郎玉瑩

【摘要】在后工業(yè)社會(huì)高度復(fù)雜性和不確定性的社會(huì)環(huán)境以及社會(huì)治理中多元治理主體并存的條件下，原來的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)已不能有效發(fā)揮作用，積極地探索和建構(gòu)與現(xiàn)實(shí)社會(huì)環(huán)境相適應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)才是社會(huì)治理結(jié)構(gòu)變遷的最終歸宿。本文從網(wǎng)絡(luò)型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生以及其具有的非中心、主體間的密切聯(lián)系和合作、承認(rèn)和發(fā)揮人的主體性的特點(diǎn)；抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對危機(jī)、彌補(bǔ)政府失靈和市場失靈的效能幾個(gè)方面對其進(jìn)行了分析。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)治理結(jié)構(gòu) 網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu) 中心-邊緣結(jié)構(gòu) 線性結(jié)構(gòu)

一、社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的變遷和網(wǎng)絡(luò)型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生

將人類的歷史劃分為農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)和后工業(yè)社會(huì)，社會(huì)治理模式經(jīng)歷了從統(tǒng)治型到管理型再到服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，這是我們在研究公共行政時(shí)十分熟悉以及學(xué)界常用的分析框架。與此相對應(yīng)的，社會(huì)治理結(jié)構(gòu)也是一個(gè)歷史性的概念，農(nóng)業(yè)社會(huì)的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)是一種單一單向的線性結(jié)構(gòu)，工業(yè)社會(huì)的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)則是一種中心-邊緣模式的多線型線性結(jié)構(gòu)，與后工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的則是網(wǎng)絡(luò)型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。

社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的變遷受到諸多因素的影響和推動(dòng)。首先，公民爭取公民權(quán)力的斗爭是推動(dòng)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)變遷的根本動(dòng)力?！吧鐣?huì)治理結(jié)構(gòu)主要是指政治、行政、公民三種基本力量形成的社會(huì)管理體系”，從黃顯中等人（2010）對社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的定義中可以看出，公民作為其中的重要力量對社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的變遷具有至關(guān)重要的作用，尤其是公民對公民權(quán)利的要求是推動(dòng)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)變遷的根本動(dòng)力。例如在農(nóng)業(yè)社會(huì)，“皇權(quán)至上”的統(tǒng)治型社會(huì)治理模式?jīng)Q定了其社會(huì)治理的單一線性結(jié)構(gòu)，這種社會(huì)治理結(jié)構(gòu)直接服務(wù)于階級統(tǒng)治和階級利益的實(shí)現(xiàn)，公民作為“手無縛雞之力”的臣民與高高在上的統(tǒng)治階級相比地位十分卑賤，甚至連基本的生存權(quán)利都無法得到保障，生死都掌握在統(tǒng)治者手中，更不用談市民權(quán)利了，當(dāng)臣民利益受損時(shí)只能去衙門前擊鼓鳴冤更甚者忍氣吞聲。有一部分人面對這無盡的壓迫和剝削奮起反抗?fàn)幦∽约旱臋?quán)利，從而掀起了歷史上轟轟烈烈的農(nóng)民起義，除此之外，資產(chǎn)階級也打著“天賦人權(quán)”的口號對抗與推翻皇權(quán)和教權(quán)的統(tǒng)治。雖然后人對農(nóng)民起義的評價(jià)并不樂觀，認(rèn)為由于農(nóng)民階層存在知識能力上的局限，大部分農(nóng)民起義往往在政治上是盲目的沒有遠(yuǎn)見的，但不可否認(rèn)的是這種爭取權(quán)利的斗爭對推翻皇權(quán)再造社會(huì)治理結(jié)構(gòu)起到了不可忽視的作用。又因?yàn)閷?shí)現(xiàn)和保障公民權(quán)利是民主的重要表現(xiàn)形式和實(shí)現(xiàn)途徑，公民對公民權(quán)利的要求也是對政治行政民主化的追求，所以公民對公民權(quán)利的訴求推動(dòng)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)變遷的本質(zhì)是民主的要求在發(fā)揮根本性的作用，正如張康之老師所說的，“……社會(huì)治理結(jié)構(gòu)在民主的要求下包含著根本性變革的可能性方向，進(jìn)而徹底改變社會(huì)治理的中心-邊緣模式及其線性結(jié)構(gòu)”。其次，社會(huì)環(huán)境的變化是推動(dòng)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)變遷的重要因素，工業(yè)社會(huì)的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)是一種“自上而下、層級森嚴(yán)、呈金字塔型的官僚科層制線性結(jié)構(gòu)”，在面對工業(yè)社會(huì)追求效率，較為簡單化較為確定性的社會(huì)環(huán)境中，這種結(jié)構(gòu)是有效的，但自從步入后工業(yè)社會(huì)進(jìn)程以后，整個(gè)社會(huì)進(jìn)入了一個(gè)空前的復(fù)雜性和不確定性的狀態(tài)，工業(yè)社會(huì)的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能適應(yīng)新的社會(huì)環(huán)境對社會(huì)治理提出的要求和挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了合法性的危機(jī)和合理性的挑戰(zhàn)，而且在解決不確定性和復(fù)雜性社會(huì)問題時(shí)多元治理主體的介入也使得原有的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)失效，所以需要對社會(huì)治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行重建，而且“這種重建不是對工業(yè)社會(huì)結(jié)構(gòu)的一種基于認(rèn)識的調(diào)整和改造，而是一種基于反思的創(chuàng)造性構(gòu)建”。

