黃 飛，徐玉波

（1農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)中心，北京100125；2中國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)機(jī)構(gòu)代表處，意大利羅馬00144）

0 引言

糧食安全自20世紀(jì)70年代被提出以來(lái)日益受到重視，世界各國(guó)為保障糧食安全做出了積極努力并取得一定效果。然而，當(dāng)前世界糧食不安全問(wèn)題依然突出，區(qū)域糧食短缺和不平衡現(xiàn)象嚴(yán)重，饑餓和營(yíng)養(yǎng)不足人口有反彈跡象，保障世界糧食安全仍然任重道遠(yuǎn)。

1 世界糧食不安全現(xiàn)狀

1.1 世界糧食供需基本處于緊平衡狀態(tài)，區(qū)域不平衡特征明顯，一些地區(qū)糧食短缺現(xiàn)象嚴(yán)重

1961—2016年全球谷物產(chǎn)量由8.8億t增至28.5億t，年均增長(zhǎng)2.17%。同期世界人口由30.9億人增至74.7億人，年均增長(zhǎng)1.62%，谷物產(chǎn)量年均增速高于世界人口年均增速0.55個(gè)百分點(diǎn)（圖1）。按照聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織(FAO)2017年12月的預(yù)測(cè)[1]，2017/18年度世界谷物庫(kù)存消費(fèi)比達(dá)27.3%，高于18%的安全水平。世界糧食供需基本處于緊平衡狀態(tài)，但區(qū)域不平衡特征明顯，一些地區(qū)糧食短缺現(xiàn)象依然嚴(yán)重。FAO將“持續(xù)一年以上處于膳食熱能匱乏狀態(tài)”定義為“饑餓”、“營(yíng)養(yǎng)不足”或“食物不足”，且FAO報(bào)告顯示[2]，2016年全球有8.15億人受到饑餓影響，占世界人口的11%。其中，亞洲饑餓人口5.2億人，非洲饑餓人口2.43億人，合計(jì)占全球饑餓人口總數(shù)的93.6%。目前全球共有37個(gè)國(guó)家需要外部糧食援助，其中29個(gè)分布在非洲，7個(gè)在亞洲，1個(gè)在拉丁美洲。

圖1 1961—2016年世界谷物產(chǎn)量和人口數(shù)量

1.2 饑餓人口數(shù)量呈現(xiàn)反彈跡象，發(fā)展中國(guó)家形勢(shì)嚴(yán)峻

2000年以來(lái)大部分時(shí)間世界饑餓人口數(shù)量下降趨勢(shì)明顯（圖2），但近期呈現(xiàn)反彈跡象。2003年饑餓人口達(dá)9.47億人，經(jīng)過(guò)10多年的穩(wěn)步下降，2014年降到7.75億人，同期營(yíng)養(yǎng)不足發(fā)生率由2003年的14.9%下降到2015年的10.6%。但是，2015—2016年世界饑餓人口數(shù)量再度上升，2016年達(dá)8.15億人，與2009年世界糧食危機(jī)發(fā)生時(shí)的饑餓人口數(shù)量持平，較2015年增加3800萬(wàn)人，同時(shí)營(yíng)養(yǎng)不足發(fā)生率恢復(fù)到11%。

圖2 2000—2016年世界營(yíng)養(yǎng)不足人數(shù)和發(fā)生率

國(guó)際食物政策研究所(IFPRI)的全球饑餓指數(shù)將饑餓的嚴(yán)重程度由低到高劃分為“低”、“適當(dāng)”、“嚴(yán)重”、“警戒”和“極度警戒”5個(gè)等級(jí)，其2017年報(bào)告的119個(gè)國(guó)家中有52個(gè)國(guó)家的饑餓等級(jí)被評(píng)級(jí)為“嚴(yán)重”、“警戒”或者“極度警戒”[3]。其中，南亞和撒哈拉以南非洲國(guó)家饑餓等級(jí)最高，中非共和國(guó)、乍得、塞拉利昂、馬達(dá)加斯加、贊比亞、蘇丹和利比里亞等撒哈拉以南非洲國(guó)家，加上也門，成為全球饑餓等級(jí)達(dá)到“極度警戒”和“警戒”的8個(gè)國(guó)家，中非共和國(guó)成為了自2014年以來(lái)，陷入到最嚴(yán)重饑餓程度的首個(gè)發(fā)展中國(guó)家；東帝汶、阿富汗、巴基斯坦、印度和朝鮮是亞洲饑餓等級(jí)最高的國(guó)家。FAO特別指出，撒哈拉以南非洲依然是食物不足發(fā)生率最高的區(qū)域，2016年?duì)I養(yǎng)不足人口比例高達(dá)22.7%。東非情況尤為嚴(yán)重，該區(qū)域有1/3的人口面臨食物不足問(wèn)題。由此可見(jiàn)，發(fā)展中國(guó)家糧食安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

1.3 受沖突、氣候變化等多種因素疊加影響，保障世界糧食安全仍充滿挑戰(zhàn)

