齊守印 胡德仁

？眼摘 要？演不斷提高公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效是責(zé)任政府、效能政府建設(shè)的核心問題，也是發(fā)達(dá)國(guó)家20多年來新公共管理運(yùn)動(dòng)的主要內(nèi)容。文章在簡(jiǎn)要回顧公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理歷史發(fā)展、分析其現(xiàn)實(shí)背景、闡述其內(nèi)涵與功能基礎(chǔ)上，重點(diǎn)就其體系框架構(gòu)建、現(xiàn)存問題和如何從實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化高度推進(jìn)公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理等問題進(jìn)行了探索。

[關(guān)鍵詞]國(guó)家治理；現(xiàn)代化；公共經(jīng)濟(jì)；績(jī)效管理

[中圖分類號(hào)]F062.6；D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1673-0461（2018）09-0001-10

一個(gè)對(duì)人民負(fù)責(zé)的政府必須保障其公共經(jīng)濟(jì)管理具有很高的資源配置和資源使用效率，即一方面要保障必要品種、數(shù)量和質(zhì)量的公共物品供給，另一方面又要盡可能減少資源占用與耗費(fèi)。在承載公共利益的公共物品提供計(jì)劃及相應(yīng)的公共資金配置預(yù)算確定之后，能否以最節(jié)省的公共資金耗費(fèi)實(shí)現(xiàn)預(yù)定效果，既是衡量責(zé)任政府建設(shè)效果的主要尺度，也是公共經(jīng)濟(jì)暨國(guó)家治理現(xiàn)代化需要解決的核心問題。正因?yàn)槿绱?，?guó)內(nèi)外已經(jīng)就此問題進(jìn)行了長(zhǎng)期的實(shí)踐探索和理論研究，20世紀(jì)后期則成為以“再造政府”為主線的新公共管理運(yùn)動(dòng)的一項(xiàng)主要內(nèi)容。這些理論與實(shí)踐探索雖然積累了很多思想成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但創(chuàng)新發(fā)展正未有窮期。

一、公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理的歷史發(fā)展與現(xiàn)實(shí)背景

無(wú)論中國(guó)還是國(guó)外，對(duì)公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施績(jī)效管理并不是剛剛引起重視并開始進(jìn)行的，而是有著漫長(zhǎng)歷史發(fā)展過程的社會(huì)實(shí)踐。但它成為一股風(fēng)靡世界的政府管理改革潮流，則有其特定的現(xiàn)實(shí)背景。

（一）公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理的歷史發(fā)展

可以說，自從公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)出現(xiàn)以來，就存在公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效問題，從而隨之產(chǎn)生了對(duì)其進(jìn)行管理的客觀需要和實(shí)際行動(dòng)。

在中國(guó)，有古代文獻(xiàn)資料表明，早在舜擔(dān)任中華原始氏族聯(lián)盟最高領(lǐng)袖的時(shí)期，就有了對(duì)公務(wù)人員進(jìn)行考課并依據(jù)考課結(jié)果予以任免賞罰的制度。《尚書·舜典》云：“三載考績(jī)，三考，黜陟幽明?！逼涫柙唬骸耙匀昕夹Ｆ涔χ煞褚病！边@種考課，既包括對(duì)公務(wù)人員德行操守的考察，也包括對(duì)其所承擔(dān)職事目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)即工作績(jī)效的核實(shí)評(píng)判。正因?yàn)榇嬖谶@種績(jī)效考評(píng)及相應(yīng)的賞罰制度，大禹的父親鯀才因?yàn)榉蠲嗡涣Χ粴?，然后任命大禹接替其父繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)治理水患。大禹由于改變了治水方略，變堵為疏，并且以三過家門而不入的忘我精神通過拼命硬干獲得成功，從而成為舜的接班人。其后，經(jīng)過逐步發(fā)展演變，到周公姬旦輔佐武王執(zhí)政的周王朝初期通過制定《周禮》形成了對(duì)官吏履職績(jī)效實(shí)施考核的比較系統(tǒng)的成文制度，而到漢元帝時(shí)則進(jìn)一步制定和頒布了專門的官吏考課法，唐宋明清時(shí)期此類法制已經(jīng)相當(dāng)完備，直至清末才連同封建制度一起進(jìn)入歷史博物館。①[1]盡管這些公務(wù)人員考績(jī)制度與現(xiàn)代公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理有著很大差別，但其間也有許多相通之處，因而不宜以歷史虛無(wú)主義態(tài)度將其一概抹煞。

國(guó)外也是如此。例如美國(guó)，追求公共經(jīng)濟(jì)效率的努力至少已經(jīng)進(jìn)行了一個(gè)多世紀(jì)。據(jù)美國(guó)著名公共行政學(xué)家尼古拉斯·亨利在其代表作《公共行政與公共事務(wù)》一書所載，美國(guó)早在19世紀(jì)末20世紀(jì)初所謂進(jìn)步時(shí)代就強(qiáng)調(diào)提高政府效率，認(rèn)為好的政府必須是注重效率的政府，從1940年開始著眼于控制公共經(jīng)濟(jì)成本而編制項(xiàng)目/績(jī)效預(yù)算，1965年進(jìn)一步深化為規(guī)劃/項(xiàng)目/績(jī)效預(yù)算，從1970年起則從整個(gè)公共機(jī)構(gòu)層面推行效率與效力管理，從1972年起對(duì)公共財(cái)務(wù)預(yù)算實(shí)行目標(biāo)管理，1977年起進(jìn)而實(shí)行零基預(yù)算。②另?yè)?jù)包國(guó)憲、王學(xué)軍在一篇文章中介紹，自從1906年布魯爾等人成立紐約市政研究局開展公共部門績(jī)效考評(píng)以來，政府績(jī)效評(píng)估與管理就一直伴隨著美國(guó)公共部門的改革歷程。[2]

（二）公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理的現(xiàn)實(shí)背景

20世紀(jì)80年代以來，以美英為代表的西方發(fā)達(dá)國(guó)家為應(yīng)對(duì)由政府規(guī)模膨脹、行政效率低下引起的公共信任危機(jī)，相繼開展新公共管理和政府再造運(yùn)動(dòng)，掀起旨在提升公共經(jīng)濟(jì)總體能力的績(jī)效管理改革浪潮，在公共經(jīng)濟(jì)管理中廣泛推行由績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效預(yù)算、績(jī)效審計(jì)、績(jī)效問責(zé)構(gòu)成的全程績(jī)效管理。

