喬駿

9月25日下午，市人大常委會第六次會議聽取了市綠化和市容管理局局長鄧建平關(guān)于《上海市生活垃圾管理條例（草案）》〔以下簡稱條例（草案）〕的說明和市人大城建環(huán)保委主任委員崔明華所作的條例（草案）審議意見報告，這標(biāo)志著這部廣受關(guān)注的法規(guī)終于進(jìn)入市人大常委會的審議階段。

“兩年磨一劍”的立法調(diào)研

條例（草案）于2017年被列為市人大常委會年度立法計劃的重點調(diào)研項目。在市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)下，市人大城建環(huán)保委會同政府主管部門開展了生活垃圾管理及立法問卷調(diào)查、生活垃圾相關(guān)政府規(guī)章立法后評估、專題課題研究等前期工作，為條例（草案）的起草奠定了必要的基礎(chǔ)。

在條例（草案）被列為市人大常委會2018年度立法計劃的正式項目后，市人大、市政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“雙組長”的立法工作組形成了立法工作方案，經(jīng)過多次研究確立了條例（草案）的立法思路、體例結(jié)構(gòu)、重點內(nèi)容。在廣泛聽取市政府有關(guān)部門、各區(qū)政府、人大代表、專家學(xué)者、相關(guān)作業(yè)服務(wù)單位和社會公益組織的意見建議基礎(chǔ)上，市政府分管領(lǐng)導(dǎo)召開專題會議，研究、明確立法有關(guān)問題，形成了條例（草案）送審稿。送審稿上報市政府后，市政府法制辦組織聽取了市政府相關(guān)部門、各區(qū)政府以及市政協(xié)、市高院、市律協(xié)、相關(guān)群眾團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會等單位、組織的意見，與市人大城建環(huán)保委積極溝通研究，對送審稿作了進(jìn)一步修改、完善，并經(jīng)市政府常務(wù)會議討論通過，形成了目前的條例（草案）。

強化全程分類體系建設(shè)

為破解生活垃圾綜合治理這個世界級的城市精細(xì)化管理難題，條例（草案）遵循“全生命周期管理、全過程綜合治理、全社會普遍參與”理念，聚焦推進(jìn)生活垃圾“減量化、資源化、無害化”，著力強化全程分類體系建設(shè)。

將政府推動、全民參與、系統(tǒng)推進(jìn)等作為基本管理原則，為破解垃圾綜合治理難題提供路徑指引。

進(jìn)一步明確源頭減量措施，包括生產(chǎn)環(huán)節(jié)遵守清潔生產(chǎn)規(guī)定和采用清潔生產(chǎn)技術(shù)，消費環(huán)節(jié)倡導(dǎo)可循環(huán)利用產(chǎn)品的使用和閑置物品的交易，流通環(huán)節(jié)實行果蔬菜皮減量和限制過度包裝，以及辦公環(huán)節(jié)實行綠色辦公、綠色采購等。

推進(jìn)“兩網(wǎng)融合”，要求商務(wù)部門負(fù)責(zé)編制再生資源回收網(wǎng)點布局規(guī)劃，并強調(diào)與生活垃圾處理設(shè)施專項規(guī)劃之間的相互銜接，同時通過綠化市容部門推進(jìn)回收服務(wù)點、中轉(zhuǎn)站、集散場建設(shè)。

明確基本分類標(biāo)準(zhǔn)，將目前實行的可回收物、有害垃圾、濕垃圾、干垃圾的“四分法”予以延續(xù)和固化，并針對具體分類列舉了日常生活中常見的垃圾品種。

細(xì)化收集容器設(shè)置要求，區(qū)分住宅小區(qū)、機關(guān)企事業(yè)單位以及道路、商場等公共場所等三類區(qū)域，作出了細(xì)化的設(shè)置規(guī)定，還要求所有的收集容器均應(yīng)當(dāng)有分類標(biāo)識，并且清晰醒目、容易辨識，以利于市民準(zhǔn)確投放。

規(guī)范分類投放行為，明確四類生活垃圾應(yīng)當(dāng)投放至對應(yīng)的收集容器，并對部分投放行為作細(xì)化指引，對于實踐中易發(fā)生的、嚴(yán)重影響分類質(zhì)量的部分混合投放行為專門予以明確禁止，并設(shè)定了對應(yīng)的罰則，同時延續(xù)了實踐中已經(jīng)確立的生活垃圾分類投放管理責(zé)任人制度。

嚴(yán)格實行分類收運，分別明確了四類生活垃圾的具體收運方式，落實責(zé)任人的具體職責(zé)，嚴(yán)禁將四類生活垃圾混同，或者與醫(yī)療廢物、建筑垃圾等非生活垃圾混同。

促進(jìn)資源化利用，明確有害垃圾和干垃圾實行無害化處置，可回收物和濕垃圾實行資源化利用，鼓勵生活垃圾資源化利用的技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用，對于濕垃圾明確采用堆肥、生化處理等資源化利用方式，對于可回收物多舉措健全回收利用體系。

完善社會動員體系，通過購買服務(wù)方式支持社會主體參與生活垃圾具體處理活動，促進(jìn)和激勵全民生活垃圾投放良好習(xí)慣的形成，鼓勵志愿服務(wù)組織和志愿者開展生活垃圾分類投放的宣傳、示范、引導(dǎo)等活動，鼓勵各相關(guān)行業(yè)協(xié)會通過制定自律規(guī)范和培訓(xùn)、評價等活動，督促會員單位落實分類減量要求，通過多種方式開展宣傳動員、教育科普等工作，向社會公開選任生活垃圾處理社會監(jiān)督員。

