鄒鵬

【內容摘要】 未成年人校外教育是基礎教育的重要組成部分，具有獨特的屬性、功能和意義。目前，我國未成年人校外教育在法制建設上存在一定空白，缺少法律保障，容易產生主體權利義務緊張關系，引發(fā)糾紛與社會資源內耗以及校外教育整體事業(yè)發(fā)展受阻等風險。應對風險應當運用法律保障的方式，通過形成法治思維和實施校外教育立法等主客觀路徑予以化解。

【關鍵詞】 未成年人校外教育 法制不足困境 法治思維 校外教育立法

一、未成年人校外教育的內涵

教育具有廣義與狹義之分，狹義的教育一般是指學校教育，廣義的教育則包含了家庭教育與學校教育、社會教育等多個范疇。對于未成年人來說，學校教育是其獲取系統(tǒng)知識的重要來源，但如果要未成年人養(yǎng)成健全人格和較高的綜合素質，家庭教育與學校外教育則至關重要，對青少年性格、品質、心態(tài)等多方面具有重要影響。其中，校外教育具有獨特內容體系，傾向于注重人的品格培養(yǎng)與心態(tài)塑造，是促進青少年成才的重要方面。目前，校外教育在世界范圍內發(fā)展迅速，各國尤其是發(fā)達國家對校外教育的投入巨大，力推其發(fā)展，以培養(yǎng)具備優(yōu)秀素質的本國國民。我國校外教育自新中國成立后開始逐步系統(tǒng)發(fā)展，改革開放后，更是獲得了發(fā)展的重要機遇。目前，我國青少年校外教育已經成為推動基礎教育發(fā)展的重要力量，對青少年身心全面發(fā)展和健全人格的形成具有非常重要的作用。經過多年來的建設，各地校外教育事業(yè)都取得了顯著成效，有力地推動了我國基礎教育事業(yè)，使越來越多的青少年更好的成長與進步。青少年校外教育內涵也在不斷擴大與豐富。

（一）青少年校外教育的概念

校外教育是一種有目、有計劃、有組織的教育 ，不是一種泛化的教育影響。①關于校外教育的定義，國內外學界有諸多研究觀點。一般認為，校外教育是在學校教育之外，由專門的校外教育機構對兒童實施的教育活動②。還有一些觀點認為校外教育是社會教育、校園外教育等?？傮w來說，校外教育具備專業(yè)性、社會性、獨立性等屬性。結合學界的研究，我國校外教育概念可以從形式入手予以分析。根據(jù)我國教育形式的分類，教育分為學歷教育與非學歷教育，學歷教育是指根據(jù)國家教育行政部門根據(jù)招生安排招錄學生，按教育行政部門批準的教學計劃實施教學，學生完成學業(yè)后，由學校頒發(fā)國家統(tǒng)一印制的畢業(yè)證書和學位證書。與之相對的“非學歷教育”是指社會教育，主要指各種短期的培訓，完成學習后，由培訓機構頒發(fā)相應的證書，證明本人參與過相應的專門教育活動。前者一般具有較強的形式意義，后者則具有較強的實質意義。從這個分類上講，一般意義上的青少年的學校教育為學歷教育，又稱基礎教育。中小學生的校外教育則為非學歷教育，屬于社會教育，但也是基礎教育的組成部分。

