shù)路徑不是很清晰，能否解決這一瓶頸直接決定著巨大社會(huì)投入的效能和效益。各方建議市政府有關(guān)部門要組織各方面科研力量加強(qiáng)技術(shù)攻關(guān)，盡快形成更加可靠、環(huán)保的技術(shù)工藝，率先研究制定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步明確資源化利用的扶持政策和產(chǎn)品出路，要加快完善濕垃圾資源化設(shè)施格局。

再生資源回收渠道如何暢通。目前，本市原有的再生資源回收體系“崩塌”，新的回收體系未成型，行業(yè)生存艱難，社會(huì)企業(yè)參與不積極，低價(jià)值可回收物沒有出路，居民交投相當(dāng)不方便。各方希望要加快重構(gòu)政府主導(dǎo)的資源回收體系，完善再生資源回收網(wǎng)點(diǎn)規(guī)劃，進(jìn)一步明確“點(diǎn)、站、場”布局和土地支撐。要加強(qiáng)政策機(jī)制的研究，鼓勵(lì)企業(yè)通過智能化回收、線上與線下相結(jié)合的模式，提升資源回收的效率，建立符合各類人群交投習(xí)慣，覆蓋面更廣、更加便捷的現(xiàn)代回收體系。

循環(huán)產(chǎn)業(yè)如何布局。目前本市資源循環(huán)利用還處于非常初級(jí)的水平，主要是回收和集散，真正的循環(huán)再制造都在外省市，這也導(dǎo)致大部分的低價(jià)值可回收物無人收，收了以后最終還是回流到垃圾末端處置系統(tǒng)。各方建議要著眼于保障上海生態(tài)環(huán)境安全、提升資源利用效率，積極研究布局一些循環(huán)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)若干循環(huán)產(chǎn)業(yè)基地，并要通過培育一批在全國甚至國際上都具有示范、標(biāo)桿作用的領(lǐng)軍企業(yè)，提升循環(huán)產(chǎn)業(yè)的能級(jí)。

明確六個(gè)分歧問題

在《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例（草案）》〔以下簡稱條例（草案）〕初步形成后，調(diào)研組進(jìn)一步聽取市政府相關(guān)部門、區(qū)綠化市容部門、街鎮(zhèn)、居委、基層立法聯(lián)系點(diǎn)和各相關(guān)企業(yè)、社會(huì)組織，以及市人大代表、專家、媒體記者、物業(yè)管理人員、保潔員、志愿者等方方面面的意見和建議，明確有待通過立法進(jìn)一步解決的分歧問題。

分類投放管理責(zé)任問題。包括物業(yè)服務(wù)企業(yè)的管理責(zé)任和居民個(gè)人的主體責(zé)任如何界定？如何保障物業(yè)服務(wù)企業(yè)履行管理責(zé)任？物業(yè)服務(wù)企業(yè)作為管理責(zé)任人的指導(dǎo)監(jiān)督責(zé)任與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處、居委會(huì)的監(jiān)督管理責(zé)任也要進(jìn)一步明確區(qū)分。

不分類不收運(yùn)和不分類不處置的制約機(jī)制問題。條例（草案）規(guī)定實(shí)施不分類不收運(yùn)、不分類不處置制度對(duì)投放環(huán)節(jié)和運(yùn)輸環(huán)節(jié)可以形成有效的制約，對(duì)于加快建立全程分類體系將大有好處，但實(shí)施這一制度有一定的風(fēng)險(xiǎn)和難度，必須形成有可衡量、易操作分類質(zhì)量的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，避免制度實(shí)施畸輕畸重。

生活垃圾處理收費(fèi)問題。條例（草案）規(guī)定本市逐步建立計(jì)量收費(fèi)、分類計(jì)價(jià)的生活垃圾處理收費(fèi)制度，對(duì)于居民用戶實(shí)行生活垃圾處理收費(fèi)制度是大勢所趨，但具體的收費(fèi)辦法還需進(jìn)一步審慎研究。

定時(shí)定點(diǎn)投放問題。條例（草案）規(guī)定本市的住宅小區(qū)、黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位逐步推行生活垃圾定時(shí)定點(diǎn)投放制度。全市各類小區(qū)差異性較大，而且居民的作息時(shí)間也不盡一致，居住小區(qū)普遍推行定時(shí)定點(diǎn)投放難度較大，需要妥善的方案。

源頭減量措施問題。條例（草案）規(guī)定旅館經(jīng)營單位不得主動(dòng)向消費(fèi)者提供客房一次性日用品，餐飲服務(wù)提供者和外賣餐飲服務(wù)提供者不得主動(dòng)向消費(fèi)者提供免費(fèi)的筷子、調(diào)羹等一次性用品，黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位內(nèi)部辦公場所不得使用一次性杯具，這些減量措施是否足夠？能否真正落地？

生活垃圾強(qiáng)制分類的剛性約束問題。不少意見認(rèn)為條例（草案）將生活垃圾管理中的違法行為納入征信體系非常必要，但要防止征信制度過度使用。

下一步將針對(duì)四大難點(diǎn)問題和六個(gè)分歧問題，繼續(xù)深入聽取意見建議，完善條例（草案），力爭最大公約數(shù)。