譚芬 曾維曉 任輝

摘要 環(huán)境污染第三方治理模式的實(shí)踐與發(fā)展是運(yùn)用市場化手段監(jiān)管環(huán)境的一次重要探索。通過對我國土壤污染修復(fù)綜合治理首批試點(diǎn)地區(qū)——湘潭市岳塘區(qū)的調(diào)查，初步分析了土壤重金屬污染第三方治理模式運(yùn)行的必要性及存在的問題，并提出解決措施，以期推進(jìn)污染治理，為我國推進(jìn)環(huán)境污染的第三方治理提供參考。

關(guān)鍵詞 土壤重金屬污染；第三方治理；問題；措施；湖南湘潭；岳塘區(qū)

中圖分類號 X53 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-5739（2018）14-0194-02

第三方治理模式是指排污單位以合同委托的形式，通過付費(fèi)方式，將其污染治理設(shè)施或產(chǎn)生的污染交給具有相應(yīng)能力的第三方機(jī)構(gòu)運(yùn)營或治理，即污染者付費(fèi)，專業(yè)化治理，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)污”和“治污”分離[1]。

美國是最早推行環(huán)境污染第三方治理的國家，日本是治理最成功的國家，以德國、英國、法國等為代表的西歐國家在環(huán)境污染第三方治理方面也進(jìn)行了許多積極探索。而中國起步較晚，環(huán)境污染第三方治理目前處在快速發(fā)展階段，關(guān)于此方面的理論研究成果較為豐富。

第三方治理為水污染的治理指明了新的方向，從制度、法律和各責(zé)任主體分析了水污染第三方治理機(jī)制[2]。姜愛華等[3]以京津冀為例，通過SWOT分析及模式設(shè)計(jì)研究，說明了引入第三方模式治理大氣污染的可行性。馬存利[4]針對土壤污染第三方治理中存在的缺陷，以法律為基礎(chǔ)提出相關(guān)的建議。王 琪等[5]從政企關(guān)系及其行為特征方面提出了協(xié)調(diào)對策，推動污染治理。胡麗珠等[6]認(rèn)為鑒于環(huán)境污染第三方治理存在的必要性與局限性，在推行時(shí)應(yīng)注重對污染主體和第三方的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)治理的有效規(guī)制。梁樹廣[7]運(yùn)用博弈理論，構(gòu)建環(huán)境污染第三方治理兩兩和三方參與的博弈模型，通過分析三方主體的策略選擇，提出了相應(yīng)措施。

目前，我國學(xué)者對環(huán)境污染第三方治理模式的研究大多停留在宏觀的層面，極少數(shù)展開對水污染、大氣污染、土壤污染的探討。以全國的整體環(huán)境為基礎(chǔ)的研究并沒有結(jié)合實(shí)施的具體情況，缺乏可行性，而微觀層面的理論研究有待進(jìn)一步發(fā)展。本文選取湘潭市岳塘區(qū)土壤重金屬污染第三方治理為研究對象，通過實(shí)地調(diào)研，研究推行第三方治理模式的現(xiàn)狀、存在的問題以及解決的措施。

1 現(xiàn)狀

1.1 污染現(xiàn)狀

湘潭市是一個(gè)老工業(yè)城市，工業(yè)基礎(chǔ)雄厚，體系完備，重化工業(yè)布局相對集中，歷史遺留的土壤污染問題突出，是湖南省乃至全國土壤重金屬污染治理重點(diǎn)區(qū)域。據(jù)調(diào)查，湘潭市54個(gè)樣本中總體Cd、Hg屬重污染，Cu、Zn屬中污染，Cr屬于輕度污染，內(nèi)梅羅綜合污染指數(shù)已達(dá)重污染[8]。2011年國務(wù)院正式批準(zhǔn)《湘江流域重金屬污染治理實(shí)施方案》，岳塘區(qū)老工業(yè)區(qū)成為七大重點(diǎn)治理區(qū)域之一。2015年國家發(fā)改委批準(zhǔn)湘潭市岳塘區(qū)竹埠港地區(qū)為全國環(huán)境污染第三方治理試點(diǎn)單位。鑒于此，岳塘區(qū)作為土壤重金屬污染典型的區(qū)域，急需開展土壤污染治理和深入研究。

