張璐晶

倫敦地鐵是世界上最古老的地下鐵道，于1856年開(kāi)始修建，1863年1月10日正式投入運(yùn)營(yíng)，四通八達(dá)的地鐵與倫敦市民的生活息息相關(guān)。倫敦地鐵可以稱為英國(guó)的一張城市名片，但是近年來(lái)由于運(yùn)營(yíng)虧損等原因，倫敦地鐵也飽受罷工、設(shè)備老化等困擾。

倫敦地鐵的問(wèn)題出在哪里？近日，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者隨北京大學(xué)PPP研究中心赴英考察走訪倫敦交通局等機(jī)構(gòu)，了解和交流英國(guó)PPP在軌道交通領(lǐng)域的實(shí)踐案例。

倫敦地鐵PPP項(xiàng)目因何失敗？

英國(guó)PPP的典型案例之一就是倫敦地鐵。

倫敦地鐵由國(guó)營(yíng)倫敦地鐵公司（下稱“LUL”）擁有并運(yùn)營(yíng)。20世紀(jì)90年代英國(guó)政府面臨地鐵投資嚴(yán)重不足的局面，英國(guó)政府在反復(fù)權(quán)衡后，最終選擇了以政府和私人部門(mén)合作，即PPP模式對(duì)整個(gè)地鐵系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)改造。

經(jīng)過(guò)4年多的論證和試行，倫敦地鐵的PPP合約于2002年至2003年之間正式簽約，LUL將地鐵系統(tǒng)的維護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)工作以30年特許經(jīng)營(yíng)的方式交由3家基礎(chǔ)設(shè)施公司（分別為SSL、BCV和JNP公司）負(fù)責(zé)，LUL仍然掌控日常運(yùn)營(yíng)和票務(wù)工作，并通過(guò)固定支付和業(yè)績(jī)支付來(lái)回報(bào)基礎(chǔ)設(shè)施公司。

具體來(lái)說(shuō)，這3家基礎(chǔ)設(shè)施公司其實(shí)質(zhì)分別由名為Metronet和名為T(mén)ube Line的兩大聯(lián)合體控制（注：各聯(lián)合體的成員名單見(jiàn)鏈接）。LUL特許經(jīng)營(yíng)期為30年，考慮到地鐵的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)運(yùn)營(yíng)情況的考核標(biāo)準(zhǔn)，以及一些簽約時(shí)無(wú)法預(yù)料到的事情發(fā)生，倫敦地鐵PPP模式的合約中專門(mén)增加了定期審核機(jī)制：約定簽約各方每隔7.5年重新審定合約條款，并設(shè)定了專門(mén)的仲裁機(jī)制，以保證重新審核的公正性，確保合約的有效執(zhí)行。

然而，還沒(méi)有過(guò)“七年之癢”，2008年Metronet聯(lián)合體就宣告破產(chǎn)，該P(yáng)PP項(xiàng)目的失敗直接導(dǎo)致英國(guó)政府損失超過(guò)41億英鎊；兩年后，另一個(gè)聯(lián)合體Tube Line也宣布破產(chǎn)。

Tube Line最初希望政府為其更新的Piccadilly和北方線支付68億英鎊，但是政府的仲裁人只核定44億英鎊的費(fèi)用，因此該公司只好破產(chǎn)。倫敦地鐵管委會(huì)支付了大約3.1億英鎊回購(gòu)了他們手中的股票。

PPP大數(shù)據(jù)專業(yè)公司北京明樹(shù)數(shù)據(jù)科技有限公司CEO肖光睿告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，倫敦地鐵PPP項(xiàng)目失敗的原因有很多，但主要是兩個(gè)方面的問(wèn)題：