校外教育可以理解為在學校學歷教育之外開展的，借助各類資源針對青少年在德育、智育、體育、文藝等多方面進行的，與學校教育有銜接和配合的一種非學歷教育形式。③這一定義基本反映了校外教育的獨特屬性，區(qū)分了校外教育與學校教育、家庭教育等教育方式?？臻g上，是校園之外的教育；時間上，是課余時間開展的教育活動；學制上，不隸屬于國家學制系統(tǒng)；教學上，獨立于學校教學大綱。趙倩：《淺析民辦校外教育培訓機構》，載《教育觀察》2012年第6期。在教育體系內，青少年校外教育是一種補充性的教育形式，主要是為了補充學校教育、家庭教育中不能提供的相關知識。學校教育傳授青少年系統(tǒng)的科學知識，家庭教育則對青少年人格和素質的養(yǎng)成具有重要作用。但是，學校和家庭的教育并不能全面覆蓋青少年成長所需要的知識。在學校以外，未成年人也要進行學習，特別是文化課以外的專門知識，這對于未成年人的身心健康都具有十分重要的意義參見康麗穎：《校外教育的概念和理念》，載《河北師范大學學報（教育科學版）》2002年第3期。 。像科學技術、文體藝術、勞動生產等技能，既是培養(yǎng)未成年人綜合素質的依托，又是健全其人格的保障，意義重大。這一點已經在世界范圍內獲得了比較廣泛的共識。人的發(fā)展應當是各個方面兼具的，不能僅僅局限在特定的文化課方面。合格的社會主義建設者和可靠接班人首先必須是身心健康的。通過接受校外教育使未成年人完善自身知識儲備，從而形成健全人格和心理，為今后發(fā)展奠定比較好的知識基礎。

（二）未成年人校外教育的特點

從我國校外教育發(fā)展的路徑來看，其主要具備三方面特點。

第一，校外教育的教育對象和主要實施主體是特定的。校外教育主要的針對對象是未成年人。這一群體的特點是認知能力和實踐經驗不夠完善，但對知識的學習能力很強，并且對世界充滿了興趣。同時，這一階段學習的知識對于其自身的成長具有極其重要的意義，應當對知識的內容做一定的指引。校外教育主體即對中小學生施以校外影響的政府、團體和私人 （主要是通過其主管的少年宮、活動場館、培訓機構和服務機構等來進行）。隨著投資渠道的拓寬，校外教育主體已成為包括政府、教育行政部門、文化部門、共青團、科協(xié)和企事業(yè)單位等多元的系統(tǒng)組織。侯懷銀、雷月榮：《“校外教育”解析》，載《教育科學研究》2017年第5期。 當前我國校外教育主體以公辦主體為主，通常由教育行政部門以及部分群團組織管理。但隨著經濟社會發(fā)展，民辦校外教育主體范圍也將不斷擴容，未來校外教育的主體格局將會容納多元主體，具有更豐富的內涵，這對于校外教育來說是一種利好，但對于監(jiān)管來說則有更高要求。

第二，校外教育的內容具有適齡性。校外教育只能針對特定年齡段的青少年。幼兒、成年人可以結合自身情況參加相應的社會教育。雖然我國目前沒有出臺關于校外教育參與人年齡的具體規(guī)定，但實踐中通常是中小學生去參加各類校外教育活動。幼兒、大學生一般列入本文所討論校外教育參與者范圍。通過參加校外教育，青少年可以獲得這個階段成長所必需的一些文藝、科技、道德知識，促進自身成長，提高素質，健全人格，均衡發(fā)展。

第三，校外教育與學校教育具有銜接的特點。校外教育與中小學學校教育在培養(yǎng)目標和課程內容兩個方面都具有銜接性。中小學學校教育的目標是培養(yǎng)合格的社會主義接班人。其培養(yǎng)內容涉及德智體美勞五個方面。經培養(yǎng)合格，學校頒發(fā)相應證明。校外教育教授的內容，要不會超越德智體美勞五個方面的知識，只在側重上有所不同。培養(yǎng)目標與培養(yǎng)方式的高度一致性，決定了兩類教育具有銜接性和協(xié)同性。從根本來說，校外教育的出現(xiàn)時因為中小學學校教育（學歷教育）的教學課時和教學資源有限，學校無法傳授學生全部的知識和技能。同時，一些學生的興趣愛好也要專門的訓練和課程才能支持。事實上，我國在科技、體育等領域的優(yōu)秀苗子的選拔，與校外教育的支持密不可分。通過校外教育發(fā)現(xiàn)未成年人的潛能，從而使孩子找到更加適合自己的獨特的發(fā)展模式，實現(xiàn)自我卓越發(fā)展。更廣泛意義上，校外教育的意義在于培養(yǎng)全面的人。康麗穎：《中國校外教育發(fā)展的困惑與挑戰(zhàn)——關于中國校外教育發(fā)展的三重思考》，載《北京師范大學學報（社會科學版）》2011年第4期。為了使學生能夠掌握更多的知識和經驗，陶冶情操，培養(yǎng)健全人格，在學校外系統(tǒng)或間斷的開展校外教育是十分必要的。