二、網(wǎng)絡(luò)型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)及其特點(diǎn)

朱曉紅（2007）在社會(huì)治理主體及其結(jié)構(gòu)的歷史考察研究中將網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)定義為“是對線性結(jié)構(gòu)和中心-邊緣結(jié)構(gòu)的揚(yáng)棄和發(fā)展，是在平等、獨(dú)立和相互信任基礎(chǔ)上的溝通和合作中形成的非中心的結(jié)構(gòu)框架，它打破了組織邊界，使社會(huì)治理主體之間具有可滲透性和模糊性、密集的多邊聯(lián)系和充分合作?！痹谥鞎约t關(guān)于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的定義的基礎(chǔ)上，結(jié)合其他學(xué)者的研究，歸納總結(jié)出了網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的以下幾個(gè)特點(diǎn)。

首先，網(wǎng)絡(luò)型結(jié)構(gòu)是一種非中心的結(jié)構(gòu)。近代以來的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)都是奉政府為唯一的治理主體的，政府處于社會(huì)治理的中心地位，而在網(wǎng)絡(luò)型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中，雖然政府在社會(huì)治理中仍然發(fā)揮著主要作用，但發(fā)揮作用的方式由控制轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)，而且在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，非政府組織、公民個(gè)人等社會(huì)主體也處于社會(huì)治理中的十分重要的地位，在社會(huì)治理中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。同時(shí)，在網(wǎng)絡(luò)型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中，國家與社會(huì)的合作得以加強(qiáng)，因?yàn)樵诰W(wǎng)絡(luò)化社會(huì)中，隨著大量復(fù)雜性、棘手化社會(huì)問題的出現(xiàn)，使得拘泥于國家權(quán)力界限范疇以及嚴(yán)格權(quán)力分工的傳統(tǒng)社會(huì)治理模式趨于失靈境地，國家與社會(huì)走向合作是必然趨勢。一般來說，國家與社會(huì)合作治理表現(xiàn)是組織間網(wǎng)絡(luò)化治理，通過網(wǎng)絡(luò)化治理，一方面將社會(huì)納入政策制定過程之中；另一方面將國家嵌入到社會(huì)主體網(wǎng)絡(luò)之中，由此，網(wǎng)絡(luò)化治理進(jìn)一步模糊了國家與社會(huì)的之間的界限。所以網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是一種模糊了中心的或者說是非中心的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，但是非中心不是說沒有中心的，任何一種社會(huì)治理結(jié)構(gòu)都是有中心的。