據(jù)中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組（2006）對(duì)這一階段國(guó)外政府績(jī)效管理的發(fā)展過程所做評(píng)述，英國(guó)政府的績(jī)效評(píng)價(jià)始于1979年的“雷納評(píng)審”，而美國(guó)自1978年的卡特政府以來，政府部門績(jī)效管理問題一直被歷任總統(tǒng)所重視，1993年克林頓上臺(tái)執(zhí)政以后更是將行政改革聚焦到績(jī)效管理。在其推動(dòng)下，1993年美國(guó)聯(lián)邦國(guó)會(huì)通過了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，2010年經(jīng)過重新修正和國(guó)會(huì)批準(zhǔn)后一直是美國(guó)聯(lián)邦政府指導(dǎo)部門績(jī)效測(cè)量和績(jī)效報(bào)告編制工作的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)。德國(guó)、奧地利、瑞士、荷蘭、丹麥、芬蘭、挪威、新西蘭、澳大利亞、加拿大等國(guó)也都先后從公共經(jīng)濟(jì)部門績(jī)效評(píng)價(jià)開始，進(jìn)而發(fā)展為實(shí)行全程績(jī)效管理。這股浪潮也很快波及到亞洲。日本、韓國(guó)等國(guó)家從20世紀(jì)90年代末期以來先后引入“行政評(píng)價(jià)”“制度評(píng)價(jià)”等，標(biāo)志著公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理改革的開始[3]。發(fā)展到目前，公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效管理己經(jīng)成為政府現(xiàn)代化建設(shè)或現(xiàn)代國(guó)家治理的一項(xiàng)重要元素。

適應(yīng)政府現(xiàn)代化建設(shè)潮流，我國(guó)從21世紀(jì)之初開始探索政府績(jī)效管理改革工作，開啟了公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理改革的大幕。河北省財(cái)政部門從2004年起著手進(jìn)行財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)逐步擴(kuò)展到全程預(yù)算績(jī)效管理，2010年河北省人民政府第138號(hào)文件《關(guān)于深化推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的意見》正式全面推行。同期，廣東省另辟蹊徑，以依據(jù)績(jī)效目標(biāo)公開競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果分配發(fā)展性公共資金為主要內(nèi)容開展了績(jī)效預(yù)算改革實(shí)驗(yàn)。深圳等地則從2004年起開始政府層面的公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理改革探索。2011年6月10日，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)家監(jiān)察部印發(fā)了《關(guān)于開展政府績(jī)效管理試點(diǎn)工作的意見》。根據(jù)這一《意見》，試點(diǎn)工作分兩個(gè)層而進(jìn)行：第一層面是發(fā)展和改革委、環(huán)境保護(hù)部和財(cái)政部等六個(gè)國(guó)務(wù)院部門開展專項(xiàng)績(jī)效管理試點(diǎn)；第二層面是選擇北京市、吉林省、福建省、四川省、廣西壯族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)以及杭州市、深圳市開展地方政府績(jī)效管理試點(diǎn)，重點(diǎn)圍繞建立健全領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制、完善績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系、創(chuàng)新績(jī)效評(píng)價(jià)手段、強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用等內(nèi)容進(jìn)行實(shí)踐探索。同年6月28日，政府績(jī)效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議在北京召開政府績(jī)效管理試點(diǎn)工作動(dòng)員會(huì)，正式拉開了中國(guó)政府層面績(jī)效管理試點(diǎn)工作的帷幕。

二、公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理的內(nèi)涵與功能

準(zhǔn)確把握公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理的內(nèi)涵與功能，是搞好相關(guān)理論研究和具體實(shí)踐操作的重要前提。

（一）公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理的內(nèi)涵

對(duì)于公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理的內(nèi)涵，在我國(guó)學(xué)術(shù)界存在著范圍廣狹有別的兩種不同理解。按照廣義理解，公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理包括從公共經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的價(jià)值選擇到通過具體管理加以實(shí)現(xiàn)的全過程。例如，尤建新、王波基于公共價(jià)值對(duì)地方政府績(jī)效評(píng)估模式開展研究，將公共價(jià)值定義為公眾在政府公共服務(wù)中獲得的全部收益與公眾付出的一種主觀權(quán)衡，并提出了公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)步驟，即識(shí)別公共價(jià)值→制定交付公共價(jià)值的戰(zhàn)略→將戰(zhàn)略轉(zhuǎn)為內(nèi)部操作流程和規(guī)范→實(shí)施公共價(jià)值交付戰(zhàn)略→評(píng)估公共價(jià)值交付績(jī)效，并認(rèn)為整個(gè)過程都應(yīng)當(dāng)納入政府績(jī)效評(píng)估范圍。[4]再如，包國(guó)憲、王學(xué)軍基于對(duì)新公共管理背景下政府績(jī)效管理過程的反思，以價(jià)值管理和科學(xué)管理理論為基礎(chǔ)，提出了一個(gè)以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效治理模型，認(rèn)為以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效治理是在政府績(jī)效價(jià)值建構(gòu)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建政府績(jī)效管理體系，對(duì)公共行政過程進(jìn)行管理，從而使得政府績(jī)效最大化的過程。[2]這樣理解政府績(jī)效管理或治理的內(nèi)涵，無(wú)疑是全面和正確的。這是因?yàn)椋环矫?，就整個(gè)公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理而言，不能不包含承載公共價(jià)值、體現(xiàn)公共利益、反映公共需求偏好的公共經(jīng)濟(jì)目標(biāo)選擇過程，缺少這一目標(biāo)，整個(gè)公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理就失去了過程控制和事后評(píng)估的依據(jù)；另一方面，收集公民大眾公共需求偏好信息，據(jù)此編制公共物品提供計(jì)劃和公共財(cái)務(wù)預(yù)算，按照法定程序提交立法機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)等，在廣義上也都屬于公共經(jīng)濟(jì)管理的內(nèi)容。但是，如果將這些內(nèi)容視為狹義公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理的前提，只從作為公共經(jīng)濟(jì)政策和計(jì)劃執(zhí)行機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)角度，將公共經(jīng)濟(jì)政策和計(jì)劃的執(zhí)行作為起點(diǎn)來考察，那么，對(duì)公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理的內(nèi)涵做狹義的規(guī)定，而將“政府績(jī)效價(jià)值建構(gòu)”過程另做專門研究，也不會(huì)對(duì)公共經(jīng)濟(jì)本質(zhì)與功能的實(shí)現(xiàn)構(gòu)成妨害。限于本文主題與篇幅，這里僅就狹義政府執(zhí)行環(huán)節(jié)的公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理進(jìn)行討論。