（三）未成年人校外教育的功能

校外教育功能是多樣化的，既能提高青少年實踐能力，又能提升未成年人思維能力，還能陶冶青少年情操，提高其素養(yǎng)。具體來說，功能表現(xiàn)為三個方面。

第一，校外教育具有提高未成年人實踐能力的功能。未成年人在學校教育中能夠系統(tǒng)學習文化課知識，形成關于人文社會科學、自然科學的知識儲備。但是這些知識儲備主要是理論積累，實踐層面因素相對比較少。通過校外教育培養(yǎng)，青少年可以在技術操作方面獲得提高，完善動手能力。比如一些科技類校外教育機構提供的模型教學、實驗教學、繪畫、歌舞等頗具特色，讓未成年人在實踐中不斷學習和鍛煉，推動理論和實踐相貫通，提高應用和動手能力。這對未成年人成長是十分重要的。

第二，校外教育具有改善未成年人思維能力的功能。學校教育和校外教育傳授知識譜系不同，因而也將對未成年人思維產生相應的影響。校外教育一般集中在科學、藝術類知識的專門傳授，對未成年人形成科學思維和文藝思維具有促進作用。比如，在學校內學習的通常是理論物理學，但是在校外教育中學習的可能是應用物理學。兩者不單是理論與實踐的差異，更大的區(qū)別在于思維的差異上。理論和實踐是不同的思維模式，只有同時兼具兩類思維才能夠更好地認識和改造世界。因此，在校外教育的學習中，能夠有效完善未成年人在這一階段的思維格局，從而提升未成年人綜合思維的能力，幫助他們開發(fā)潛能，培養(yǎng)他們形成發(fā)展為優(yōu)秀專業(yè)人才的基礎。

第三，校外教育具有提升未成年人素養(yǎng)情操的功能。校外教育重視對人綜合素質的培養(yǎng)，因此校外教育課程的重要內容是人文藝術知識，通過傳授這些知識幫助未成年人形成正確的人生觀、價值觀，塑造其審美判斷，讓未成年人更加優(yōu)雅聰慧。這些素質的培養(yǎng)，在學校教育中也同樣開展，但受制于課程時間等因素影響，往往不能充分的實施，效果相對比較有限。在校外教育中補充對未成年人素質、理念、審美等內涵因素的培養(yǎng)，可以幫助未成年人形成更加健全的人格，未成年人在掌握文化課知識之外，成長為一個身心健康的人。這對于未成年人同樣是至關重要的。

二、法制不足引起的未成年人校外教育之困境

（一）法制不足將引發(fā)主體權利義務緊張關系

未成年人校外教育的參與主體分為教育者和受教育者兩類。其中，教育者主要包括校外教育機構和校外教育教師。校外教育機構享有發(fā)展權、財產權、辦學自主權等權利，教師享有發(fā)展權、薪酬權、安全工作保障權、社會地位保障權、休息權、人格尊嚴權利等各類權利，校外教育機構和教師同時承擔教育、培養(yǎng)、保護、服務受教育者的相關義務。受教育者主要是指參與校外教育的學生，廣義上包含家長，其享有的權利包括受教育權、安全權、財產權、人格尊嚴權利等，同時承擔支付費用等義務。目前，由于校外教育領域缺少明確的法律、法規(guī)對權利義務作出規(guī)定，因此在校外教育活動開展過程中各方主體時有權利得不到保障，不履行相關義務的情況出現(xiàn)。一旦權利得不到實現(xiàn)，義務得不到履行，糾紛就產生了。這對于校外教育參與者來說是不利的，也極大影響了校外教育事業(yè)的發(fā)展。

