白藝菲 鄭心怡 金潼

【摘要】隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，在融資方面出現(xiàn)了一些新型的融資模式，PPP融資模式在實際運行中得到了很大的認可。PPP模式是應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種融資模式，風(fēng)險分擔(dān)是PPP項目取得成功的關(guān)鍵。綜合考慮了投資和風(fēng)險因素，提出了合理的風(fēng)險分配方法，從而為充分利用PPP融資模式服務(wù)社會提供有益建議。

【關(guān)鍵詞】PPP融資模式 投資和風(fēng)險因素

一、PPP模式概述及PPP模式的發(fā)展

自黨的十八大以來，中國的經(jīng)濟建設(shè)取得了巨大的成績，與世界經(jīng)濟復(fù)蘇乏力形成了鮮明的對比。十九次代表大會中明確指出，我國的經(jīng)濟形勢不同以往，整體形勢錯綜復(fù)雜，用科學(xué)的眼光審時度勢，結(jié)合全球經(jīng)濟情勢，掌握中國經(jīng)濟的發(fā)展方向，對我國經(jīng)濟發(fā)展下一步進程做出準(zhǔn)確判斷。提出了提出“三期疊加”的重大判斷。“三疊時期”定義為經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚僭鲩L、低質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展、刺激政策的整合期三種情況相互轉(zhuǎn)化、整合。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的升級和調(diào)整，是根據(jù)我國的基本國情制定的，清醒的認識到粗放型經(jīng)濟并不是我國發(fā)展的根本之道，過去拉動我國經(jīng)濟增長主要依賴于外國資本的投資、出口，目前逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕾嚳萍紕?chuàng)新、內(nèi)部需求。還需要合理處置我國經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的不均衡性、差異性等問題，這些問題在不同程度上影響著我國經(jīng)濟的發(fā)展，為我國經(jīng)濟發(fā)展提供了諸多的不確定性，增加了我國發(fā)生金融危機的概率，為了盡可能的解決這些問題，這些將作為我國以后工作中的一個難題和重點。

伴隨著我國社會經(jīng)濟的的蓬勃發(fā)展以及中國城鎮(zhèn)化現(xiàn)象的普及，我國政府提供基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)壓力越來越大。為了保持經(jīng)濟的發(fā)展，避免資金匱乏給地方政府帶來的負面影響，地方政府借助當(dāng)?shù)氐娜谫Y平臺進行盲目的投資，導(dǎo)致政府大規(guī)模舉債，承擔(dān)了很大的債務(wù)危機。而運用PPP項目融資可以很好的解決這一問題。所謂PPP模式（Public-Private Partnership）最早于1982年由英國政府提出并于1992年在英國被首次運用，是指政府與社會主體（企業(yè)）簽訂長期協(xié)議，授權(quán)社會主體代替政府建設(shè)、運營或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施以減輕政府的財政負擔(dān)，減少社會主體的投資風(fēng)險從而更好的為公眾提供公共服務(wù)的一種模式，中文譯為“公私合伙關(guān)系”。

在今年的剛結(jié)束的兩會上，全面吹響了供給側(cè)改革的號角，而PPP改革則作為一項重要的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革措施。會上，多名人大代表，政府要員還有李克強總理都提到了PPP模式。兩會的PPP話題余溫未降，在2017年舉行的博鰲亞洲論壇上，PPP在此成為會議討論的焦點性話題。各類商業(yè)大鱷紛紛力挺PPP模式在全國的發(fā)展和擴大，ppp模式將大有可為，帶動中國經(jīng)濟在新常態(tài)中強有力的，持續(xù)的穩(wěn)步前行與發(fā)展。國家發(fā)改委副主任張勇介紹，“從2014年發(fā)展至今，PPP成為了一個全民性的熱門話題，引發(fā)人們持續(xù)的關(guān)注，該項目設(shè)計到18個行業(yè)，在城市規(guī)劃、公共交通、醫(yī)療教育等多個領(lǐng)域都發(fā)揮著建設(shè)性的作用。從16年開始，有超過一千多個項目通過PPP籌募資金，募集的資金總額達到了2.5萬億美元，計劃在2017年底達到驚人的3.9萬億，屆時，中國或?qū)⒊蔀槿蛑饕腜PP市場，PPP模式十分有效地解決了中國過去市場化程度不夠，導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給不平衡和公共服務(wù)不足的問題。通過三年來的努力PPP項目已覆蓋19個領(lǐng)域，與中國城鎮(zhèn)化、綠色發(fā)展的趨勢非常吻合。PPP模式在中國發(fā)展時間不長，卻已取得如此巨大的成績，不難猜測，我國的PPP模式的發(fā)展有極大的上升空間，未來幾年將實現(xiàn)跨越式的發(fā)展，成為國家重要的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略措施。