從狹義上理解，所謂公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理，就是對(duì)公共部門組織實(shí)現(xiàn)承載公共利益的既定公共經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)和執(zhí)行公共物品提供計(jì)劃、公共財(cái)務(wù)預(yù)算活動(dòng)所進(jìn)行的績(jī)效目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)制定、績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行控制、績(jī)效考核評(píng)價(jià)、績(jī)效結(jié)果應(yīng)用的持續(xù)循環(huán)過程；實(shí)質(zhì)在于公共經(jīng)濟(jì)終極主體對(duì)受托代理主體、受托代理主體對(duì)所屬公共機(jī)構(gòu)以及公共機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)所屬公務(wù)人員履行公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任績(jī)效的層級(jí)式縱向監(jiān)管體系，是一種以結(jié)果為導(dǎo)向的公共經(jīng)濟(jì)管理模式；根本目的是激發(fā)各級(jí)公共機(jī)構(gòu)和公務(wù)人員履行公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任的積極性和創(chuàng)造性，促進(jìn)整個(gè)公共經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)及其雇員認(rèn)真負(fù)責(zé)地履行公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任、千方百計(jì)地實(shí)現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、心無(wú)旁騖地謀求公共利益、精打細(xì)算地用好公共資源，從而持續(xù)提升整個(gè)公共經(jīng)濟(jì)體的績(jī)效。

在這種涵義下，公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理分為三個(gè)層次：一是立法機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)的公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效進(jìn)行的監(jiān)督性管理，執(zhí)行機(jī)關(guān)需要在每個(gè)計(jì)劃和預(yù)算年度或中期規(guī)劃結(jié)束以后向立法機(jī)關(guān)報(bào)告公共經(jīng)濟(jì)管理績(jī)效結(jié)果，提交立法機(jī)關(guān)審議評(píng)判；二是作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的各級(jí)政府和司法機(jī)關(guān)對(duì)所屬各公共部門的公共經(jīng)濟(jì)管理績(jī)效進(jìn)行監(jiān)督性管理，各執(zhí)行部門需要在每個(gè)計(jì)劃和預(yù)算年度或中期規(guī)劃結(jié)束以后向同級(jí)政府和司法機(jī)關(guān)報(bào)告公共經(jīng)濟(jì)管理績(jī)效結(jié)果，接受同級(jí)政府和司法機(jī)關(guān)的評(píng)估評(píng)判以及相應(yīng)的精神與物質(zhì)賞罰；三是公共部門及其所屬公共組織內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)、組織對(duì)員工完成職事情況實(shí)施績(jī)效管理，據(jù)以兌現(xiàn)以績(jī)效結(jié)果為依據(jù)的精神與物質(zhì)賞罰，與員工職位變遷和工薪增減相掛鉤。

需要明確的是，在類似中國(guó)這種以人民代表大會(huì)為最高權(quán)力機(jī)關(guān)、以“一府”“一委”“兩院” ③為執(zhí)行機(jī)關(guān)的政體之下，屬于上述第一層次公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理范圍的不僅包括作為行政機(jī)關(guān)的狹義政府，而且包括作為人民代表大會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)的人大常委會(huì)、作為對(duì)所有公共機(jī)構(gòu)和公務(wù)人員實(shí)施監(jiān)督的監(jiān)察委、作為審判機(jī)關(guān)的法院和作為執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院，它們都要向同級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告職責(zé)范圍內(nèi)的公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效責(zé)任完成情況。我國(guó)目前各級(jí)人代會(huì)的審議議程基本上體現(xiàn)了這種要求，只是在報(bào)告和審議的內(nèi)容方面應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步突出績(jī)效。屬于上述第三層次公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理范圍的公共組織和公務(wù)人員，不僅包括政權(quán)機(jī)構(gòu)中的執(zhí)行性公共部門，而且應(yīng)當(dāng)包括執(zhí)政黨組織在內(nèi)所有從事公共事務(wù)、使用公共資源的機(jī)構(gòu)。

（二）公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理的功能

功能由系統(tǒng)的內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)所決定，既是系統(tǒng)構(gòu)建的必要性所在，又是相關(guān)機(jī)制和體系設(shè)計(jì)的依據(jù)。根據(jù)上面界定的內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)，公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理至少具有以下四種基本功能：

1.實(shí)現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)宗旨和目標(biāo)的保障措施

公共經(jīng)濟(jì)滿足民間經(jīng)濟(jì)主體公共需求、實(shí)現(xiàn)公民大眾的公共利益的根本宗旨和每個(gè)或長(zhǎng)或短規(guī)劃期間的具體公共經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)，都要依靠公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理來加以保障；離開績(jī)效管理，所謂公共經(jīng)濟(jì)宗旨和目標(biāo)都是水中月、鏡中花和空中樓閣。

2.公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任機(jī)制、控制機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制的主要載體

公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任實(shí)質(zhì)上是保障公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效的責(zé)任，公共經(jīng)濟(jì)中的風(fēng)險(xiǎn)控制實(shí)質(zhì)上是防范目標(biāo)落空和資源浪費(fèi)暨公共經(jīng)濟(jì)失效的風(fēng)險(xiǎn)，公共經(jīng)濟(jì)中實(shí)施激勵(lì)的核心目的是達(dá)成預(yù)期的績(jī)效目標(biāo)。因此，離開公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效，所謂責(zé)任機(jī)制將無(wú)由所宗，所謂控制機(jī)制將失去依據(jù)和標(biāo)的，所謂激勵(lì)機(jī)制也將成為無(wú)的放矢，它們都會(huì)成為毫無(wú)意義的花拳繡腿。