對于校外教育的教育者來說，其從事專業(yè)教育工作，但享受的薪酬、發(fā)展等權利卻和學校教育的教育者有差距。據(jù)一些地區(qū)反映的情況，由于少科站、少年宮以及其他校外教育機構分屬不同上級管理部門，因此其薪酬待遇和上升空間差距很大。長此以往，一些地區(qū)招不到專業(yè)教師，其教學水平也得不到提高，校外教育機構辦學事業(yè)可能難以為繼。同時，一些地區(qū)的校外教育機構不具備合格教育資質，但卻長期從事校外教育活動，提供的教育資源質量堪憂，少數(shù)校外教育機構收費昂貴，在教學方面難以提供匹配的服務，甚至存在詐騙現(xiàn)象，嚴重侵害了受教育者的權利。由于缺乏專門立法，一些問題只能通過諸如民法、行政法等予以解決問題，但由于校外教育具有專業(yè)性，一些特殊問題通過民法、行政法等基本法律難以找到精準匹配的條文和理論。用民法、行政法解決糾紛的效果不盡如人意。從目前法律體系來看，有些問題甚至不屬于法律調整范疇，法律對相關權力、權利和義務均無明文規(guī)定。不同主體雖然理論上享有權利或者應當履行義務，但由于法律沒有規(guī)定，因此難以在實踐中得到保障。所以，法律在調整校外教育參與者權利義務關系方面發(fā)揮的作用存在不到位的窘境，校外教育主體權利義務緊張的問題需要通過法律規(guī)制予以化解。

（二）法制不足容易引發(fā)糾紛與社會資源內耗

目前，我國未成年人校外教育領域尚沒有獨立的系統(tǒng)立法，針對本領域的規(guī)范性法律文件數(shù)量也比較有限且均為20世紀出臺，已和當前新的形勢有所差距。在既有法律、法規(guī)方面，關于校外教育的規(guī)定比較零散，且基本是原則性規(guī)定，屬于倡導性或定義性規(guī)范，剛性影響不充分。最需要我們關注的是，法治的力量在于責任，但目前關于校外教育的法治設計卻明顯沒有在法律責任方面做比較好的安排。法制的不健全對于調整校外教育社會關系是十分不利的。

校外教育內容規(guī)模龐大，堪比學校教育。問題的復雜性、獨特性都很明顯。一旦出現(xiàn)糾紛，如果沒有相應法律予以調整，將會引發(fā)許多糾紛。舉例來說，我國法律沒有對校外教育強制保險制度予以明確，未成年人在參與校外教育期間受到損傷責任一般由校外教育機構承擔。校外教育和學校教育不同，其主要培養(yǎng)科學知識以外的能力，特別是文藝和體育技能。調研發(fā)現(xiàn)，目前學校通常不組織學生參加有風險的活動，甚至遠游都不能組織，更不用談一些對抗性強、能夠提高學生能力的訓練。因為一旦出現(xiàn)問題，學校必須承擔責任。但是，校外教育自身具有組織學生參觀、學習特定場所的內容，所以在出行方面出現(xiàn)的問題和風險可能都會聚焦在校外教育機構。如果沒有合理的法律制度調整損害責任分配，校外教育機構自身也難以在這樣一種重壓之下長期開展相關工作。最后的結果可能就是學生喪失了認識社會的機會。如果法律能夠在責任分配上專門做制度安排，使責任分擔明確公平，確保教育者與被教育者的權利能夠得到實現(xiàn)，則相關問題可能就得到解決。這對于校外教育機構開展教學活動是具有十分關鍵的作用。

（三）法制不足影響校外教育事業(yè)發(fā)展

未成年人校外教育自身發(fā)展歷程與學校教育不同。最初的校外教育是作為學校教育的補充而出現(xiàn)的，這一地位持續(xù)了相當長的時間。從當前的立法來看，《義務教育法》等法律明確了學校教育的法律地位，但校外教育卻沒有獲得法律層面的體現(xiàn)。客觀來說，相當長的一個時期，受應試教育和教育實用主義影響，我國校外教育的地位是相對比較低的。在經濟發(fā)達地區(qū)，教育部門比較重視校外教育，在一些地區(qū)，受到諸多因素影響，校外教育的時間和空間都得不到保障，老師、家長甚至青少年都并沒有意識到校外教育的重要性。