2011—2016年世界平均每年發(fā)生暴力沖突123.3次，是21世紀(jì)前10年平均發(fā)生次數(shù)的1.24倍（圖3），2016年在沖突中死亡人數(shù)高達(dá)10.3萬(wàn)人[4]。沖突在數(shù)量和復(fù)雜性上均已升級(jí)，對(duì)世界糧食安全構(gòu)成障礙。生活在受沖突影響國(guó)家的人民最容易面臨糧食不安全和營(yíng)養(yǎng)不足，據(jù)FAO估計(jì)，2016年全球8.15億饑餓人口中，有4.89億人生活在受沖突、暴力影響的國(guó)家。另?yè)?jù)災(zāi)害流行病學(xué)研究中心(CRED)報(bào)告顯示[5]，1995—2015年世界90%的災(zāi)害由洪水、風(fēng)暴、熱浪等天氣事件引起。在此期間，與天氣有關(guān)的災(zāi)害造成60.6萬(wàn)人喪生，平均每年3萬(wàn)人，期間的災(zāi)害共造成41億人受傷、無(wú)家可歸或需要緊急援助。

受沖突、氣候變化等因素疊加影響，世界糧食安全總體形勢(shì)不容樂(lè)觀，基礎(chǔ)仍然薄弱，保障糧食安全面臨較大挑戰(zhàn)。世界銀行指出，2017年全球約有8300萬(wàn)人需要緊急糧食援助，比2015年增加了70%以上[6]。持續(xù)的沖突、大規(guī)模的難民、氣候變化和資源退化等加劇了世界糧食不安全狀況，未來(lái)15年，全球糧食需求預(yù)計(jì)將上漲至少20%。FAO預(yù)測(cè)，要在2050年時(shí)滿足世界人口對(duì)糧食的需求，全球糧食產(chǎn)量將需要增加50%?？紤]到發(fā)展中國(guó)家受資源退化、環(huán)境污染等多方面因素制約，未來(lái)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)量增長(zhǎng)、確保糧食安全存在較大壓力。

2 世界糧食不安全的影響因素

2.1 有效需求不足是造成世界糧食不安全的重要因素

圖3 1990—2016年世界沖突發(fā)生數(shù)量

FAO對(duì)糧食安全的定義包括4個(gè)維度：糧食可供量、獲取糧食的經(jīng)濟(jì)及物質(zhì)手段、糧食利用，以及一段時(shí)間內(nèi)的穩(wěn)定性。從FAO食品價(jià)格指數(shù)來(lái)看，長(zhǎng)期食品實(shí)際價(jià)格水平呈下降趨勢(shì)，這反映了世界糧食供應(yīng)總體較為充裕的態(tài)勢(shì)（圖4）。相對(duì)于具有購(gòu)買力和糧食可獲得性的有效需求而言，國(guó)際糧食供給充裕，甚至在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)供大于求。然而，由于大量貧困人口以及受沖突、氣候?yàn)?zāi)害等影響的人口缺乏購(gòu)買力和糧食可獲得性，世界糧食消費(fèi)的有效需求不足。這意味著世界糧食的總體供給形勢(shì)并不能反映糧食安全的真實(shí)狀況，有效需求不足成為世界糧食不安全的重要影響因素，糧食安全風(fēng)險(xiǎn)始終存在。

圖4 1961—2017年食品價(jià)格指數(shù)

2.2 貿(mào)易在全球糧食供應(yīng)量中的占比較小，具有準(zhǔn)壟斷性特征，無(wú)法從根本上解決糧食安全問(wèn)題

近年來(lái)，世界糧食貿(mào)易增長(zhǎng)快速，2007/08年度世界谷物貿(mào)易量2.73億t，2016/17年度增至4.04億t，年均增長(zhǎng)4.5%。從世界谷物貿(mào)易量占產(chǎn)量的比重來(lái)看，2011—2016年該比重維持在13.7%～15.7%，貿(mào)易僅對(duì)全球谷物供給總量的15%左右起作用[7]。小麥、玉米、大米等主要糧食的前五大出口國(guó)的集中度都在60%以上，部分大宗農(nóng)產(chǎn)品的集中度甚至超過(guò)80%。ADM、邦吉、嘉吉、路易達(dá)孚等四大糧商控制了全球糧食貿(mào)易量的80%。世界糧食貿(mào)易的高集中度和準(zhǔn)壟斷性特征，使得主要出口國(guó)和國(guó)際糧商擁有很強(qiáng)的貿(mào)易掌控能力，造成解決世界糧食不安全問(wèn)題的動(dòng)力不足。在現(xiàn)有世界糧食分配體系下，貿(mào)易無(wú)法解決糧食供給的區(qū)域不平衡問(wèn)題，也無(wú)法有效應(yīng)對(duì)世界糧食不安全問(wèn)題。

2.3 生物質(zhì)能源、投機(jī)資本等非傳統(tǒng)因素，加劇了世界糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)性