其次，網(wǎng)絡(luò)型結(jié)構(gòu)中各主體之間存在著密切的聯(lián)系和合作。在官僚科層制的線性結(jié)構(gòu)中縱向管理層級較多而橫向部門之間的溝通較少，導(dǎo)致“在社會(huì)治理的線性結(jié)構(gòu)中，任何一種聲音都不足以影響他人，更不可能影響群體以及社會(huì)各種力量”，而網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)縮短了每一個(gè)節(jié)點(diǎn)即每一個(gè)社會(huì)主體之間的距離，“社會(huì)治理過程中的每一成員都是社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)上的一個(gè)必要節(jié)點(diǎn)，都會(huì)處于與其他節(jié)點(diǎn)的互動(dòng)中，甚至，每一個(gè)節(jié)點(diǎn)的任何一種微小的變化，都會(huì)在整個(gè)社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)中得到相應(yīng)的反映”。

最后，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)承認(rèn)和發(fā)揮人的主體性。線性結(jié)構(gòu)是壓抑人和泯滅人的獨(dú)立性和主體性的結(jié)構(gòu)，而網(wǎng)絡(luò)型結(jié)構(gòu)不否認(rèn)人的主體性，而且積極提倡在社會(huì)治理框架中融入人的主體性，對此，有學(xué)者在其研究中做了如下比喻，“就人的主體性而言，以往的社會(huì)結(jié)構(gòu)只能比喻成‘蠶繭，而合作治理賴以生成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)則可比喻成‘蛛網(wǎng)?！?/p>

三、網(wǎng)絡(luò)型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的效能

網(wǎng)絡(luò)型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)促進(jìn)了多元主體合作治理的實(shí)現(xiàn)，有利于充分發(fā)揮多元社會(huì)治理主體的優(yōu)勢，從而實(shí)現(xiàn)其效能，一方面增強(qiáng)了社會(huì)抵御風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對危機(jī)的能力；另一方面，有助于彌補(bǔ)政府和市場自身的缺陷，推動(dòng)公共價(jià)值的再生產(chǎn)，對于應(yīng)對“政府失靈”和“市場失靈”具有積極作用。

在后工業(yè)化進(jìn)程中，整個(gè)社會(huì)進(jìn)入了一種高度復(fù)雜性和高度不確定性的狀態(tài)，各種公共事件層出不窮，國家安全、人民安全和社會(huì)安定面臨著極大的風(fēng)險(xiǎn)，在這種情況下，就需要社會(huì)具有高度的抵御風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對危機(jī)的能力，然而，實(shí)踐表明，工業(yè)社會(huì)官僚科層制的線性結(jié)構(gòu)在這種情況下的表現(xiàn)是差強(qiáng)人意的，例如在突發(fā)事件的應(yīng)對處置中，不同層級政府之間的責(zé)權(quán)劃分與關(guān)系協(xié)調(diào)，綜合的（如應(yīng)急辦）同類的（如減災(zāi)、安監(jiān)、監(jiān)控、維穩(wěn)、食品安全）應(yīng)急機(jī)構(gòu)之間的責(zé)權(quán)劃分與關(guān)系協(xié)調(diào)，臨時(shí)的（如應(yīng)急指揮部）同常設(shè)的應(yīng)急機(jī)構(gòu)之間的責(zé)權(quán)劃分與關(guān)系協(xié)調(diào)等等，都成了難題，往往要通過最高層級領(lǐng)導(dǎo)的批示、干預(yù)才能得到解決，從而影響了應(yīng)急管理的效率和效果。而且在中心-邊緣模式下，政府處于社會(huì)治理的中心，而社會(huì)組織、團(tuán)體和公民個(gè)人等處于社會(huì)治理的邊緣，地位上的不平等和參與渠道的有限導(dǎo)致了政府以外的治理主體很難參與到應(yīng)對危機(jī)和抵御風(fēng)險(xiǎn)的行動(dòng)中來，即使有所參與也是有限的不完全參與，這在一定程度上限制了應(yīng)對危機(jī)和抵御奉獻(xiàn)的效率和效果。網(wǎng)絡(luò)型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)則不同，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)承認(rèn)人的主體性，遵循各主體之間的平等原則，縮短了各主體之間的橫向和縱向距離，減少了官僚科層制帶來的上下和內(nèi)外溝通障礙，使各主體之間的聯(lián)系和合