3.公共經(jīng)濟(jì)各分支機(jī)構(gòu)和所有公務(wù)人員履行職責(zé)的行為導(dǎo)向

公共經(jīng)濟(jì)管理的績(jī)效目標(biāo)及其評(píng)價(jià)指標(biāo)在與職位激勵(lì)、薪酬激勵(lì)和精神激勵(lì)緊密相關(guān)的情況下，將作為最靈敏的風(fēng)向標(biāo)和最管用的指揮棒，無(wú)聲地導(dǎo)引公共經(jīng)濟(jì)各分支機(jī)構(gòu)及其所有公務(wù)人員履職行為的努力方向。如果公共經(jīng)濟(jì)管理的績(jī)效目標(biāo)及其評(píng)價(jià)指標(biāo)結(jié)構(gòu)科學(xué)合理，公共經(jīng)濟(jì)的各分支機(jī)構(gòu)及其所有公務(wù)人員將會(huì)自覺地將履職行為對(duì)標(biāo)到公共經(jīng)濟(jì)的核心價(jià)值和政策計(jì)劃目標(biāo)上，兢兢業(yè)業(yè)、認(rèn)真負(fù)責(zé)并且勇于開拓創(chuàng)新；相反，如果公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理目標(biāo)及其評(píng)價(jià)指標(biāo)體系存在明顯缺陷，或者公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理目標(biāo)及其評(píng)價(jià)指標(biāo)完成結(jié)果與職位激勵(lì)、薪酬激勵(lì)和精神激勵(lì)相脫節(jié)，那么，勢(shì)必直接引起公共經(jīng)濟(jì)各分支機(jī)構(gòu)及其所有公務(wù)人員產(chǎn)生偏離公共經(jīng)濟(jì)核心價(jià)值和政策計(jì)劃目標(biāo)的政績(jī)觀，進(jìn)而導(dǎo)致它們的履職行為發(fā)生各種方向、方式和程度的扭曲。

4.不斷完善公共經(jīng)濟(jì)治理體系、提升國(guó)家治理能力的自我監(jiān)測(cè)和修正機(jī)制

通過每個(gè)計(jì)劃期末進(jìn)行的績(jī)效評(píng)估，既可以總結(jié)提高公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效的成功經(jīng)驗(yàn)，也可以發(fā)現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)治理體系中存在的各種不足，如果能夠?qū)⒊晒?jīng)驗(yàn)推而廣之并針對(duì)存在缺陷加以改進(jìn)完善，那么，公共經(jīng)濟(jì)治理體系就會(huì)逐年趨于優(yōu)化，公共經(jīng)濟(jì)暨國(guó)家治理能力也會(huì)不斷得到提升。

由此可見，公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理的積極功能是多方面的。這些功能能否充分發(fā)揮出來，關(guān)鍵在于公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理體系設(shè)計(jì)得是否科學(xué)、周密與精巧。

三、公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理體系框架

從靜態(tài)角度分析，公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理由多種要素構(gòu)成。其要素結(jié)構(gòu)是否健全以及其中每個(gè)要素設(shè)計(jì)得是否科學(xué)合理，都在很大程度上決定著公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理各項(xiàng)功能的發(fā)揮。這些因素的動(dòng)態(tài)過程表現(xiàn)為公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理的主要環(huán)節(jié)。這些基本要素和動(dòng)態(tài)過程共同構(gòu)成公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理的體系框架。

（一）績(jī)效目標(biāo)及其評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)定

公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效是公共資源投入與產(chǎn)出結(jié)果之比，績(jī)效值由作為分子的資源投入和作為分母的產(chǎn)出結(jié)果共同決定。因此，資源投入和產(chǎn)出結(jié)果分別構(gòu)成公共經(jīng)濟(jì)管理績(jī)效目標(biāo)的兩大核心內(nèi)容。圍繞這兩大核心內(nèi)容設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)，不僅是公共經(jīng)濟(jì)管理中實(shí)施過程控制的基本依據(jù)，而且是事后評(píng)估考核管理主體履行責(zé)任績(jī)效的主要標(biāo)尺。既然如此，科學(xué)合理地設(shè)計(jì)各層次績(jī)效目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系就成為整個(gè)公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理運(yùn)行的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。

績(jī)效目標(biāo)需要與整個(gè)公共經(jīng)濟(jì)目標(biāo)緊密銜接，其執(zhí)行結(jié)果應(yīng)當(dāng)能夠有效回應(yīng)作為公共經(jīng)濟(jì)終極主體的公民大眾的公共價(jià)值訴求，發(fā)達(dá)國(guó)家將其歸納為“5E”原則，即經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）、效益性（Effectiveness）、公正性（Equitably）和環(huán)保性（Environmental protection）。對(duì)綜合承擔(dān)公共經(jīng)濟(jì)受托責(zé)任的各級(jí)政府而言，其績(jī)效目標(biāo)體系在涵蓋內(nèi)容方面應(yīng)當(dāng)具有戰(zhàn)略性和全局性，能夠全面體現(xiàn)公民大眾的眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、整體利益與各集團(tuán)利益，統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人與自然關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展，并且針對(duì)不同時(shí)期的突出矛盾對(duì)不同方面的績(jī)效目標(biāo)賦予適當(dāng)?shù)臋?quán)重，以引導(dǎo)政府樹立和堅(jiān)持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的政績(jī)觀，端正公共經(jīng)濟(jì)政策指導(dǎo)思想和履職施政行為；在體系結(jié)構(gòu)方面應(yīng)當(dāng)具有清晰合理的層次性，對(duì)不同層級(jí)的政府既要設(shè)定必要的共性績(jī)效目標(biāo)，也要設(shè)定與其責(zé)任和權(quán)力范圍相適應(yīng)的個(gè)性績(jī)效目標(biāo)，而且這些個(gè)性績(jī)效目標(biāo)對(duì)處于不同發(fā)展階段和不同功能區(qū)的地方政府應(yīng)當(dāng)有所差別。至于各公共部門的績(jī)效目標(biāo)體系，也需要由共性目標(biāo)和個(gè)性目標(biāo)構(gòu)成，其中的個(gè)性目標(biāo)要根據(jù)不同部門所承擔(dān)的具體職責(zé)有針對(duì)性地設(shè)置；對(duì)于公共機(jī)構(gòu)內(nèi)部公務(wù)人員的工作績(jī)效目標(biāo)體系的設(shè)置，應(yīng)該做出統(tǒng)一的原則性規(guī)定，具體內(nèi)容由各公共機(jī)構(gòu)因情制宜地具體確定。在此基礎(chǔ)上，績(jī)效目標(biāo)體系的設(shè)定還應(yīng)當(dāng)滿足以下要求：作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的人民代議機(jī)關(guān)常設(shè)機(jī)構(gòu)、狹義政府和法檢兩院的績(jī)效目標(biāo)之和，必須能夠完整覆蓋經(jīng)過立法程序決策確定的計(jì)劃期內(nèi)公共機(jī)構(gòu)整體公共經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，從而承載起計(jì)劃期內(nèi)公共經(jīng)濟(jì)管理的全部公共價(jià)值；人民代議機(jī)關(guān)常設(shè)機(jī)構(gòu)、狹義政府和法檢兩院所承擔(dān)的績(jī)效目標(biāo)必須全部分解落實(shí)到其所屬下級(jí)機(jī)構(gòu)及其所有公務(wù)人員，從而實(shí)現(xiàn)縱向各環(huán)節(jié)之間公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效責(zé)任目標(biāo)的無(wú)縫銜接。

