徐忠

就國(guó)家治理體系現(xiàn)代化而言，在健全的財(cái)政治理結(jié)構(gòu)里有相當(dāng)部分內(nèi)容應(yīng)該是制衡。

當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)中的主要問(wèn)題是結(jié)構(gòu)性和體制性的，財(cái)政政策的結(jié)構(gòu)性特征比較明顯，有發(fā)揮作用的很大空間。目前，多個(gè)現(xiàn)象表明積極的財(cái)政政策不夠積極，甚至是緊縮的。中央財(cái)政要發(fā)揮逆周期的宏觀調(diào)控作用，實(shí)行真正意義的減稅，做實(shí)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的資本金，支持有條件的地區(qū)擴(kuò)大投資。財(cái)政政策近年來(lái)做了很多事情，財(cái)政部的同志經(jīng)常加班加點(diǎn)，財(cái)金23號(hào)文、《關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》從文件本身寫(xiě)得都挺好，但是近期市場(chǎng)上對(duì)財(cái)政政策的詬病也比較多。

一、多個(gè)現(xiàn)象表明積極的財(cái)政政策不是真積極

財(cái)政是國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)和支柱，思考財(cái)政問(wèn)題，一定要站在國(guó)家的高度而不能是部門(mén)的立場(chǎng)。中國(guó)的財(cái)政部喜歡與美國(guó)財(cái)政部對(duì)比，強(qiáng)調(diào)自己的權(quán)利太小。實(shí)際上，美國(guó)財(cái)政部相當(dāng)于我們的國(guó)務(wù)院，至少相當(dāng)于我國(guó)發(fā)改委、財(cái)政部和商務(wù)部三者之和。中國(guó)的財(cái)政體制脫胎于計(jì)劃體制，財(cái)政政策制定實(shí)際是分散在多個(gè)部門(mén)，各部門(mén)往往從自身立場(chǎng)出發(fā)制定政策，公共財(cái)政的現(xiàn)代國(guó)家治理體制還沒(méi)有建立起來(lái)。

就國(guó)家治理體系現(xiàn)代化而言，在健全的財(cái)政治理結(jié)構(gòu)里有相當(dāng)部分內(nèi)容應(yīng)該是制衡。金融危機(jī)反映出，每個(gè)經(jīng)濟(jì)體都要防止政府亂花錢(qián)。從預(yù)算的角度來(lái)講，預(yù)算制定、預(yù)算批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行和事后監(jiān)督，都要建立足夠好的制衡關(guān)系。相比之下，中國(guó)的財(cái)政透明度很不夠，信息披露大而化之，缺少公眾監(jiān)督，不要說(shuō)人大代表看不懂財(cái)政報(bào)表，我也看不懂。沒(méi)有有效的信息披露，事實(shí)上監(jiān)督制衡無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

從這樣的大方向出發(fā)，觀察當(dāng)前的財(cái)政運(yùn)行，至少有以下幾個(gè)問(wèn)題值得重點(diǎn)關(guān)注。

預(yù)算管理不健全，導(dǎo)致財(cái)政運(yùn)行存在順周期性，沒(méi)有發(fā)揮好逆周期宏觀調(diào)控的作用。財(cái)政赤字并不是越少越好，更不是收入增長(zhǎng)越多越好。為了防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，金融部門(mén)正在去杠桿，貨幣政策實(shí)際上是穩(wěn)健中性的。在這種背景下，財(cái)政政策應(yīng)該是積極的，然而現(xiàn)在看到的情況是，財(cái)政收入以較高的速度增長(zhǎng)，今年預(yù)算安排的赤字率是2.6%，與去年3%的水平相比是緊縮的。即使按照一些財(cái)政專家所測(cè)算的，實(shí)際的赤字率可能達(dá)到3%，那也不是積極的。因?yàn)閷?duì)地方債務(wù)控制后，總的財(cái)政政策不可能積極。用我一位同事的話講，沒(méi)有赤字增加的積極財(cái)政政策就是耍流氓。