1.2 污染的來源及危害

在實(shí)地調(diào)研中，發(fā)放調(diào)查問卷100份，獲得有效數(shù)據(jù)53份。受訪者中學(xué)生、務(wù)農(nóng)人員、務(wù)工人員、個(gè)體戶、公職人員分別為8、17、10、13、5人。分析調(diào)研資料可知，污染源主要為以下3個(gè)方面。①工業(yè)是岳塘區(qū)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，重化工業(yè)興旺，長期排放“三廢”數(shù)量多，其中廢氣進(jìn)入大氣中，經(jīng)沉降進(jìn)入土壤圈；廢渣包含有鉛、錳、鎘、銅等重金屬，肆意堆積；廢水未經(jīng)嚴(yán)格處理排放，對土壤造成了嚴(yán)重污染。②近年來，由于岳塘區(qū)城市化的迅速發(fā)展，大量不合理的農(nóng)業(yè)行為、汽車尾氣及生活垃圾的增加，導(dǎo)致了土壤污染加劇。③湖南省素有“有色金屬與非金屬之鄉(xiāng)”的美稱，截至2007年底，湘潭市已發(fā)現(xiàn)各類礦產(chǎn)46種，其中已探明儲量的礦產(chǎn)29種，礦產(chǎn)儲量占全省前五的有8種，礦山開發(fā)具備了相當(dāng)規(guī)模。當(dāng)?shù)氐耐寥乐亟饘俸科撸偌由系V冶等，加劇了土壤金屬復(fù)合污染。

岳塘區(qū)土壤污染危害主要有以下4個(gè)方面：一是導(dǎo)致了嚴(yán)重的直接經(jīng)濟(jì)損失；二是鎘、鉛等重金屬含量超標(biāo)，威脅了食物安全，而污染最為嚴(yán)重的竹埠港工業(yè)區(qū)，其土壤已不具備生產(chǎn)作物或生產(chǎn)可食用作物的條件；三是嚴(yán)重危害了人體健康，岳塘區(qū)惡性腫瘤發(fā)病率呈逐年升高趨勢，甚至怪病頻現(xiàn)；四是易導(dǎo)致地表水污染、地下水污染、大氣環(huán)境質(zhì)量下降和生態(tài)系統(tǒng)退化等次生環(huán)境問題，直接危害生態(tài)安全。

1.3 治理成效

岳塘區(qū)政府與永清集團(tuán)簽署公私合營第三方治理（即政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、國省補(bǔ)助）模式合作協(xié)議，組建湘潭竹埠港生態(tài)治理投資有限公司，在土壤污染最為嚴(yán)重的竹埠港老工業(yè)區(qū)開展試點(diǎn)，被業(yè)界稱為“岳塘模式”（圖1）。

經(jīng)過2年多的試點(diǎn)，第三方治理模式已顯現(xiàn)出成效。截至2014年10月，竹埠港率先全省七大重金屬污染治理片區(qū)，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)28家化工企業(yè)全面關(guān)停，絕大部分搬遷企業(yè)重獲新生，整個(gè)過程中無一人上訪、無安全環(huán)保事件。

通過此項(xiàng)治理，岳塘區(qū)的污染物排放大幅度降低，環(huán)境污染程度較之前大大減輕。經(jīng)監(jiān)測，2014年全年共減少用煤量約14.5萬t、用電量約9 600萬kW·h、廢氣排放約20億m3、廢水排放約260 t[9]，湘江下游的水質(zhì)得到了極大的提高。極大地改善了岳塘區(qū)的環(huán)境質(zhì)量，提升了當(dāng)?shù)鼐用竦男腋Ｖ笖?shù)。同時(shí)優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，激發(fā)了部分企業(yè)的發(fā)展活力，為城市轉(zhuǎn)型發(fā)展提供契機(jī)。

2 存在的問題

相較于傳統(tǒng)的治污理念，模式的創(chuàng)新及理念的發(fā)展等優(yōu)勢使第三方治理模式得到了廣泛的認(rèn)同和積極推行，然而基于現(xiàn)實(shí)境況，仍存在許多問題亟待解決。

2.1 制度設(shè)計(jì)不足，法律不完善

缺乏第三方治理理念的污染治理制度以及在合同、評定標(biāo)準(zhǔn)等方面法律的缺失是責(zé)任障礙存在的根本原因。當(dāng)岳塘區(qū)的企業(yè)超標(biāo)排污或突發(fā)環(huán)境事件等情況發(fā)生時(shí)，排污企業(yè)與環(huán)保公司卻出現(xiàn)相互推諉，責(zé)任主體無法確定，部分爭議問題遲遲無法解決，阻礙了有關(guān)部門執(zhí)法。責(zé)任主體不明在一定程度上阻礙了第三方治理的應(yīng)用與推廣。