近年來，隨著國家整個基礎教育體制的深化改革，學校教育與校外教育的融合銜接不斷提升。素質教育的要求與家長對孩子成長更加科學、成熟的期望提高了校外教育在整個基礎教育中的地位。但是，由于在法律上校外教育的地位還未得到明確，其在和學校教育競爭中還是處于明顯弱勢地位。只有通過法律規(guī)定賦予校外教育法律上正當性，才能保障其應有的空間，讓校外教育發(fā)展獲得更強的正當性與權威性。推動制度實踐上升為法律規(guī)定，就等于將制度實踐固定了下來，從而使實踐成為一種范式和評價體制，引導社會取向。將校外教育納入法律規(guī)定，賦予其法律地位和法律意義，不僅關系到青少年的成長，更關系到國家和民族的未來。

三、未成年人校外教育的法律保障路徑闡釋

我國校外教育事業(yè)發(fā)展到今天，已經具備相當大的規(guī)模和影響，社會關系復雜，客觀上需要法制對其予以規(guī)制，通過法律調整各類關系定紛止爭，形成穩(wěn)定和諧的校外教育秩序。在應對法制不足困境時，不能僅僅從法制角度思考對策，而應當將視野拓展到整個法律領域，用立體的法律資源去調整青少年校外教育活動。以法律為解決問題的鑰匙，既要運用主觀的法治思維，也要運用客觀的法律制度。運用法律調整青少年校外教育，必須立足特定路徑。只有找準路徑才能使法律在調整校外教育關系過程中發(fā)揮更大的功效。要把握路徑，必須從內涵與實踐兩個維度去理解，彰顯方向與進路的作用。

（一）法律保障路徑的內涵

法律保障是指運用法律調整的社會關系，維護主體權利，這是法律的基本功能。法律只調整特定的社會關系，其他社會關系交由相應的社會規(guī)范予以調整。做這一安排的理由在于：首先，法律保障需要消耗法治資源。其次，法律保障的剛性對于特定社會關系容易產生消極影響，反而引起更大的社會內耗。因此，法律保障并不能解決所有問題，而是一種具有獨特屬性、功能和目標的社會關系調節(jié)器（工具），運用這一工具必須掌握特定的方法。法律保障路徑內涵主要反映在三個方面。

首先，法律保障路徑以主觀認知為基礎。主觀認知是一切活動的基礎，也是制度設計和制度實施的方向與框架。法律保障的路徑立足主觀認知，既把握社會關系是否是法律關系，分析其權利、義務構成，把握其責任追究機制。這些認知的方式都是法律保障的主觀路徑。這種方法論集中體現(xiàn)為法治思維。在把握法治思維（主觀路徑）分析校外教育過程中，我們往往要分析法律依據(jù)、權力、權利和義務，法律責任等關鍵詞。從這些關鍵要素入手去把握特定校外教育關系，從而運用法律資源解決校外教育領域的問題。這種解構主義的思維模式，正是法律保障路徑的基本特征。

其次，法律保障以客觀實踐為載體。法律保障不能僅僅停留在觀念中，必須外化為具體的制度和實施。其中，制度就是具體立法，比如針對校外教育的規(guī)劃、場館建設標準、強制保險、課程設計、收費制度、師資質量等作出具體的明文規(guī)定。有法可依是法治的前提，只有制定了明確的法律，才能談論守法和秩序。在建立了法律規(guī)范之后，還要按照法律規(guī)范去實踐。這其中涉及法律解釋和法律責任。所謂法律解釋就是在行為和規(guī)范之間通過語言的闡述建立一個橋梁，使法律的語言內在能夠反映在人的實踐行為。如果行為人不依法辦事，則應當承擔責任。實踐中，針對校外教育中一些比較復雜和開放的問題，都需要運用法律解釋去找尋唯一的結論。同時，對于一些不守法的行為，也應當追究當事人相應的責任，從而形成震懾力，使人們能夠形成守法動因。搭建了明確的法律框架，推動主體守法，對于校外教育秩序來說具有重要意義。