作更加密切，所以當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，網(wǎng)絡(luò)型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)能提高不同主體之間的溝通效率，保證信息的對稱性和資源互通共享，充分調(diào)動(dòng)各主體的積極性發(fā)揮各主體的優(yōu)勢，從而及時(shí)有效的應(yīng)對危機(jī)抵御風(fēng)險(xiǎn)。

網(wǎng)絡(luò)型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)除了在應(yīng)對危機(jī)和抵御風(fēng)險(xiǎn)時(shí)具有突出效能以外，在彌補(bǔ)政府失靈方面也表現(xiàn)出明顯的優(yōu)勢?！罢ъ`”一般指政府失靈政府活動(dòng)的低效性和結(jié)果的非理想性，或是指政府干預(yù)達(dá)不到彌補(bǔ)市場失靈的預(yù)期目標(biāo)，或是雖能達(dá)到目標(biāo)但其代價(jià)超過市場失靈所造成的缺陷。除此之外，工業(yè)社會(huì)的線性治理結(jié)構(gòu)決定了“國家似乎只能制定和推行簡單的涉及單領(lǐng)域的政策，而且盡可能將參與方減少到最低限度”，而且“各種機(jī)構(gòu)總是依據(jù)自身來選擇行動(dòng)的類型和對話者的類型”，這意味著政府并不是在所有領(lǐng)域都能有效發(fā)揮作用，而且政府決策中的公眾參與受到了限制，社會(huì)公眾的利益訴求得不到有效的表達(dá)，政府在制定政策時(shí)并不能全面考慮所有公民的公共利益和公共需求，這就是有學(xué)者提出的“第二種政府失靈”的表現(xiàn)，即“政府在提供公共物品、從事公共事務(wù)管理方面的失靈，如政府的政策制定與公共服務(wù)常常具有“趨中性”，從而難以照顧到一些特殊的邊緣群體，即使關(guān)注到某些特殊的邊緣群體，往往也是只考慮到他們的一般性需求，而難以估計(jì)到他們的某些特殊需求”。除了以上兩種表現(xiàn)以外，我們注意到官僚科層制線性結(jié)構(gòu)下政府官員倫理精神的缺失，在制定政策和提供公共產(chǎn)品公共服務(wù)時(shí)更加注重業(yè)績和考慮自身前途，民間流傳的“面子工程”、“形象工程”、“政績工程”的說法就是這一問題的現(xiàn)實(shí)反映，廣泛意義上來說這也是一種政府失靈的表現(xiàn)。有學(xué)者提出，解決問題的關(guān)鍵在于“在政府利益與公共利益之間建立起一整套激勵(lì)共容機(jī)制，這樣政府利益不僅不會(huì)損害公共利益，反而更能促進(jìn)公共利益”。對于克服和彌補(bǔ)以上政府失靈的表現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)有著明顯的優(yōu)勢。在非中心的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，除了政府以外的其他利益相關(guān)主體獲得了與政府平等的地位，而且各主體之間的距離縮短，使得公共需求和公共利益能夠得到更加有效充分的表達(dá)，同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)把組織的界限充分淡化，也就淡化了組織與服務(wù)對象之間、不同治理主體之間的區(qū)別，強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)自治力量等其他社會(huì)治理主體之間的良性互動(dòng)與合作，一方面政府把原本就該由私人部門和市場承擔(dān)的或者是由政府提供效率不高效果不理想的部分公共物品和公共服務(wù)交還給私人部門和市場提供；另一方面非政府組織等政府以外的組織和個(gè)人可以照顧到政府無法顧及的部分特殊群體的利益需求，為其提供所需的服務(wù)，從而促進(jìn)公共服務(wù)供給過程中公平與效率的內(nèi)在調(diào)和；同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)在推動(dòng)公共價(jià)值的再生產(chǎn)方面具有突出優(yōu)勢，有利于多元主體在治理網(wǎng)絡(luò)中共享資源與信息、分擔(dān)責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)，從而有助于公共服務(wù)供給增量的增加。

從以上分析中可以看出，網(wǎng)絡(luò)型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)具有著線性結(jié)構(gòu)和中心-邊緣結(jié)構(gòu)無可比擬的優(yōu)勢，網(wǎng)絡(luò)型結(jié)構(gòu)下的多元主體合作治理是社會(huì)治理結(jié)構(gòu)變遷的最終歸宿，但是我們在探索和建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的過程中還需要注意以下幾個(gè)方面的問題。

