趙守卿 呂元媛 周蜀雁

【摘要】隨著金融和財(cái)政體制改革的不斷深入，現(xiàn)行財(cái)政存款管理越來越不適應(yīng)財(cái)政體制和經(jīng)濟(jì)金融體制變化的要求。本文全面分析了財(cái)政存款管理制度執(zhí)行過程中存在的問題，進(jìn)而提出了加強(qiáng)財(cái)政存款管理的相關(guān)對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政存款 問題 對(duì)策

財(cái)政存款作為人民銀行信貸資金來源之一，對(duì)調(diào)節(jié)和平衡國(guó)家信貸收支發(fā)揮著重要作用。對(duì)財(cái)政存款繳存審核、核算、管理也是基層人民銀行的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工作，但由于現(xiàn)行財(cái)政存款管理制度存在缺陷，給財(cái)政存款管理工作帶來一些困難，亟待改革與完善。

一、現(xiàn)行財(cái)政存款管理制度執(zhí)行過程中存在的問題

（一）現(xiàn)行財(cái)政存款管理制度規(guī)定的財(cái)政存款核定范圍過窄、概念模糊，導(dǎo)致業(yè)務(wù)人員對(duì)應(yīng)繳財(cái)政存款的界限難以界定

傳統(tǒng)的財(cái)政存款是指財(cái)政、稅務(wù)部門及國(guó)家機(jī)關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)單位運(yùn)用行政手段依法組織的國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金或國(guó)家預(yù)算外資金存入銀行而形成的銀行存款。1983年國(guó)務(wù)院決定由人民銀行專門行使中央銀行職能的同時(shí)規(guī)定：為了加強(qiáng)信貸資金的集中管理，將財(cái)政金庫存款和機(jī)關(guān)、團(tuán)體等財(cái)政性存款，劃為人民銀行信貸資金。

總行1998年3月印發(fā)的《關(guān)于改革存款準(zhǔn)備金制度的通知》，對(duì)財(cái)政存款的范圍進(jìn)行了調(diào)整，將金融機(jī)構(gòu)代理人民銀行財(cái)政性存款中的機(jī)關(guān)團(tuán)體存款、財(cái)政預(yù)算外存款，劃為一般存款。因此，目前財(cái)政存款的范圍是指在原財(cái)政性存款基礎(chǔ)上剔除上述范圍后余下的部分。

現(xiàn)行財(cái)政存款管理制度規(guī)定的財(cái)政存款核定僅限于人民銀行對(duì)各商業(yè)銀行和信用社規(guī)定的相應(yīng)的需要繳存財(cái)政存款的具體科目，但未對(duì)該科目核算內(nèi)容作出明確界定，使金融機(jī)構(gòu)躲避全額繳存財(cái)政存款科目，將預(yù)算資金納入企業(yè)、機(jī)關(guān)團(tuán)體活期存款等其他非繳存科目核算，納入一般存款管理成為可能。

（二）繳存財(cái)政存款相關(guān)管理制度時(shí)間跨度長(zhǎng)、涉文較多、變化頻繁，導(dǎo)致前后文件相關(guān)規(guī)定相互矛盾，導(dǎo)致業(yè)務(wù)人員難以操作

目前涉及財(cái)政存款管理的規(guī)范性文件從1983年至目前為止，散見于各種法規(guī)、規(guī)章及文件中，對(duì)繳存財(cái)政存款的會(huì)計(jì)核算手續(xù)、繳存范圍及其調(diào)整、繳存方式、違規(guī)處罰等都有相關(guān)規(guī)定，特別是根據(jù)金融機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)科目體系的變化對(duì)金融機(jī)構(gòu)財(cái)政存款繳存范圍調(diào)整較多，導(dǎo)致某些文件相互抵觸，致使制度執(zhí)行中容易與文件規(guī)定出現(xiàn)偏差和混亂。如：1998年人民銀行《關(guān)于改革存款準(zhǔn)備金制度的通知》（銀發(fā)[1998]118號(hào)）規(guī)定：“將金融機(jī)構(gòu)代理人民銀行財(cái)政性存款中的機(jī)關(guān)團(tuán)體存款、財(cái)政預(yù)算外存款，劃為金融機(jī)構(gòu)的一般存款”。但是從目前文件規(guī)定的商業(yè)銀行財(cái)政存款繳存范圍看，工商銀行、中國(guó)銀行等卻都將財(cái)政預(yù)算外存款納入財(cái)政存款范圍，導(dǎo)致前后文件相互抵觸。