評(píng)價(jià)指標(biāo)是衡量績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的標(biāo)準(zhǔn)，其中一項(xiàng)績(jī)效目標(biāo)可能需要由不同側(cè)面的多項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)來表達(dá)和衡量。為了有效保障績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)于評(píng)價(jià)指標(biāo)的具體設(shè)計(jì)，必須做到既要在質(zhì)的規(guī)定性上與績(jī)效目標(biāo)保持同質(zhì)性聯(lián)系，又要在量的規(guī)定性上通過相關(guān)指標(biāo)的合成能夠足以覆蓋所對(duì)應(yīng)的績(jī)效目標(biāo)值。因此就要求，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)既要有準(zhǔn)確清晰的定性描述，又要盡可能量化；對(duì)實(shí)在難以通過具體數(shù)值量化的產(chǎn)出結(jié)果指標(biāo)，也要對(duì)其實(shí)現(xiàn)程度做出盡可能詳細(xì)而準(zhǔn)確的特征性刻畫，以便用于執(zhí)行過程控制和事后考核評(píng)估。在評(píng)價(jià)指標(biāo)性狀維度上，則應(yīng)當(dāng)既體現(xiàn)自身與自身相比逐年提高的縱向進(jìn)步性，又能夠體現(xiàn)橫向比較上的先進(jìn)性。離開這種進(jìn)步性和先進(jìn)性，績(jī)效管理對(duì)提高公共經(jīng)濟(jì)管理效能的促進(jìn)作用將無(wú)從發(fā)揮出來。

績(jī)效目標(biāo)及其評(píng)價(jià)指標(biāo)與責(zé)任主體的利害緊密相關(guān)，是激勵(lì)和支配公共經(jīng)濟(jì)各層次責(zé)任主體職務(wù)行為的指揮棒。因此，績(jī)效目標(biāo)及其評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建是科學(xué)含量極高的設(shè)計(jì)工程，必須組織熟悉相關(guān)理論與實(shí)務(wù)的專家來指導(dǎo)完成，并經(jīng)由另外一批水平相當(dāng)?shù)膶＜疫M(jìn)行評(píng)估論證，以確保其科學(xué)性和可行性，避免由于績(jī)效目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系存在偏頗和漏洞導(dǎo)致相關(guān)責(zé)任主體公共經(jīng)濟(jì)行為扭曲。

（二）績(jī)效目標(biāo)經(jīng)由績(jī)效預(yù)算和產(chǎn)出計(jì)劃分解落實(shí)

投入與產(chǎn)出兩個(gè)系列的績(jī)效目標(biāo)經(jīng)過認(rèn)真設(shè)計(jì)確定之后，就要依據(jù)職責(zé)分工細(xì)化分解落實(shí)到各公共部門、機(jī)構(gòu)和公務(wù)人員付諸實(shí)施。其中，資源投入方面的績(jī)效目標(biāo)要通過編制公共財(cái)務(wù)績(jī)效預(yù)算按照規(guī)劃、項(xiàng)目、活動(dòng)的順序分別以類、款、項(xiàng)三級(jí)科目具體分解落實(shí)，而產(chǎn)出結(jié)果目標(biāo)則要通過年度公共物品及中間產(chǎn)品提供計(jì)劃或中期規(guī)劃加以相應(yīng)的細(xì)化分解落實(shí)。通過公共財(cái)務(wù)預(yù)算和公共物品（含中間產(chǎn)品）計(jì)劃分解落實(shí)的每一項(xiàng)績(jī)效管理目標(biāo)，都要同時(shí)標(biāo)注與其相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，以便執(zhí)行中實(shí)施追蹤控制和執(zhí)行完畢后進(jìn)行效果評(píng)估。

（三）執(zhí)行過程中的動(dòng)態(tài)追蹤控制

績(jī)效目標(biāo)經(jīng)細(xì)化分解落實(shí)到各層次公共經(jīng)濟(jì)管理主體，并不意味著一定能夠如期實(shí)現(xiàn)，執(zhí)行中的行為偏差和情況變化都是可能導(dǎo)致績(jī)效目標(biāo)不同程度落空的風(fēng)險(xiǎn)因素。為了防范這些風(fēng)險(xiǎn)，就要在執(zhí)行過程中實(shí)行動(dòng)態(tài)的追蹤控制。這種追蹤控制通過自上而下的監(jiān)控和自下而上的反饋報(bào)告來實(shí)現(xiàn)：一方面，各級(jí)人民代議機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)作為執(zhí)行主體的行政和司法機(jī)關(guān)、行政和司法機(jī)關(guān)對(duì)所屬下級(jí)機(jī)構(gòu)、下級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)所屬公務(wù)人員要實(shí)行自上而下的過程監(jiān)督；另一方面，各層次管理責(zé)任主體要自下而上地定期反饋報(bào)告績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行情況。這種過程控制，在現(xiàn)實(shí)中不僅表現(xiàn)為公共經(jīng)濟(jì)管理主體每月、每季自下而上呈交工作執(zhí)行報(bào)告和自上而下的督促檢查，而且表現(xiàn)為上級(jí)管理主體依據(jù)自身主導(dǎo)的督查活動(dòng)和審閱聽取下級(jí)管理主體反饋報(bào)告所發(fā)現(xiàn)的績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行中的各種問題，及時(shí)做出調(diào)度性部署或提出適當(dāng)修正績(jī)效目標(biāo)、完善手段、糾正偏差的措施。

（四）績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行結(jié)果的評(píng)估與審計(jì)

績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行結(jié)果的評(píng)估與審計(jì)，既是對(duì)計(jì)劃期內(nèi)各層次公共經(jīng)濟(jì)管理主體績(jī)效責(zé)任目標(biāo)進(jìn)行核實(shí)、驗(yàn)收和確認(rèn)的過程，也是各層次公共經(jīng)濟(jì)管理主體對(duì)完成績(jī)效責(zé)任目標(biāo)結(jié)果的總結(jié)分析過程，同時(shí)還是運(yùn)用評(píng)估結(jié)果和兌現(xiàn)獎(jiǎng)罰激勵(lì)的基礎(chǔ)。