首先，雖然我國的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)處于網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)型的過程中，但目前的社會(huì)治結(jié)構(gòu)仍屬于中心-邊緣結(jié)構(gòu)，距離徹底的轉(zhuǎn)型仍有很長的一段路要走。中心-邊緣結(jié)構(gòu)不僅是社會(huì)治理賴以開展的依據(jù)，還以人的思維方式的形式固定下來，所以要實(shí)現(xiàn)從中心-邊緣結(jié)構(gòu)向網(wǎng)絡(luò)型結(jié)構(gòu)的徹底轉(zhuǎn)變，最根本的是要轉(zhuǎn)變思維模式，擺脫線性思維的桎梏，用網(wǎng)絡(luò)思維“去中心化”打破“中心-邊緣結(jié)構(gòu)”。其次，我們在被網(wǎng)絡(luò)型結(jié)構(gòu)的優(yōu)越性吸引的同時(shí)也要清醒的認(rèn)識到其存在的弊端和在中國國情下實(shí)施的適用性和局限性問題，并在理論和實(shí)踐的探索過程中不斷改良。所以我們在探索和構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的過程中“要把握住兩個(gè)實(shí)際，一個(gè)是中國實(shí)際，另一個(gè)是人類后工業(yè)化的實(shí)際。從這兩個(gè)實(shí)際出發(fā)，不媚洋，不泥古……”。

四、小結(jié)

公共行政的理論是一個(gè)嚴(yán)密完整的系統(tǒng)，系統(tǒng)中的各元素之間存在著密不可分的聯(lián)系。所以，在以上論析網(wǎng)絡(luò)型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的過程之中，還思考了其與公共行政的公共性、公民參與、民主政治民主行政等之間的關(guān)系問題。首先，網(wǎng)絡(luò)型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)沒有固定的等級結(jié)構(gòu)和嚴(yán)格的層級節(jié)制，通過使命驅(qū)動(dòng)和倫理精神來實(shí)現(xiàn)組織激勵(lì)，以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，是能夠形式公共性和實(shí)質(zhì)公共性相統(tǒng)一的治理結(jié)構(gòu)；其次，公民作為社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中的重要力量與社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的變遷有著密切的關(guān)系，一方面，公民對公民權(quán)利的要求是推動(dòng)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)變遷的動(dòng)力所在，另一方面，日益發(fā)展的公民參與又是社會(huì)治理結(jié)構(gòu)變遷的成果，在社會(huì)治理結(jié)構(gòu)由“中心—邊緣模式”的線性結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀行牡拈_放的自由的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的過程中，公民參與也將實(shí)現(xiàn)從象征性參與或形式參與到實(shí)質(zhì)參與的跨越；其次，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與民主，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的非中心、提倡在社會(huì)治理中融入人的主體性、各主體間平等信任等種種特性使實(shí)質(zhì)民主具備了實(shí)現(xiàn)的條件，正如張康之老師所說，“當(dāng)社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)從線性結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的時(shí)候，形式民主也就會(huì)與它背后的非正義和不公正等一道得到揚(yáng)棄，并代之以實(shí)質(zhì)民主”；最后，是關(guān)于多元治理主體與網(wǎng)絡(luò)型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，是多元治理主體并存的現(xiàn)實(shí)條件催生出社會(huì)治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化的轉(zhuǎn)型要求還是網(wǎng)絡(luò)型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)本身包含和實(shí)現(xiàn)了多元治理主體作用的發(fā)揮呢？關(guān)于先后問題，從現(xiàn)實(shí)情況來看毫無疑問是多元治理主體出現(xiàn)在先的，現(xiàn)在的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)仍然是中心-邊緣結(jié)構(gòu)的，但是與多元治理主體并存的條件相適應(yīng)的治理模式應(yīng)該是“合作治理”，而建構(gòu)了網(wǎng)絡(luò)型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)也就意味著實(shí)現(xiàn)了合作治理。對于網(wǎng)絡(luò)型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)還沒有查閱到學(xué)界對其明確的定義，所以基于以上反思，可以更好的理解網(wǎng)絡(luò)型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵。

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