最后，法律保障路徑是一種認知與實踐結合的過程。法律保障既體現(xiàn)了主觀認知，還反映了客觀實踐。兩者必須緊密的銜接。在校外教育領域，第一，我們應當明確其屬于法律調整的社會關系范疇，第二，應當設計具體的法律法規(guī)，特別是針對主體資格、具體辦學活動、參與主體的權利、義務、校外教育機構的設置、法律責任等都要明確設計制度性方案。第三，以追究法律責任為主線，引導參與各方主體依法參加校外教育，從而讓法治思維和法治方式得到有機統(tǒng)一，實現(xiàn)認知與實踐的結合，讓校外教育的內耗降低，形成更大的整體發(fā)展動能。

法律保障路徑可以從主觀和客觀二元維度把握。主觀維度的映現(xiàn)集中體現(xiàn)為法治思維，運用獨特的思維方式駕馭既有法律資源保障校外教育開展。客觀維度的體現(xiàn)是指立法立規(guī)，通過制定法律法規(guī)界定校外教育活動的權力、權利、義務內涵，在實體和程序兩個方面都給予法律進路。依托主客觀二元的協(xié)同，使校外教育實現(xiàn)立體的法治化，釋放法治紅利，使校外教育活動有規(guī)可循，有據(jù)可依，形成秩序穩(wěn)步發(fā)展。以下我們從對校外教育主客觀二元的法律保障路徑立場予以分別闡述。

（二）路徑的主觀映現(xiàn)：法治思維與校外教育

法律保障路徑的主觀映現(xiàn)主要表現(xiàn)為法治思維。法治思維是一種認知模式，是在構想、分析、解釋、抉擇特定問題時將法律作為必要依據(jù)的一種認識對象的過程和方法。法治思維的特點在于邏輯融慣性、規(guī)范評價性、體系性等。邏輯融貫性是指法治思維是必須從整體把握一個社會關系，從具體構成社會關系要素入手去審視問題和處理矛盾。要素彼此之間應當是同向同行的。規(guī)范評價性是指法治思維語境對任何問題的看法都有一定的規(guī)范性依據(jù)。這里的規(guī)范應當包含前提條件、行為模式和法律后果。體系思維是指法治思維能夠調動不同的法律資源解決具體法律問題，各類資源之間的關系都在法治思維的審視之下，并且力爭能夠統(tǒng)合不同資源解決一個問題。法治思維是建設法治社會重要的主觀支撐和思維模式，對于運用法治解決社會矛盾具有至關重要的作用。

在當代中國，法治思維和法治方式是政府依法行政的具體表現(xiàn)，依法辦事的內涵就是運用法治思維實施法治方式辦事。在校外教育管理方面，主管部門可以說具備一定的法治思維，但這種法治思維首先強調“依法辦事”，反映在實踐中即是在新《民辦教育促進法》出臺背景下對民辦校外教育機構進行分類管理等。但在法律沒有明文規(guī)定的前提下，主管部門就很難運用法治思維去管理校外教育活動。在無法可依的情況下，主管部門決策的思維模式可能就會發(fā)生變化，有些思維模式可能不科學、不合理，從而使一些管理活動出現(xiàn)問題，引發(fā)矛盾和內耗。

當前校外教育領域的法律空白，并不意味著我們不能用法律去解決校外教育的具體問題。法治思維可以幫助我們客服這一困境。法治思維有多重特征，是駕馭法律這一資源去調整社會關系，解決社會問題的思維模式。法治思維的功能通過融慣性、規(guī)范性和體系性三個特征凝練的相應功能反映。

第一，法治思維的融慣性功能。法治思維的融慣性特征在于運用法律資源過程中需要保持各類資源的銜接與一致性。運用法治思維的融慣性理念解決問題。應當關注不同類型的社會規(guī)范的意義，將各類社會規(guī)范視為資源，善于將不同的法律規(guī)范整合與接續(xù)，形成一個連貫性的法治力量。針對校外教育當前的法制格局，在法律體系內部運用法治思維的過程中，要做好法律與政策的銜接運用。校外教育政策能夠理解為國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現(xiàn)或服務于一定的校外教育目標所采取的政策行為或規(guī)定的行為準則， 包括各種校外教育法律與法規(guī)、政策文件、重要的領導報告講話、條例、規(guī)章制度等。羅娟、康麗穎：《中國校外教育政策三十年變遷》，載《首都師范大學學報（社會科學版）》2009年第6期。 目前，校外教育領域的政策是校外教育工作最主要的支持和依據(jù)。這些教育政策雖然不是法律，但在處理校外教育領域問題時，卻可以作為非正式法律淵源予以應用。要將政策也納入將法說理的素材之中，以法律原則為基礎，充分發(fā)揮政策的約束力。目前我國校外教育領域立法相對滯后，但中央和各地卻出臺了相應的政策調整校外教育工作。使法律和政策銜接，運用法律原則加政策細則共同解決校外教育領域的問題。