二、湖北省及武漢市PPP項目的發(fā)展

據(jù)報道，1-10月，湖北省全省累計新落地PPP項目104個，投資額達2275.95億元，累計中標(biāo)投資額居全國第三位。其中武漢累計落地項目13個，投資額達192.52億元，根據(jù)這一勢頭，至今年年底武漢的產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金有望達到150億元。

三、PPP模式下項目風(fēng)險的分配與管理存在的問題分析}——以武漢市軌道交通8號線一期PPP項目為例

2017年2月末，我國財政部向湖北省下發(fā)了《有關(guān)審查湖北省武漢市城市公共交通8號線PPP的相關(guān)建議》，武漢交通8號線的具體概況如下：

（一）采購條件

本項目實施方案明確通過政府公平競爭招標(biāo)選擇社會資本，被選中的社會資本將和以國有資產(chǎn)為主體的武漢地鐵集團有限公司合作，創(chuàng)設(shè)“武漢地鐵契約型基金”社會資本選出的代表將和國有資本為主體的集團公司選出的代表，共同負責(zé)管理項目的先關(guān)事宜。

（二）項目概況

1.建設(shè)地點：湖北省武漢市。

2.采購內(nèi)容：根據(jù)工作方案的相關(guān)要求，被選中的社會資本將和以國有資產(chǎn)為主體的集團合作，按照比例出資建設(shè)項目集團，該集團將全權(quán)掌握地鐵運行的相關(guān)事宜，處理在施工過程中出現(xiàn)的計劃之外的情況。

3.地鐵建設(shè)長度：全長16.7公里。

4.總投資金額：計劃資金135.84億元。

5.建設(shè)進度：①2017年2月末，我國財政部向湖北省下發(fā)了《有關(guān)審查湖北省武漢市城市公共交通8號線PPP的相關(guān)建議》該文件稱，湖北省武漢市地鐵8號線的招標(biāo)計劃由武漢市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會擬定，并計劃于2月13日在中國政府采購網(wǎng)頒布，屆時，將全面披露項目的相關(guān)信息存在的分配不均衡的問題。②經(jīng)整改后該項目一期工程于2017年12月通車試運營。

6.采購人：項目實施機構(gòu)武漢市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會。

（三）采購需求

BOT模式將是湖北省武漢市城市軌道交通采用的主要運作模式，中標(biāo)的社會資本和以國有資本為主體的集團將協(xié)同建設(shè)“武漢股權(quán)投資基金”，社會資本選出的股權(quán)代表將和以國有資本為主體的集團選定的法定代理人一道按照相關(guān)條例規(guī)定管理項目公司，項目公司主要監(jiān)管地鐵的融資、建設(shè)進度、項目運作和項目管理，雙方約定出資金額為48億元（該金額最低不小于估算總金額的65%）。其中，以國有資本為主體的集團出資約占整體的33.1%（16.1062億元），武漢地鐵運營公司將以政府的名義出資約為2%（0.9669億元），中標(biāo)的社會資本和以國有資本為主體的集團共同創(chuàng)設(shè)“武漢地鐵契約型基金”，被選定的基金管理者出資65%（預(yù)計總金額為31.1742億元）

在基金結(jié)構(gòu)中，以國有資本為主體的集團出資3.16744億元，約占總比重的11%；社會資本出資28.42696億元，約占總比重的89%，國有資本作的出資順序排在社會資本之后，社會資本作為第一級的出資者。

數(shù)據(jù)來源：[1]以上武漢交通8號線具體內(nèi)容來自《武漢市軌道交通8號線一期PPP項目社會資本采購資格預(yù)審公告》

（四）項目風(fēng)險分配現(xiàn)狀及其問題分析

1.項目風(fēng)險分配現(xiàn)狀及其問題分析。武漢市軌道交通8號線一期ppp項目存在的不規(guī)范操作主要集中在交易結(jié)構(gòu)和項目風(fēng)險分配不當(dāng)?shù)膯栴}。

首先，該項目存在著風(fēng)險分配不均的問題。銀行作為投資者所承擔(dān)的風(fēng)險較小，而作為國企劣后的項目公司承擔(dān)了絕大部分的風(fēng)險，從而導(dǎo)致了項目風(fēng)險分配不均。根據(jù)該PPP項目《預(yù)成交公示合同》可知該項目公司幾乎承擔(dān)了全部的資本投入、設(shè)計規(guī)劃、項目改動、技術(shù)要求、器械設(shè)備、人員安全等大量的項目規(guī)劃和項目運作的所有風(fēng)險，項目的風(fēng)險分擔(dān)存在著極大的不平衡。并且該PPP項目在分配主體上發(fā)生了改變。PPP項目最大的特點是風(fēng)險邊界在政府方和社會資本方進行分配、或兩方單獨承擔(dān)或兩方共同承擔(dān)。而武漢軌道交通8號線顯然是將風(fēng)險在政府方和項目公司方進行分配，而不是社會資本。因為該項目的社會資本的實質(zhì)是契約式基金，而契約式基金是不具有承擔(dān)風(fēng)險的能力的，因此導(dǎo)致該項目承擔(dān)了較大的項目風(fēng)險。