2.2 社會責(zé)任意識、環(huán)保意識、監(jiān)督意識弱，執(zhí)法力度低

調(diào)研過程中，岳塘區(qū)政府對排污企業(yè)的監(jiān)管大多是采取定期檢查的方式，群眾舉報(bào)促使環(huán)保部門突擊檢查；政府的宣傳力度低，忽視高校、組織的力量；監(jiān)管部門執(zhí)法和檢測力量分散，體制機(jī)制不暢，存在許多監(jiān)管漏洞；排污企業(yè)為了自身利益的最大化，偷排等破壞環(huán)境的行為屢禁不止；民眾受教育程度參差不齊，環(huán)保意識、監(jiān)督意識低。這些問題致使監(jiān)管效果大打折扣。

2.3 治污企業(yè)技術(shù)水平、能力不高

承接岳塘區(qū)土壤污染治理項(xiàng)目的是永清環(huán)保有限公司，是國內(nèi)為數(shù)不多具有完整產(chǎn)業(yè)鏈的綜合型環(huán)保公司，但在治理過程中部分技術(shù)問題仍有待解決，如生物、農(nóng)業(yè)生態(tài)、聯(lián)合修復(fù)等技術(shù)不成熟，部分污染治理效率較低，少數(shù)技術(shù)問題有待攻克，自主研發(fā)的產(chǎn)品和技術(shù)競爭力較弱，工作人員出現(xiàn)懈怠等消極情緒的情況。目前，我國缺少如永清公司這種龍頭型環(huán)保企業(yè)，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全國有大約3萬家環(huán)保公司，其總產(chǎn)值為1.5億元，與年產(chǎn)值逾100億元的國外環(huán)保公司相比，中國企業(yè)難以與國際大公司形成有力競爭[10]，也不能更好地承擔(dān)治理污染之責(zé)。

2.4 資金來源渠道少，預(yù)期回報(bào)率低，獲利模式不清晰

環(huán)保公司要負(fù)責(zé)治理設(shè)施的投資建設(shè)，就會涉及到項(xiàng)目融資問題，目前土壤修復(fù)70%的資金仍來源于政府，通過市場融資的項(xiàng)目僅為6.3%。在此行業(yè)中的投資大多社會效益顯著，但投資數(shù)目大、回收周期長，且短期內(nèi)回報(bào)率較低，易受經(jīng)營不善、政府政策、環(huán)境等因素影響，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)較高。此外，無明確的法律規(guī)章規(guī)定排污企業(yè)與治污企業(yè)之間的獲利模式，實(shí)踐中極易因利益引發(fā)糾紛。岳塘區(qū)是土壤重金屬污染重災(zāi)區(qū)，獲得了國家的重視和資金支持，永清公司的經(jīng)濟(jì)實(shí)力也較雄厚，但修復(fù)土壤是一項(xiàng)長期、復(fù)雜且艱巨的任務(wù)，社會效益顯著，永清公司只有獲得更多融資，才能購進(jìn)先進(jìn)設(shè)備、研發(fā)新技術(shù)、提高治理成效。

2.5 市場競爭機(jī)制不完善

近年來，國家引導(dǎo)、鼓勵第三方治理市場的發(fā)展，排污企業(yè)有用更低的成本處理污染物的需求，而專業(yè)環(huán)保公司準(zhǔn)入門檻低，質(zhì)量良莠不齊，治污達(dá)到要求的企業(yè)并不多，再加上不完善的競爭機(jī)制，供過于求的狀況將長期存在。岳塘區(qū)的少數(shù)排污企業(yè)為了降低生產(chǎn)成本，將部分污染物交由環(huán)保公司治理，部分企業(yè)甚至不與環(huán)保公司合作，依舊利用原先的治理設(shè)施或偷排。在永清公司與當(dāng)?shù)卣献饕院?，一些?guī)模小、服務(wù)質(zhì)量低的環(huán)保公司利用更低的價(jià)格及不正當(dāng)?shù)母偁幨侄螕屨际袌?，拉低行業(yè)水平，影響生態(tài)環(huán)境。