（三）繳存財(cái)政存款相關(guān)管理制度與其他法律、法規(guī)相抵觸，導(dǎo)致行政處罰難以執(zhí)行

一是對(duì)違規(guī)行為處罰標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)與《金融違法行為處罰辦法》等存在沖突，難以掌握。如1985年中國(guó)人民銀行、中國(guó)工商銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行及中國(guó)銀行的聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于辦好人民銀行委托專業(yè)銀行代理業(yè)務(wù)和賬務(wù)以及加強(qiáng)繳存存款等項(xiàng)工作的通知》（（85）銀發(fā)字第281號(hào)）規(guī)定，“根據(jù)遲繳或少繳金額每天按萬分之三罰款”及“根據(jù)轉(zhuǎn)移金額每天按萬分之三罰款”。而1999年《金融違法行為處罰辦法》第22條規(guī)定，“金融機(jī)構(gòu)占?jí)贺?cái)政存款或者資金的，給予警告，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款，沒有違法所得的，處5萬元以上30萬元以下的罰款……”。

二是實(shí)施處罰的主體和程序與《行政處罰法》相抵觸。如1984年人總行規(guī)定對(duì)違規(guī)劃繳的財(cái)政性存款，由人民銀行營(yíng)業(yè)部門每日按萬分之二進(jìn)行罰款，直接從金融機(jī)構(gòu)往來賬戶中扣收（[1984]銀發(fā)字第70號(hào)）。而1996年《行政處罰法》頒布實(shí)施后，這種做法與法律規(guī)定發(fā)生明顯的抵觸。由于人民銀行營(yíng)業(yè)部門不具有行政處罰主體資格，而且該做法不符合我國(guó)《行政處罰法》的程序規(guī)定，其作出的行政處罰無效。商業(yè)銀行一旦提起行政復(fù)議或行政訴訟，作出行政處罰決定的人民銀行必然要承擔(dān)不利的法律后果。

（四）金融機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)科目設(shè)置漏洞、科目使用說明過于籠統(tǒng)、會(huì)計(jì)科目使用不規(guī)范，導(dǎo)致業(yè)務(wù)人員對(duì)財(cái)政存款的真實(shí)性、準(zhǔn)確性難確認(rèn)

雖然人總行規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)財(cái)政存款的具體繳存范圍，但由于對(duì)財(cái)政存款界定范疇不明確，金融機(jī)構(gòu)在會(huì)計(jì)科目設(shè)置過程中，將財(cái)政存款科目核算內(nèi)容無限抽象化或者特定化，使金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移財(cái)政資金成為可能。同時(shí)雖然人總行規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)財(cái)政存款的具體繳存范圍，但金融機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)科目說明過于籠統(tǒng)，難以根據(jù)會(huì)計(jì)科目說明來判斷具體財(cái)政資金放入哪個(gè)科目核算。

（五）大量存在的財(cái)政存款專戶，為財(cái)政存款躲避全額繳存提供了方便

近年來，金融機(jī)構(gòu)為財(cái)政部門開立多個(gè)預(yù)算單位專用賬戶，財(cái)政專戶幾乎遍及所有金融機(jī)構(gòu)及其營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)。名目繁多且分散的財(cái)政專戶，為財(cái)政存款轉(zhuǎn)移打開了方便之門，使規(guī)模巨大的財(cái)政資金排除在財(cái)政存款管理之外成為可能。