績(jī)效目標(biāo)完成結(jié)果的評(píng)估，通常包括公共經(jīng)濟(jì)執(zhí)行主體（如我國(guó)的“一府”“一委”“兩院”）進(jìn)行內(nèi)部自評(píng)和外部評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)兩部分，而以外部評(píng)估結(jié)果定論。計(jì)劃期末，各層次管理主體對(duì)所承擔(dān)的績(jī)效目標(biāo)完成過程與結(jié)果要進(jìn)行全面總結(jié)和系統(tǒng)分析，形成總結(jié)分析報(bào)告。在此基礎(chǔ)上，公共經(jīng)濟(jì)執(zhí)行主體所屬綜合主管部門（如政府的計(jì)劃或財(cái)政部門）組織力量或委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)一般公共部門績(jī)效目標(biāo)完成情況進(jìn)行再評(píng)估，做出包括成就、問題與建議在內(nèi)的綜合評(píng)價(jià)報(bào)告提交政府。由法律或權(quán)力機(jī)關(guān)特別授權(quán)的外部評(píng)估審計(jì)機(jī)構(gòu)借助于相關(guān)信息進(jìn)行查證核實(shí)，對(duì)照“5E”目標(biāo)及其評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)評(píng)估對(duì)象計(jì)劃期績(jī)效目標(biāo)完成狀況做出客觀真實(shí)的審計(jì)評(píng)價(jià)，針對(duì)取得的經(jīng)驗(yàn)和存在的問題提出中肯的建議，提交權(quán)力機(jī)關(guān)審議后向社會(huì)公眾公布，并作為績(jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用和兌現(xiàn)獎(jiǎng)罰激勵(lì)的基本依據(jù)。

對(duì)公共部門績(jī)效責(zé)任采取內(nèi)部與外部相結(jié)合的混合型評(píng)估模式，主要是為了同時(shí)發(fā)揮內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估的各自優(yōu)勢(shì)。公共部門和單位組織實(shí)施的內(nèi)部績(jī)效評(píng)價(jià)包括對(duì)機(jī)構(gòu)績(jī)效目標(biāo)的評(píng)估和機(jī)構(gòu)對(duì)公務(wù)人員個(gè)人工作績(jī)效的評(píng)價(jià)兩個(gè)層次，前者有利于公共機(jī)構(gòu)和組織通過自我總結(jié)分析績(jī)效管理經(jīng)驗(yàn)、查找不足，以不斷提高自身的績(jī)效管理水平，后者則是公共機(jī)構(gòu)和組織內(nèi)部發(fā)揮對(duì)員工績(jī)效導(dǎo)向激勵(lì)功能所必不可少的途徑。

對(duì)于公共部門績(jī)效目標(biāo)完成結(jié)果的外部評(píng)估，既可以實(shí)行單一主體模式，也可以采取雙主體模式，還應(yīng)當(dāng)輔以新聞媒體、民間組織和公民大眾參與機(jī)制。所謂單一主體模式，就是僅由公共審計(jì)部門作為對(duì)責(zé)任主體所承擔(dān)績(jī)效目標(biāo)實(shí)施外部評(píng)估的主體。所謂雙主體模式，就是同時(shí)由公共審計(jì)部門和政府綜合財(cái)務(wù)部門作為對(duì)責(zé)任主體所承擔(dān)績(jī)效目標(biāo)實(shí)施外部評(píng)估的主體。這兩種模式各有其長(zhǎng)，也各有其短。實(shí)行單一主體模式的長(zhǎng)處是節(jié)省評(píng)估成本，但也有兩個(gè)缺點(diǎn)，一是由于缺乏相互印證而難以保證評(píng)估結(jié)論的客觀真實(shí)，二是審計(jì)部門通過績(jī)效審計(jì)給出的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告一般只反映擺在明處的績(jī)效結(jié)果和存在問題。與此相反，采用雙主體模式的好處有二：一是有利于借助不同主體分別評(píng)估所做結(jié)論的對(duì)比，較好地保證評(píng)價(jià)結(jié)論的客觀性和真實(shí)性；二是財(cái)務(wù)綜合主管部門對(duì)其他一般公共部門績(jī)效目標(biāo)完成情況所進(jìn)行的再評(píng)價(jià)，既評(píng)價(jià)顯績(jī)，也評(píng)價(jià)潛績(jī)，既揭示顯而易見的問題，也揭示較深層次的績(jī)效管理問題，從而不僅有利于促使公共經(jīng)濟(jì)部門以所有的顯績(jī)和潛績(jī)對(duì)公眾負(fù)責(zé)，而且有利于從管理會(huì)計(jì)角度協(xié)助同級(jí)政府加強(qiáng)對(duì)所屬公共部門的績(jī)效監(jiān)督和從整體上不斷改進(jìn)績(jī)效管理、戰(zhàn)略管理，其短處則是不可避免地大大增加評(píng)估成本。在目前各國(guó)公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理實(shí)踐中，除德國(guó)采用審計(jì)機(jī)關(guān)單一主體的外部評(píng)估模式外，美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等其他發(fā)達(dá)國(guó)家多采取雙元甚至多元的外部評(píng)估模式。④但這些國(guó)家對(duì)社會(huì)公布的都是公共審計(jì)部門給出的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。美國(guó)政府問責(zé)辦公室（原國(guó)家審計(jì)總署）代表國(guó)會(huì)對(duì)政府及其各部門進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，并且負(fù)責(zé)匯總各部門的績(jī)效評(píng)估結(jié)果，對(duì)外公布有關(guān)部門實(shí)施績(jī)效評(píng)估的報(bào)告。英國(guó)由審計(jì)辦公室負(fù)責(zé)對(duì)中央政府各部門進(jìn)行年度績(jī)效評(píng)價(jià)，由審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)地方政府進(jìn)行年度績(jī)效評(píng)價(jià)。澳大利亞由審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)會(huì)授權(quán)對(duì)各部門進(jìn)行績(jī)效考評(píng)。英澳兩國(guó)均以績(jī)效審計(jì)報(bào)告作為對(duì)外發(fā)布績(jī)效評(píng)估結(jié)果的基本載體。[5]