財(cái)政支出以應(yīng)對(duì)短期問(wèn)題為主。缺少對(duì)長(zhǎng)期問(wèn)題考慮的財(cái)政制度設(shè)計(jì)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，地方隱性債務(wù)問(wèn)題、養(yǎng)老金缺口問(wèn)題，都需要財(cái)政資金解決。通過(guò)供給側(cè)性結(jié)構(gòu)性改革，化解產(chǎn)能過(guò)剩、杠桿率偏高、房地產(chǎn)泡沫等結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，也需要財(cái)政政策提供支持。寄希望提高財(cái)政收入來(lái)解決這些資金問(wèn)題是涸澤而漁，最終必須通過(guò)提高財(cái)政支出效率來(lái)解決。提高財(cái)政支出效率關(guān)鍵要做好兩點(diǎn)。一是盤(pán)活財(cái)政存量。各級(jí)政府的國(guó)庫(kù)存款有四、五萬(wàn)億，各級(jí)政府一邊存錢(qián)一邊借錢(qián)很不合理。有的資金充裕的地方政府，財(cái)政出資回購(gòu)收費(fèi)高速公路，免費(fèi)通行后反而造成交通擁堵。二是財(cái)政要提高把錢(qián)花好的意識(shí)。最近關(guān)于個(gè)人所得稅修法的討論比較熱烈，有財(cái)稅專家認(rèn)為，起征點(diǎn)不能超過(guò)5000，否則納稅人數(shù)量會(huì)大幅減少，不利于提高居民的納稅人意識(shí)。但是，財(cái)政部門(mén)很少?gòu)?qiáng)調(diào)納稅人意識(shí)的另一面，即提高財(cái)政信息透明度，財(cái)政支出要接受納稅人監(jiān)督，對(duì)納稅人負(fù)責(zé)。

近幾年減稅政策不少。但是企業(yè)和居民缺少實(shí)實(shí)在的獲得感，有的企業(yè)稅負(fù)不降反增。公開(kāi)資料顯示，近幾年的減稅降費(fèi)規(guī)模超萬(wàn)億元，但這兩年的財(cái)政收入增速一直高于GDP的增速，單位GDP承擔(dān)的財(cái)政收入增加了。這種現(xiàn)象讓老百姓對(duì)減稅政策的效果產(chǎn)生質(zhì)疑，對(duì)市場(chǎng)的預(yù)期引導(dǎo)也會(huì)有問(wèn)題。背后的原因是，政策制定是個(gè)系統(tǒng)工程，文件上規(guī)定的稅率和稅基可能減少了，但實(shí)際的征管力度可能加強(qiáng)了。比如，原先營(yíng)業(yè)稅的征管有一定的彈性，但增值稅征管有上下游企業(yè)的交叉對(duì)比制衡機(jī)制，管理更加嚴(yán)格。原先一些小微企業(yè)不交稅，現(xiàn)在必須繳納增值稅，否則不能給需求方開(kāi)具增值稅抵扣憑證，業(yè)務(wù)會(huì)受到影響。又比如，支持創(chuàng)新的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，稅率上的優(yōu)惠實(shí)際上是以企業(yè)有盈利為前提的，一些中小企業(yè)根本沒(méi)有稅前盈利，這種政策不過(guò)是空中樓閣。最終結(jié)果是大中型國(guó)有企業(yè)減稅，小微企業(yè)增稅了。同樣，目前正在進(jìn)行的個(gè)人所得稅改革也有類似的問(wèn)題。稅制修訂過(guò)多地考慮修改后對(duì)稅收收入的影響，為了保證稅收收入沒(méi)有很大的變化，只從稅率上考慮，沒(méi)從征管上著手，導(dǎo)致稅率偏高。最近的新聞熱點(diǎn)顯示，明星逃稅現(xiàn)象比較嚴(yán)重，這表明稅收征管沒(méi)有做好。個(gè)稅改革首先需要稅務(wù)部門(mén)自身做好征管工作，才能設(shè)計(jì)出廣稅基、低稅率的改革方案。

二、金融去杠桿背景下，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)資本不足的問(wèn)題凸顯，應(yīng)當(dāng)以財(cái)政資金向國(guó)有金融機(jī)構(gòu)注資，并改善公司治理水平