3 措施

3.1 國家應(yīng)以法律為中心，依法引導(dǎo)各個(gè)主體，發(fā)揮最大效益

在市場培育上，應(yīng)完善環(huán)境服務(wù)市場的配套制度，促使環(huán)境服務(wù)市場良性發(fā)展；在政府監(jiān)管上，應(yīng)建立環(huán)境污染第三方治理的監(jiān)管體系，包括統(tǒng)一的治理標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管措施等；在責(zé)任劃分上，應(yīng)為明確環(huán)境服務(wù)合同的責(zé)任劃分或完善相關(guān)法律，以此來平衡排污企業(yè)與第三方治污企業(yè)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)及行政責(zé)任；在公眾參與上，應(yīng)構(gòu)建體現(xiàn)共治理念的環(huán)境參與機(jī)制，拓寬群眾監(jiān)督渠道；在資金支持上，應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)環(huán)保基金，積極鼓勵各地政府部門加大對此方面的補(bǔ)貼力度，完善相關(guān)融資、投資制度體系；在環(huán)境保護(hù)上，制定專門的環(huán)境教育法，扶持環(huán)保專業(yè)教育的發(fā)展[11]。

3.2 政府應(yīng)以人為本，轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)監(jiān)管，與時(shí)俱進(jìn)

國家出臺大政方針，各級政府除了給予多方面的支持外，還應(yīng)充分重視民眾的作用，完善信息公開制度，充分利用社會資源，加強(qiáng)與高校、村委會的合作，加強(qiáng)環(huán)境教育，設(shè)立相關(guān)的獎勵制度，鼓勵來自各方面的監(jiān)督與建議；加強(qiáng)對工作人員的指導(dǎo)工作，建立健全相關(guān)獎懲制度，提高執(zhí)行效率，明確服務(wù)理念。針對治理主體多元化的現(xiàn)實(shí)，政府應(yīng)改變管制思維，增強(qiáng)指導(dǎo)者的角色意識；各級政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念和職能，找準(zhǔn)定位，充分尊重和執(zhí)行市場規(guī)則，履行好市場服務(wù)的職能。各級政府在第三方治理模式實(shí)施中，應(yīng)借鑒成功案例的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)，因地制宜地制定完善的政策機(jī)制，勇于創(chuàng)新。

3.3 排污企業(yè)應(yīng)增強(qiáng)社會責(zé)任，創(chuàng)新發(fā)展，保護(hù)環(huán)境

排污企業(yè)不應(yīng)盲目地追求利益，應(yīng)樹立人本觀念，把生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益結(jié)合起來，增強(qiáng)企業(yè)的社會責(zé)任意識，注重企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流，積極引進(jìn)先進(jìn)的機(jī)器設(shè)備，走環(huán)境友好型和資源節(jié)約型道路。排污企業(yè)與專業(yè)環(huán)保企業(yè)要優(yōu)化自身的管理，提高企業(yè)的競爭力；同時(shí)兩者在污染治理中也要明確分工，確定責(zé)任界限，避免推諉與糾紛。

3.4 專業(yè)環(huán)保企業(yè)應(yīng)積極借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提高自身綜合實(shí)力

在技術(shù)上，專業(yè)環(huán)保企業(yè)應(yīng)積極引進(jìn)新型人才，提高技術(shù)水平，引進(jìn)國外先進(jìn)的治污技術(shù)設(shè)備，提高企業(yè)的治污能力，借鑒國內(nèi)外成功的治理經(jīng)驗(yàn)，攻克治理難關(guān)；在管理上，不管是對設(shè)備的維護(hù)還是企業(yè)員工的培養(yǎng)上，都應(yīng)順應(yīng)不斷變化的市場要求；在資金上，不能單純地依靠政府補(bǔ)貼和融資、投資，企業(yè)自身應(yīng)在適宜情形下努力提高盈利空間，促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展。

3.5 民眾應(yīng)加強(qiáng)環(huán)保、監(jiān)督意識

民眾在對待第三方治理模式時(shí)，應(yīng)更新觀念，辯證看待，對于其不足之處應(yīng)積極向有關(guān)部門反映，對于其有益之處則應(yīng)支持鼓勵其發(fā)展；積極主動地了解環(huán)境保護(hù)的重要性和政府的有關(guān)措施政策，參與到環(huán)境污染的治理中來，提高自身素質(zhì)，樹立正確的三觀，加強(qiáng)環(huán)保意識、監(jiān)督意識，為改善生態(tài)環(huán)境貢獻(xiàn)自己的力量。

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