第二，法治思維的規(guī)范性功能。規(guī)范性的意義在于對校外教育活動始終秉持行為評價和后果賦予的取向，運用一種確定的評價范式去審視校外教育活動，明辨利弊。這種思維模式是法治思維最主要的特征。校外教育活動種類繁多，涉及不同主體。從舉辦者、受教育者、相關者等多個類型主體角度去分析其行為的意義，都應當以相應的行為規(guī)范為依據(jù)。比如，校外教育舉辦者是否有權收取特定費用，這就需要我們去思考它是否獲得了相應的規(guī)范性依據(jù)授權。校外教育的場所標準是否安全，也需要我們審查是否有相應的規(guī)范性依據(jù)。通過這種思維方式，舉辦者、受教育者和相關參與主體都能把握校外教育活動中不同形式行為的正當性，對具有正當性的安排予以認同，對不具備正當性的安排則可以提出否定。這是權利意識的一種體現(xiàn)，也是法治的底色。這里需要說明的是，當前校外教育的法制建設還有一定的空白，如果需要充分發(fā)揮法治思維中規(guī)范性屬性的功能，必須加強校外教育的法制建設，從而讓法治思維的運用得到更加充分的支撐。

第三，法治思維的體系性功能。體系性路徑依托法律淵源的整體性、開放性。在看待一個具體問題時應當從整個法律淵源體系來審視和理解。在校外教育領域，雖然沒有專門法律規(guī)定，但是很多問題如果能夠科學運用體系思維還是可以找到應用法律化解的路徑。像校外教育侵權糾紛的解決，可以在參考民法的同時結合經濟法等部門法的責任分配制度予以調整，在考慮過錯責任同時也兼顧公平責任，從而提出能夠更加有效解決校外教育活動中矛盾與糾紛的方案。再比如對校外教育機構設立的相關問題上，可以參考《行政許可法》《民辦教育促進法》等法律關于機構成立的相關要求予以解決。沒有專門法律法規(guī)也可以通過援引相關法律法規(guī)解決具體問題。各類部門法在調整相應社會關系過程中運用的原則和方法不同，但彼此間配合卻能夠調整復雜關系。在缺少專門校外教育立法的背景下，把視野投向既有的法律資源，立足體系思維，調動整個法律體系的有益要素解決問題，是在現(xiàn)有立法基礎上化解矛盾的最有效的方式之一。

（三）路徑的客觀展現(xiàn)：立法與校外教育

法律保障路徑的客觀表現(xiàn)主要是專門立法。法律調整復雜社會關系，使社會關系有據(jù)可依，從而實現(xiàn)社會秩序。通過法律保障校外教育的重要舉措就是加強校外教育立法。發(fā)達國家在校外教育領域的先進經驗之一就是完善的法律體系，通過法律保障推進校外教育事業(yè)發(fā)展。第二次世界大戰(zhàn)后，日本就逐漸形成并完善了自己獨特的校外教育模式，從政策法規(guī)到管理實踐都建立了一套完整的校外教育體系。王曉燕：《日本校外教育發(fā)展的政策與實踐》，載《國家行政學院學報》2009年第1期。 我國在教育法制建設領域也取得了明顯的成效，但在校外教育方面卻仍然存在短板。發(fā)達國家的立法經驗對于我們有一定的啟發(fā)作用，我們應當結合當前立法需求與校外教育發(fā)展的方向推動校外教育立法工作發(fā)展。王曉燕：《日本校外教育發(fā)展的政策與實踐》，載《國家行政學院學報》2009年第1期。 在校外教育立法方面，需要注意以下四方面內容。