（五）績(jī)效評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用

績(jī)效評(píng)價(jià)和評(píng)估對(duì)于公共經(jīng)濟(jì)管理而言只是手段而不是目的，其直接目的在于運(yùn)用評(píng)估結(jié)果實(shí)現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)的績(jī)效目標(biāo)并促進(jìn)公共經(jīng)濟(jì)管理不斷優(yōu)化?？?jī)效評(píng)估結(jié)果主要運(yùn)用于三個(gè)方面：一是實(shí)現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)終極主體對(duì)受托代理主體實(shí)施民主監(jiān)督的政治價(jià)值，體現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)主人對(duì)受托代理助推履行契約行為的控制與約束。這主要體現(xiàn)在每一層級(jí)公共經(jīng)濟(jì)管理最高層面人大常委會(huì)、政府和法檢兩院依法向人民代表大會(huì)報(bào)告它們各自承擔(dān)的公共經(jīng)濟(jì)綜合管理績(jī)效目標(biāo)、計(jì)劃和財(cái)務(wù)預(yù)算專項(xiàng)管理績(jī)效目標(biāo)完成情況以及政府綜合財(cái)務(wù)運(yùn)行情況。二是運(yùn)用績(jī)效評(píng)估報(bào)告所總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)和所發(fā)現(xiàn)的不足，從戰(zhàn)略、政策和管理層面不斷改進(jìn)公共經(jīng)濟(jì)管理，調(diào)減績(jī)效較差部門或項(xiàng)目的預(yù)算資金配額，以利提高公共經(jīng)濟(jì)資源的配置效率。三是運(yùn)用外部評(píng)估和內(nèi)部評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)各層級(jí)公共機(jī)構(gòu)和公務(wù)人員個(gè)人實(shí)施獎(jiǎng)罰。

由此可見，績(jī)效評(píng)估和評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用在整個(gè)公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理鏈條中具有極為重要的作用；離開了結(jié)果運(yùn)用，整個(gè)公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理就會(huì)前功盡棄、徒具形式。

（六）與績(jī)效評(píng)估結(jié)果緊密掛鉤的賞罰機(jī)制及其兌現(xiàn)

如果說績(jī)效評(píng)估和評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用對(duì)于公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理極為重要，那么，賞罰與評(píng)估和評(píng)價(jià)結(jié)果密切掛鉤及其認(rèn)真兌現(xiàn)，則是整個(gè)公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理能否有效持續(xù)的關(guān)鍵因素。假如薪酬增減、職務(wù)變遷和精神獎(jiǎng)賞都與公共機(jī)構(gòu)和公務(wù)員個(gè)人履職績(jī)效好壞不存在正相關(guān)關(guān)系，對(duì)績(jī)效突出的并無(wú)獎(jiǎng)賞，對(duì)績(jī)效較差甚至造成嚴(yán)重?fù)p失或制造虛假政績(jī)的也不問責(zé)，那么，整個(gè)公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理就會(huì)因失去動(dòng)力機(jī)制而陷于表面化或者實(shí)質(zhì)上中斷。

正因?yàn)槿绱耍l(fā)達(dá)國(guó)家非常重視功績(jī)制公務(wù)員薪酬和職位激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建。英國(guó)早在19世紀(jì)中葉就通過持續(xù)的文官制度改革建立起注重表現(xiàn)和才能的文官考核制度，根據(jù)逐人逐項(xiàng)考核結(jié)果決定公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)與晉升。美國(guó)于1887年正式建立文官考核制度，公務(wù)員的任用、加薪和晉級(jí)均以工作考核結(jié)果為依據(jù)，論功行賞，稱為功績(jī)制。在20世紀(jì)八九十年代起率先在歐美興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)中，英國(guó)和美國(guó)也都極為重視激勵(lì)和問責(zé)機(jī)制與績(jī)效評(píng)估結(jié)果的緊密掛鉤。績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用主要有兩個(gè)方向：一是面向公務(wù)員個(gè)人，依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果確定和發(fā)放績(jī)效工資或績(jī)效獎(jiǎng)金；二是將評(píng)價(jià)結(jié)果與部門預(yù)算結(jié)合，依據(jù)部門和項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果配置預(yù)算資源。其中，美國(guó)在1984年建立的那套績(jī)效管理和認(rèn)可系統(tǒng)，要求每個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)都必須將最終評(píng)價(jià)結(jié)果劃分為五個(gè)等級(jí)，并將績(jī)效評(píng)價(jià)等級(jí)與公務(wù)員獎(jiǎng)金掛鉤，發(fā)展到后期才進(jìn)一步體現(xiàn)在依據(jù)績(jī)效情況配置預(yù)算資金方面。

公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理上述六項(xiàng)要素共同構(gòu)成一個(gè)完整的體系框架（見圖1）。

四、公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理中存在的問題

發(fā)達(dá)國(guó)家普遍推行公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理20多年來，對(duì)促進(jìn)公共經(jīng)濟(jì)效率與效果的提升起到了明顯作用，但至今仍存在很多不盡人意之處，距理想目標(biāo)還相差很遠(yuǎn)。

在我國(guó)，2011年6月國(guó)家監(jiān)察部印發(fā)《關(guān)于開展政府績(jī)效管理工作試點(diǎn)工作的意見》之后，2012年3月又牽頭召開第二次政府績(jī)效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議。會(huì)議認(rèn)為，2011年政府績(jī)效管理工作穩(wěn)步有序推進(jìn)，中央和地方14個(gè)單位認(rèn)真開展政府績(jī)效管理試點(diǎn)，積累了一定經(jīng)驗(yàn)，取得了初步成效，加上自行試點(diǎn)單位，當(dāng)時(shí)已有24個(gè)省區(qū)市和20多個(gè)國(guó)務(wù)院部門不同程度地探索開展了政府績(jī)效管理工作，實(shí)現(xiàn)了良好開局。會(huì)議明確，下一步要在建立健全績(jī)效管理制度、指標(biāo)體系、考評(píng)方法和運(yùn)用考評(píng)結(jié)果等方面繼續(xù)深入探索；鼓勵(lì)和支持各地區(qū)各部門探索開展對(duì)重大公共政策、政府重大投入項(xiàng)目、財(cái)政資金以及重大專項(xiàng)工作的績(jī)效管理；在認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和深入調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，研究提出推行政府績(jī)效管理的指導(dǎo)性意見，明確政府績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系的基本框架。2013年3月新一屆中央政府成立以后，由于國(guó)內(nèi)外形勢(shì)、國(guó)家治理思路和中心工作任務(wù)的變化，雖然中央未對(duì)統(tǒng)一組織的政府績(jī)效管理改革做出直接部署，但有關(guān)政府績(jī)效管理的內(nèi)容在中央級(jí)重要文獻(xiàn)中不時(shí)出現(xiàn)。例如，2013年11月中共十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中就有“完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重”和“嚴(yán)格績(jī)效管理，突出責(zé)任落實(shí)”的要求；2014年8月全國(guó)人大常委會(huì)通過的新《預(yù)算法》中有四條強(qiáng)調(diào)了預(yù)算的績(jī)效管理。⑤2015年12月，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》中要求“各級(jí)黨委要把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，充分發(fā)揮考核評(píng)價(jià)對(duì)法治政府建設(shè)的重要推動(dòng)作用?！?與此同時(shí)，各地方和有關(guān)部門的相關(guān)自行探索和理論研究也沒有停止。盡管如此，我國(guó)政府績(jī)效管理工作由于起步較晚且時(shí)續(xù)時(shí)斷，總體水平與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還相差甚遠(yuǎn)，存在問題還很多。如實(shí)地正視目前存在的各種問題，是加快步伐、迎頭趕上的思想認(rèn)識(shí)前提。