生物質(zhì)能源打通了能源市場(chǎng)與農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的通道，為資本進(jìn)入農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)創(chuàng)造了條件。發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)發(fā)展生物質(zhì)能源，消耗了生產(chǎn)過(guò)剩的糧食，拉高了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，在一定程度上造成“與人爭(zhēng)糧”、“與糧爭(zhēng)地”的局面，增加了世界糧食安全的不確定性。投機(jī)資本將農(nóng)產(chǎn)品作為新的投機(jī)渠道，在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)上大進(jìn)大出，資本炒作加劇了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的波動(dòng)性，使世界糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)性進(jìn)一步加大。發(fā)生在20世紀(jì)70年代初、90年代初以及2008年的3次世界糧食危機(jī)，都是在糧食供給較為平穩(wěn)的情況下發(fā)生，其中投機(jī)炒作可能是2008年糧食危機(jī)期間農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲的主要原因之一[8]。

3 世界糧食不安全的趨勢(shì)分析

3.1 世界糧食生產(chǎn)潛力有條件滿足未來(lái)糧食消費(fèi)的有效需求

世界人口的增長(zhǎng)和消費(fèi)水平的提高將導(dǎo)致對(duì)糧食的剛性需求不斷上漲。這不僅體現(xiàn)在對(duì)糧食的口糧消費(fèi)上，還體現(xiàn)在伴隨著食品消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，肉蛋奶等高蛋白食品消費(fèi)量的提升將加大對(duì)糧食的飼用需求。聯(lián)合國(guó)于2017年6月發(fā)布的《世界人口展望》報(bào)告預(yù)測(cè)，到2030年世界人口將從現(xiàn)在的76億增至86億，到2050年將達(dá)到98億，2100年達(dá)到112億[9]。如此大規(guī)模的人口增量帶來(lái)的糧食消費(fèi)需求，必然要求提高世界糧食產(chǎn)量，但在現(xiàn)有技術(shù)條件和資源環(huán)境約束下，單產(chǎn)的大幅提高短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。

從世界后備耕地和開(kāi)發(fā)潛力來(lái)看，根據(jù)全球農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)(GAEZ)數(shù)據(jù)庫(kù)的統(tǒng)計(jì)，全球適宜耕作土地面積為35億hm2，綜合考慮生態(tài)保護(hù)區(qū)、已耕作土地面積、各國(guó)開(kāi)發(fā)能力、政策限制和土地復(fù)種情況等各類因素后，主要糧食出口國(guó)可開(kāi)發(fā)潛在耕地面積有3.74億hm2，潛在糧食產(chǎn)量24.21億t[10]。在不考慮未來(lái)單產(chǎn)提高和技術(shù)進(jìn)步的正向作用情況下，這一潛在糧食產(chǎn)量已接近目前世界谷物28.5億t的產(chǎn)量水平?？梢哉f(shuō)，在世界糧食生產(chǎn)潛力充分釋放的前提下，有足夠的條件和能力滿足未來(lái)糧食消費(fèi)的有效需求、不斷降低饑餓人口數(shù)量，實(shí)現(xiàn)零饑餓的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

3.2 世界糧食安全形勢(shì)仍將長(zhǎng)期面臨多重不利因素的持續(xù)挑戰(zhàn)

世界糧食不安全的現(xiàn)狀依然嚴(yán)峻，導(dǎo)致發(fā)生糧食危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)因素持續(xù)存在。這些風(fēng)險(xiǎn)因素既有短期的、局部的、傳統(tǒng)的，又有長(zhǎng)期的、全局的、非傳統(tǒng)的，包括沖突、氣候變化的影響，貧困人口購(gòu)買力和糧食可獲得性不足，糧食價(jià)格波動(dòng)性加劇，生物質(zhì)能源生產(chǎn)、投機(jī)炒作，以及國(guó)際貿(mào)易的不確定性等等。世界糧食安全形勢(shì)將長(zhǎng)期持續(xù)面臨糧食供給不平衡、區(qū)域性糧食短缺、損耗浪費(fèi)嚴(yán)重、饑餓人口反彈、資源環(huán)境約束等帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

未來(lái)需要繼續(xù)加強(qiáng)全球糧農(nóng)治理，強(qiáng)化在國(guó)家和區(qū)域?qū)用娴募Z食安全協(xié)調(diào)機(jī)制。著力解決糧食供給的區(qū)域不平衡和區(qū)域性短缺問(wèn)題，遏止饑餓人口數(shù)量的反彈態(tài)勢(shì)，努力消除影響世界糧食安全的不穩(wěn)定因素，不斷提高糧食的可持續(xù)生產(chǎn)能力和營(yíng)養(yǎng)不足人口的糧食可獲得性。發(fā)展生態(tài)友好型、環(huán)境友好型糧食生產(chǎn)技術(shù)，促進(jìn)糧食生產(chǎn)、人類福利和資源環(huán)境的有機(jī)統(tǒng)一，共同推動(dòng)改善世界糧食不安全狀況。