二、加強(qiáng)財(cái)政存款管理的相關(guān)對(duì)策

（一）盡快修訂和完善財(cái)政存款管理制度

建議人民銀行總行對(duì)目前涉及繳存財(cái)政存款業(yè)務(wù)的所有文件法規(guī)統(tǒng)一進(jìn)行清理完善，對(duì)前后存在矛盾的相關(guān)文件進(jìn)行整理、修訂，用于規(guī)范一線業(yè)務(wù)人員的操作和管理。一是對(duì)財(cái)政存款的內(nèi)涵和外延作出明確界定。二是在對(duì)各商業(yè)銀行和信用社規(guī)定的相應(yīng)需要繳存財(cái)政存款的具體科目的同時(shí)，對(duì)應(yīng)繳科目核算內(nèi)容作出明確規(guī)定。三是按照《行政處罰法》有關(guān)規(guī)定，修改其行政處罰程序，同時(shí)明確對(duì)商業(yè)銀行違規(guī)劃繳財(cái)政性存款行為的行政處罰所適用的法律。

（二）建立金融機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)科目設(shè)置、核算范圍及使用說明等登記備案制度

建議人總行盡快會(huì)同財(cái)政部對(duì)金融機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)科目代號(hào)、名稱等重新確定，統(tǒng)一金融機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)科目，并對(duì)各科目核算范圍、使用要求做出具體、詳盡的說明，對(duì)各金融機(jī)構(gòu)月度報(bào)送的會(huì)計(jì)報(bào)表格式和內(nèi)容提出明確要求，并報(bào)當(dāng)?shù)厝嗣胥y行營(yíng)業(yè)部門備案。遇有會(huì)計(jì)科目調(diào)整、核算范圍變化等情況，要求各金融機(jī)構(gòu)應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將變化情況報(bào)當(dāng)?shù)厝嗣胥y行營(yíng)業(yè)部門，從而便于基層行對(duì)財(cái)政存款繳存的日常監(jiān)督和管理。

（三）加強(qiáng)財(cái)政存款專戶、機(jī)關(guān)團(tuán)體及事業(yè)單位賬戶管理，從源頭上防止財(cái)政存款轉(zhuǎn)入一般存款科目核算

一方面要求人民銀行對(duì)財(cái)政存款專戶、機(jī)關(guān)團(tuán)體及事業(yè)單位新申請(qǐng)開立存款賬戶，嚴(yán)格區(qū)分資金性質(zhì)，要求其按資金屬性開立存款賬戶，對(duì)屬于財(cái)政資金的在開戶審批時(shí)嚴(yán)格審查其賬號(hào)是否屬于財(cái)政存款科目，嚴(yán)禁其使用一般存款科目核算。

另一方面要求各金融機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門溝通，對(duì)現(xiàn)有財(cái)政存款專戶、機(jī)關(guān)團(tuán)體及事業(yè)單位賬戶進(jìn)行全面清理，屬財(cái)政資金的要納入財(cái)政存款科目核算。事后人民銀行對(duì)全轄所有財(cái)政存款賬戶進(jìn)行全面核查，對(duì)有意轉(zhuǎn)移財(cái)政存款、少繳財(cái)政存款的，進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

（四）建議改革繳存財(cái)政存款管理方式

建議將金融機(jī)構(gòu)的所有存款，不再劃分財(cái)政性存款和一般性存款，而是將金融機(jī)構(gòu)財(cái)政存款繳存范圍全部納入準(zhǔn)備金存款管理范圍，同時(shí)相應(yīng)提高存款準(zhǔn)備金率，并根據(jù)財(cái)政存款所占比例對(duì)存款準(zhǔn)備金率進(jìn)行調(diào)整，這樣既有利于提高國(guó)庫資金的使用效益，又節(jié)約監(jiān)管成本。

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