條例（草案）還對違反源頭減量相關(guān)要求以及違反分類投放、駁運、收運、轉(zhuǎn)運和處置要求的行為，設(shè)定了相應(yīng)的行政處罰和行政強制措施。

群策群力完善草案

盡管內(nèi)容總體基本成熟，但由于生活垃圾分類管理工作本身的艱巨性和復(fù)雜性，條例（草案）還需要在市人大常委會的審議階段不斷完善。

收到市政府報送的條例（草案）后，市人大城建環(huán)保委先后召開五個座談會，進(jìn)一步聽取市政府相關(guān)部門、區(qū)綠化市容部門、街鎮(zhèn)、居委、基層立法聯(lián)系點和各相關(guān)企業(yè)、社會組織，以及市人大代表、專家、媒體記者、物業(yè)管理人員、保潔員、志愿者等方面的意見和建議。

關(guān)于總則。各方建議要反映出垃圾治理工作的重要意義、時代要求以及與市民群眾的密切關(guān)系；要對教育、宣傳部門的職責(zé)予以進(jìn)一步明確和細(xì)化，要對綠化市容之外的其他區(qū)級政府部門的職責(zé)予以明確；要充分凸顯宣傳教育在垃圾治理中的重要性；要對居民用戶具體的收費辦法進(jìn)一步審慎研究，授權(quán)市政府另行研究制定。

關(guān)于規(guī)劃與建設(shè)。各方建議將該章內(nèi)容作為條例的第二章以體現(xiàn)規(guī)劃引領(lǐng)垃圾治理全過程，生活垃圾管理發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)圍繞減量化、資源化、無害化的總體要求進(jìn)行編制，明確編制再生資源回收網(wǎng)點布局規(guī)劃應(yīng)有規(guī)劃國土資源部門參與，同時進(jìn)一步厘清商務(wù)部門和綠化市容部門在資源回收利用中各自的職責(zé)。

關(guān)于源頭減量。各方建議突出行業(yè)源頭治理，增加各行業(yè)主管部門加強生活垃圾源頭治理，推進(jìn)垃圾減量的相關(guān)要求；建議將收費制度作為源頭減量的重要措施，明確生活垃圾處理收費以及資金使用應(yīng)當(dāng)有利于引導(dǎo)生活垃圾源頭減量、鼓勵資源循環(huán)利用；將生活垃圾處置量限值排放制度作為源頭減量的重要制度，強化市政府對區(qū)政府、區(qū)政府對街鎮(zhèn)垃圾處置量的考核控制。

關(guān)于分類投放。各方建議進(jìn)一步修改完善生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)；明確分類收集容器設(shè)置的原則，既體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化要求，又考慮各類型小區(qū)的實際，體現(xiàn)因地制宜，給予基層更多的自主權(quán)，明確規(guī)定沒有相應(yīng)的分類收集容器不得投放相應(yīng)的垃圾；進(jìn)一步明確物業(yè)服務(wù)企業(yè)履行管理責(zé)任人制度的保障機制，進(jìn)一步明確界定物業(yè)的管理責(zé)任和居民個人的主體責(zé)任，明確區(qū)分物業(yè)服務(wù)企業(yè)作為管理責(zé)任人的指導(dǎo)監(jiān)督責(zé)任與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處、居委會的監(jiān)督管理責(zé)任。

關(guān)于分類收集、運輸、處置。各方建議進(jìn)一步對有害垃圾收集、運輸、儲存、處置各環(huán)節(jié)予以規(guī)定，細(xì)化對收集、運輸、處置單位的要求，明確不分類不收運制度中分類質(zhì)量的評判標(biāo)準(zhǔn)等需要。

關(guān)于資源化利用。各方建議準(zhǔn)確定位政府與市場的關(guān)系，加強規(guī)劃引領(lǐng)、政策激勵和產(chǎn)業(yè)扶持，協(xié)調(diào)解決資源回收利用過程中企業(yè)面臨的物流、場地、稅收、產(chǎn)品出路等實際困難；強調(diào)資源化利用要以無害化為前提，不得造成二次污染；重視循環(huán)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對本市循環(huán)產(chǎn)業(yè)布局給予積極的立法導(dǎo)向。

關(guān)于社會參與與監(jiān)督。各方建議完整體現(xiàn)政府層級監(jiān)督、政府部門行業(yè)監(jiān)督、基層自治組織自我監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等重要內(nèi)容；充實各級政府及相關(guān)部門、社會組織、企業(yè)、學(xué)校、公共媒體等各類主體在宣傳教育方面的具體職責(zé)規(guī)定；進(jìn)一步拓寬社會動員的覆蓋面，注重強化企業(yè)在組織動員、促進(jìn)職工習(xí)慣養(yǎng)成中的責(zé)任和作用。

關(guān)于法律責(zé)任。各方建議進(jìn)一步提高操作性和針對性，對個人的處罰一方面要根據(jù)垃圾分類工作的階段性特點，處理好行政處罰和宣傳教育的關(guān)系，加強正面的教育引導(dǎo)，另一方面要對發(fā)現(xiàn)機制、取證機制有所規(guī)定，完善執(zhí)法機制，該處罰的時候要嚴(yán)格執(zhí)法，體現(xiàn)生活垃圾強制分類制度應(yīng)有的剛性。