第一，立法明確校外教育的法定地位。目前校外教育的地位并未獲得專門的法律確立，僅在一些政策中予以提及。政策的反映雖然也很重要，但政策具有針對性與靈活性特點，法律則相對更加穩(wěn)定。政策的剛性往往不強，通常不規(guī)定責任，法律則具有較強的剛性，規(guī)定法律責任，違法者應當承當不利后果。我國教育領域各個環(huán)節(jié)基本都有專門立法，比如義務教育、職業(yè)教育、高等教育，甚至根據(jù)屬性制定了民辦教育專門法律。教育法律體系包含了比較豐富的制度安排。相比較而言，法律在校外教育事業(yè)方面始終缺位，這對教育法律體系的完整性也是一種負面影響。因此，建議通過專門立法的方式明確校外教育的法律地位，賦予其應有的法律權威。

第二，立法確認校外教育的基本內容。明確校外教育地位之后，還應當就校外教育的宗旨、原則、屬性、目標、舉措、保障、獎懲等給予規(guī)定，通過法律手段對整個校外教育的體例進行原則性的規(guī)定，把校外教育的重要內涵予以法律保障，特別是一些政策中反復強調的內容與制度安排，通過法律予以確認。要通過立法確保校外教育所涉及的基本內容在實施過程中有法可依。借助強制力和獎勵引導確保、引導校外教育科學發(fā)展，使校外教育的權益、空間切實得到認可與維護。

第三，立法明確校外教育管理體制基本框架。法律的功能在于明確法律關系主體的權利（力）義務關系。在校外教育領域，立法應當明確校外教育的管理主體、責任主體和權利主體，確定各主體享有的權利（力）和承擔的義務。校外教育立法應當體現(xiàn)一定的剛性，要建立責任追究機制，使管理主體認真行使職權，義務主體充分履行義務，確保青少年的合法權利得到保障。建議理順校外教育管理體制，銜接《民辦教育促進法》的規(guī)定，將校外教育機構分為公辦和民辦兩類，公辦校外教育機構統(tǒng)一歸教育行政部門管理；民辦校外教育機構由工商行政部門、教育行政部門根據(jù)相關權限管理。明確管理體制之后，再具體設計管理主體、被管理主體、相關主體的權力、權利和義務，讓整個校外教育體制建設有法可依，系統(tǒng)穩(wěn)固。

第四，立法對校外教育機構的管理體現(xiàn)學校教育與校外教育的銜接。通過教育行政部門的依法引導，推動學校教育資源與校外教育資源的協(xié)同，使資源利用率最大化，為青少年提供更多成長和發(fā)展機會。學校教育和校外教育在相當長的一個時期某種意義上處于對立狀態(tài)。在應試教育影響下，學校教育無疑擠占了校外教育的時間。曾幾何時，三點一刻放學以后，留在學校的同學并不是學習興趣愛好，而是繼續(xù)學習文化課知識。隨著教育理念的發(fā)展更新，現(xiàn)在學校和家長均更加深刻的認識到人的全面發(fā)展的意義。校外教育也越來越獲得重視。從本質上說，學校教育和校外教育都是青少年學習知識的方式，并不應當做十分明顯的屬性區(qū)分。通過立法將學校教育和校外教育銜接起來，是充分發(fā)揮教育資源功能的一種制度設計，也是使青少年德智體全面發(fā)展的一種戰(zhàn)略。

參考文獻

[1] 康麗穎：《中國校外教育發(fā)展的困惑與挑戰(zhàn)——關于中國校外教育發(fā)展的三重思考》，載《北京師范大學學報（社會科學版）》2011年第4期。

[2] 康麗穎：《校外教育的概念和理念》，載《河北師范大學學報（教育科學版）》2002年第3期。

[3] 上海市校外教育協(xié)會編著：《青少年校外教育基礎理論與實踐創(chuàng)新研究》，上海教育出版社2017年版。

[4] 蔡穎：《對校外教育機構再發(fā)展的若干思考》，載《北京教育（普教版）》2014年第2期。

（責任編輯 陳振華）