其次，該PPP項目存在著建設(shè)以及運營風(fēng)險。該項目是由BT轉(zhuǎn)為PPP，優(yōu)先級投資人即銀行聯(lián)合體實際為債性投資人，未真正參與項目的風(fēng)險調(diào)控、規(guī)劃設(shè)計上，難以承擔(dān)出現(xiàn)的項目出現(xiàn)的風(fēng)險。且該項目轉(zhuǎn)為PPP模式后，對于社會資本方的要求不僅僅在于提供資金，還要借助其運營經(jīng)驗、建設(shè)思路等，但以銀行作為社會方出資參加到武漢地鐵的PPP項目，并不多見，尤其是公共交通方面的項目更是少之又少，銀行等金融機構(gòu)現(xiàn)階段能否作為社會資本參加PPP項目的投資還有待商確。作為該項目主要投資方的銀行聯(lián)合體以及項目公司都缺乏管理、運營和建設(shè)能力，與PPP項目意愿相違背，造成了一定的運營風(fēng)險。

2.項目管理現(xiàn)狀及其問題分析。PPP項目管理相對比較復(fù)雜，目前武漢市對PPP項目管理缺乏深刻的認知和手段。多數(shù)企業(yè)直接使用普通的項目管理方式進行PPP的項目管理，PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)構(gòu)架做的不夠細致，物有所值財政承受能力中的風(fēng)險分擔(dān)構(gòu)架中社會資本方都是一個整體，而該PPP項目運作中的社會資本方是多個聯(lián)合體，這部分的風(fēng)險分擔(dān)并沒有按社會參與方進行細化，這種項目管理不善導(dǎo)致實際管理風(fēng)險的發(fā)生的概率極高。

四、項目風(fēng)險分配與管理建議

（一）優(yōu)化風(fēng)險結(jié)構(gòu)，科學(xué)設(shè)計風(fēng)險共擔(dān)構(gòu)架

1.銀行雖然具有完善的評價以及風(fēng)險防控體系，能夠在項目投資決策階段進行相關(guān)的風(fēng)險控制。但銀行的側(cè)重點在于債權(quán)投資，對股權(quán)投資管理能力較弱，需要根據(jù)項目的實際情況進行相關(guān)的調(diào)整。

2.項目公司需聯(lián)合銀行聘請專業(yè)的管理公司對該項目進行更好的了解和把握以彌補其自身的運營以及管理能力不足的問題，實現(xiàn)資本與管理的結(jié)合，以保證項目的順利進行。

3.銀行等金融機構(gòu)需要聯(lián)合社會資本成為投資方，以承擔(dān)更多的項目風(fēng)險，使項目公司所承擔(dān)的風(fēng)險有所減少，實現(xiàn)項目風(fēng)險的合理分配。

（二）明確自身角色，完善分工合作

一是銀行等金融機構(gòu)雖在項目的運維方面經(jīng)驗不足，但能夠在投資決策階段進行風(fēng)控工作；

二是軌道交通建設(shè)項目的投資規(guī)模大，專業(yè)的投資者在做好其投資規(guī)劃，運用好其對項目的建設(shè)、運營能力的同時需要引入具有強大資金實力的銀行等金融機構(gòu)作為資金方面的支持；

三是政府起主導(dǎo)作用但不能過于主動，多帶動社會資本在設(shè)計、融資、運營等方面的積極性，減少干預(yù)，以提高項目的經(jīng)濟效益的同時使有為政府及有效市場相結(jié)合，充分發(fā)揮市場機制，界定并動態(tài)調(diào)整好政企雙方的職責(zé)。

（三）完善相關(guān)政策和機制

明確PPP模式是長期發(fā)展的；建立公平公正的風(fēng)險分配體系，構(gòu)建公平的PPP市場競爭環(huán)境；完善投融資體制改革，落實對項目公司企業(yè)的金融支持政策；完善PPP領(lǐng)域信息披露機制，提升信息的及時性和完整度等。

（四）提高項目投資方的入門、投標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)

同時吸引金融機構(gòu)和保險機構(gòu)參與到PPP項目中，盡可能的減小出現(xiàn)風(fēng)險事件的概率，降低民營資本參與到其中產(chǎn)生的危機感和不確定感，從而鼓勵和支持民營企業(yè)參與PPP項目。

參考文獻

[1]《武漢市軌道交通8號線一期PPP項目社會資本采購資格預(yù)審公告》.

[2]財政部辦公廳《關(guān)于請核查武漢市軌道交通8號線一期PPP項目不規(guī)范操作問題的函》.

[3]武漢地鐵8號線一期工程《預(yù)成交公示合同》.

[4]《中國政府采購報》.