金融是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的鏡像反映，實(shí)體經(jīng)濟(jì)的負(fù)債對(duì)應(yīng)著金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)。因此，金融亂象實(shí)際反映的是實(shí)體經(jīng)濟(jì)和整個(gè)體制機(jī)制的問(wèn)題，金融機(jī)構(gòu)的杠桿是被動(dòng)加起來(lái)的，是地方政府和國(guó)有企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張、杠桿率攀升的結(jié)果。近日發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》寫(xiě)得非常好，關(guān)鍵在落實(shí)。文件明確，財(cái)政部門(mén)集中統(tǒng)一履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)。我們認(rèn)為，履行好出資人職責(zé)關(guān)鍵是做好兩項(xiàng)工作。一是要充實(shí)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的資本金。從國(guó)有資產(chǎn)管理體制角度而言的國(guó)有資本，是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“資本”概念，而非會(huì)計(jì)上的“資產(chǎn)”概念，國(guó)有企業(yè)只有減去負(fù)債后的“凈資產(chǎn)”所有權(quán)才屬國(guó)家所有，才是真正的“財(cái)富”。從金融業(yè)的角度看，現(xiàn)有國(guó)有金融企業(yè)的國(guó)有資本在很大程度上是不真實(shí)的，有的是自己為自己注資，有的注資早已消耗殆盡。之前的歷次注資，財(cái)政并沒(méi)有真正掏錢(qián)，“特別國(guó)債”實(shí)際是在央行的幫助下財(cái)政發(fā)債銀行買(mǎi)、銀行自己為自己注資，沒(méi)有真正增強(qiáng)銀行吸收損失的能力。一些金融機(jī)構(gòu)股份制改革過(guò)程中設(shè)立的共管賬戶，也屬于類似的性質(zhì)。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)存在下行壓力，金融去杠桿導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)從表外回歸表內(nèi)，資本短缺的問(wèn)題顯得尤為突出，財(cái)政做實(shí)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)資本更加重要。為了增強(qiáng)防范和應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的能力，必須以財(cái)政資金真實(shí)地向國(guó)有金融機(jī)構(gòu)注入資本。二是通過(guò)銀行董事會(huì)結(jié)構(gòu)多元化，提高董事會(huì)專業(yè)性，提升國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的公司治理水平。如果光是派人、給國(guó)有金融機(jī)構(gòu)當(dāng)“婆婆”，不能改善公司治理，我估計(jì)將來(lái)中央可能需要出另一個(gè)文件，授權(quán)人民銀行或其他部門(mén)來(lái)履行出資人職責(zé)。

三、整頓地方政府性債務(wù)不能一推了之，應(yīng)著力避免財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化，對(duì)于地方政府性債務(wù)監(jiān)管也要考慮地區(qū)性差異，不搞一刀切

隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深化以及穩(wěn)健中性貨幣政策的有效實(shí)施，2017年我國(guó)宏觀杠桿率上升速度明顯放緩。但必須看到的是，高杠桿仍是當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)的集中體現(xiàn)。單純從數(shù)字看，非金融企業(yè)部門(mén)的杠桿較高，政府部門(mén)杠桿率不高，但實(shí)際上大量非金融企業(yè)的債務(wù)是地方政府融資平臺(tái)和國(guó)有企業(yè)的債務(wù)。從這個(gè)意義上講，地方政府的加杠桿行為是高杠桿風(fēng)險(xiǎn)的源頭所在。據(jù)IMF測(cè)算，2016年如果考慮地方政府隱性債務(wù)的中國(guó)廣義口徑政府部門(mén)杠桿率為62.2%，已經(jīng)超過(guò)歐盟警戒線標(biāo)準(zhǔn)。背后的原因很清楚，主要是我國(guó)的地方性政府債務(wù)信息并不完全透明，地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)背后往往隱含著政府信用擔(dān)保和兜底預(yù)期，處于一種政府與非政府之間的模糊地帶，屬于準(zhǔn)政府債務(wù)。

解鈴還須系鈴人。在沒(méi)有理清楚政府與市場(chǎng)的邊界、財(cái)政與金融的邊界之前，將一些隱性債務(wù)劃到政府債務(wù)之外，一推了之，這對(duì)化解風(fēng)險(xiǎn)本身沒(méi)有幫助。這種做法可能引發(fā)地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)，償債意愿降低，將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁金融部門(mén)，勢(shì)必增加金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)壞賬的風(fēng)險(xiǎn)，甚至引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，地方政府的資產(chǎn)負(fù)債是同時(shí)擴(kuò)張的，有些基礎(chǔ)資產(chǎn)的質(zhì)量還是相對(duì)良好的，可以對(duì)其債務(wù)償還形成一定的擔(dān)保。地方政府的去杠桿不能只關(guān)注負(fù)債方，更要關(guān)注資產(chǎn)方，完全可以通過(guò)資產(chǎn)出售、兼并重組等方式來(lái)緩解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