其一是政府的專業(yè)化水平有限，對(duì)聯(lián)合體監(jiān)管不力。由于地鐵項(xiàng)目對(duì)倫敦市政治經(jīng)濟(jì)的重大意義，倫敦政府采取了債務(wù)擔(dān)保的方式確保項(xiàng)目的持續(xù)性，但是政府部門(mén)其實(shí)無(wú)法控制項(xiàng)目的金融風(fēng)險(xiǎn)。另外，政府設(shè)立的審核仲裁人形同虛設(shè)，無(wú)法從聯(lián)合體獲得必需的信息和數(shù)據(jù)，因此無(wú)法監(jiān)控成本的變化和獲知聯(lián)合體的實(shí)際操作情況。

其二是項(xiàng)目聯(lián)合體過(guò)多，難以形成合力。地鐵項(xiàng)目本身的公益性屬性導(dǎo)致投資回報(bào)率并不高。而且聯(lián)合體參與企業(yè)過(guò)多，沒(méi)有形成合力，各自的利益經(jīng)常意見(jiàn)相左，且管理成本變動(dòng)頻繁。

倫敦地鐵看好港鐵模式

2010年倫敦地鐵由政府收回管理后依然面臨著嚴(yán)峻的資金壓力。2015年和2017年都發(fā)生過(guò)大規(guī)模的地鐵工人罷工示威，極大地影響了市民的出行。

倫敦交通局首席財(cái)務(wù)官Simon Kilonback告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，2018年到2019年倫敦地鐵預(yù)算為98億英鎊，資金非常緊張（包括用于新資本投資21億英鎊，資產(chǎn)更新資金5億英鎊，運(yùn)營(yíng)花費(fèi)67億英鎊以及融資成本5億英鎊）。

事實(shí)上，公共交通在世界上少有盈利的案例，營(yíng)運(yùn)方、政府、公眾很難找到平衡點(diǎn)，且高昂的維修成本和折舊費(fèi)也讓這項(xiàng)服務(wù)公眾的民生工程成為政府必須要負(fù)擔(dān)的支出。

在軌道交通領(lǐng)域，少數(shù)能夠盈利的案例是香港鐵路有限公司（下稱“港鐵”），港鐵的模式得益于港鐵與香港政府間共同發(fā)展的關(guān)系，即將地鐵沿線的土地，香港政府按照正常的土地價(jià)格定向賣(mài)給地鐵公司，用于蓋商業(yè)物業(yè)等，地鐵開(kāi)通后，港鐵與政府共享由此帶來(lái)的土地增值和收入，并拿出部分收入持續(xù)投入于地鐵運(yùn)營(yíng)。

對(duì)此，Simon Kilonback表示，倫敦地鐵也很看好港鐵模式，也在探索這種模式是否能在英國(guó)得到運(yùn)用。

北京大學(xué)PPP研究中心秘書(shū)長(zhǎng)鄧冰表示，軌道交通關(guān)乎民生和城市交通便利，對(duì)于投資金額巨大的軌道交通行業(yè)來(lái)說(shuō)，PPP模式有助于緩解政府投資壓力。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，到2020年，中國(guó)城市軌道交通里程將達(dá)到1萬(wàn)公里，總投資約5萬(wàn)億元，投資需求量大。目前PPP模式已經(jīng)被成功運(yùn)用到多個(gè)城市的地鐵項(xiàng)目中去。英國(guó)地鐵百年變遷的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)也是對(duì)中國(guó)地鐵未來(lái)長(zhǎng)期管理的一個(gè)啟示。

鏈接：倫敦地鐵社會(huì)資本方構(gòu)成

Metronet聯(lián)合體：控制了SSL和BCV兩家公司。主要成員包括世界最大的地鐵建造商龐巴迪公司、英國(guó)大型咨詢公司阿特金斯、EDF能源公司、泰晤士水務(wù)和英國(guó)最大的建筑公司保富比迪。

Tube Line聯(lián)合體：控制了JNP控制的3條線路。主要成員包括美國(guó)柏克德（BECHTEL）工程公司和英國(guó)最大的公眾服務(wù)提供商Amey公司。

編輯：牛綺思