在地方政府債務(wù)管理框架中，強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)約束作用，比如今年發(fā)布的財(cái)金23號(hào)文，大方向是對(duì)的，但是必須以落實(shí)財(cái)稅改革為前提，提供相關(guān)配套條件。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，由于財(cái)稅改革落實(shí)不到位，在條件不具備的情況下，金融機(jī)構(gòu)管不住地方政府的違規(guī)融資行為。一是與地方政府相比，金融機(jī)構(gòu)相對(duì)弱勢(shì)。金融機(jī)構(gòu)通常只能從公開(kāi)渠道獲得信息，很難實(shí)質(zhì)性審查地方政府的資本金來(lái)源。目前的預(yù)算管理并沒(méi)有將經(jīng)常性預(yù)算與資本性預(yù)算分開(kāi)，地方政府也沒(méi)有公布政府資產(chǎn)負(fù)債表，財(cái)務(wù)信息的透明度依然很低。在當(dāng)前條件下金融機(jī)構(gòu)很難按照市場(chǎng)化原則有效識(shí)別項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。二是沒(méi)有地方政府破產(chǎn)制度，地方政府事實(shí)上是無(wú)法破產(chǎn)的。實(shí)踐中尚未發(fā)生過(guò)兌付危機(jī)，中央不救助原則尚未得到實(shí)踐檢驗(yàn)。金融機(jī)構(gòu)容易對(duì)政府背景的投融資項(xiàng)目產(chǎn)生隱性擔(dān)保和剛性兌付的幻覺(jué)，地方政府和國(guó)企等軟約束主體成為金融機(jī)構(gòu)眼中的優(yōu)質(zhì)融資主體，金融市場(chǎng)的定價(jià)規(guī)則和風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)完全被扭曲了。三是地方政府軟約束導(dǎo)致對(duì)利率不敏感，難以用價(jià)格調(diào)節(jié)手段調(diào)節(jié)地方政府的融資行為。因此，未來(lái)要從根本上防范化解地方債風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵是加快落實(shí)財(cái)稅財(cái)稅改革，為金融市場(chǎng)的發(fā)揮約束作用創(chuàng)造條件。這也是落實(shí)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》的關(guān)鍵所在，否則，地方政府債務(wù)損失首先要依靠金融機(jī)構(gòu)的資本來(lái)沖銷，必然弱化財(cái)政部門(mén)國(guó)有金融資本出資人地位。

從當(dāng)前形勢(shì)看，對(duì)于地方政府性債務(wù)監(jiān)管也要考慮地區(qū)性差異，不能搞一刀切。中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和負(fù)債能力差異比較大，有的地區(qū)可能債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)比較明顯，但有的地區(qū)還有一定的“加杠桿”空間，后者完全可以繼續(xù)發(fā)揮“穩(wěn)增長(zhǎng)”的積極作用。我們認(rèn)為，在“穩(wěn)增長(zhǎng)”與“去杠桿”之間求得動(dòng)態(tài)平衡，必須改革中央地方財(cái)政關(guān)系，建立市場(chǎng)化導(dǎo)向的地方政府舉債框架。重點(diǎn)是建立恰當(dāng)?shù)募?lì)約束機(jī)制，正確引導(dǎo)地方政府的行為，既賦予地方政府主動(dòng)作為的空間，又要建立硬約束機(jī)制，防止地方政府亂作為。

總結(jié)起來(lái)，在當(dāng)前形勢(shì)下，財(cái)政政策大有可為，要真正發(fā)揮逆周期宏觀調(diào)控職能，應(yīng)當(dāng)做好以下幾件事情。一是對(duì)小微企業(yè)、創(chuàng)新企業(yè)的減稅政策要落到實(shí)處。二是在控制新增地方政府性債務(wù)規(guī)模的同時(shí)，中央財(cái)政的赤字率要高于去年而不是低于去年。三是金融去杠桿面臨資本不足的約束，必須以財(cái)政資金充實(shí)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的資本金，并完善公司治理，才能保證金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力不被削弱。治本之策，是加速推進(jìn)中央與地方財(cái)政關(guān)系的改革，這對(duì)解決地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、房地產(chǎn)泡沫問(wèn)題至關(guān)重要。