（一）公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理體系的頂層設(shè)計(jì)尚未完成

從第二次政府績(jī)效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議所做工作部署的內(nèi)容可以看出，我國(guó)公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理體系尚未完成基于系統(tǒng)、科學(xué)和現(xiàn)代化的頂層設(shè)計(jì)，處于自發(fā)探索和局部試點(diǎn)過程的公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理各要素、各環(huán)節(jié)中都存在著設(shè)計(jì)不精細(xì)、不完善等諸多缺陷。

1.績(jī)效目標(biāo)設(shè)置存在的問題

從全國(guó)來看，結(jié)構(gòu)合理、層次清晰的公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效目標(biāo)體系雖然從理論層面已經(jīng)有所研究，但可付諸實(shí)施的總體方案尚未形成，從中央到地方各層級(jí)政府自上而下的績(jī)效目標(biāo)體系均未見公開發(fā)布。試點(diǎn)地方政府的績(jī)效目標(biāo)體系基本上是本級(jí)黨委和政府自己制定、自己執(zhí)行、自我總結(jié)評(píng)價(jià)，甚至還沒有付諸同級(jí)人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)，因而也就沒有據(jù)以考評(píng)、問責(zé)與獎(jiǎng)賞激勵(lì)的動(dòng)力與壓力。各級(jí)政府對(duì)所屬部門的績(jī)效目標(biāo)體系設(shè)定同樣具有強(qiáng)烈的分散試驗(yàn)色彩，缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)與規(guī)范，因而績(jī)效目標(biāo)體系的科學(xué)性、約束力參差不齊。

具體而言，由于缺少科學(xué)理論方法指導(dǎo)和全國(guó)性的統(tǒng)一規(guī)范，各地方公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效目標(biāo)設(shè)置具有很強(qiáng)的隨意性，內(nèi)容上與各部門承擔(dān)的行政職責(zé)相脫節(jié)問題較為普遍，而形式上往往過于抽象、可量化性較低。

（1）缺乏合理性和可行性論證。在不少地方，績(jī)效目標(biāo)及目標(biāo)值屬于政府領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”式主觀決策的產(chǎn)物，缺乏充分的合理性論證，或者將目標(biāo)值設(shè)置得過高、實(shí)現(xiàn)難度太大，或者將目標(biāo)值設(shè)置得過低，不用努力基本上也能實(shí)現(xiàn)。一些地方將“政府的高績(jī)效”與“經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)”劃等號(hào)，而忽視社會(huì)發(fā)展、公平正義和環(huán)境保護(hù)等非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。更有甚者，有的地方干脆將產(chǎn)出乃至公共資金投入當(dāng)作績(jī)效。不少地方政府的工作報(bào)告只講干了什么而諱言取得哪些實(shí)際效果，比如只講開展了多少次多大規(guī)模的招商引資活動(dòng)、簽訂了多少協(xié)議或意向書，卻不談?wù)猩桃Y的實(shí)際到位數(shù)字。[2]如此缺乏科學(xué)性的績(jī)效目標(biāo)，既難以起到指導(dǎo)、約束和激勵(lì)促進(jìn)作用，不易考核評(píng)價(jià)，甚至還會(huì)對(duì)下級(jí)政府和所屬部門的政績(jī)觀產(chǎn)生誤導(dǎo)。

（2）缺乏對(duì)各類項(xiàng)目個(gè)性化績(jī)效指標(biāo)的研制和積累。覆蓋教育、衛(wèi)生、科技等眾多領(lǐng)域，涉及基本建設(shè)、政策補(bǔ)貼、政府采購(gòu)等多種類別的公共項(xiàng)目，其產(chǎn)出和結(jié)果需要通過個(gè)性化的績(jī)效指標(biāo)來體現(xiàn)。然而，目前多數(shù)個(gè)性化績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到科學(xué)合理的要求。

（3）缺乏能夠進(jìn)行縱向與橫向比較的績(jī)效衡量標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前績(jī)效目標(biāo)的衡量標(biāo)準(zhǔn)大多來源于計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)，多數(shù)沒有建立在歷史標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，難以進(jìn)行縱向和橫向比較。

（4）存在重定性指標(biāo)、輕定量指標(biāo)的結(jié)構(gòu)性缺陷。由于定量指標(biāo)須以定量數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，而績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)信息的采集工作又需耗費(fèi)較大成本，因此定量指標(biāo)的歷史積累不足。許多公共經(jīng)濟(jì)部門通常將工作重點(diǎn)放在如何爭(zhēng)取到更多的預(yù)算資金上，對(duì)績(jī)效目標(biāo)偏重于較為籠統(tǒng)的定性描述，無(wú)法細(xì)化和量化。

（5）偏重產(chǎn)出數(shù)量和時(shí)間進(jìn)度，而忽視質(zhì)量目標(biāo)。不少部門的績(jī)效目標(biāo)只是對(duì)照工作計(jì)劃將直接的產(chǎn)出指標(biāo)和時(shí)間進(jìn)度進(jìn)行羅列，缺少對(duì)效果和影響力因素指標(biāo)的關(guān)注，質(zhì)量和效果指標(biāo)較為單薄。

（6）忽視目標(biāo)間的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效目標(biāo)屬于多目標(biāo)系統(tǒng)，其中的主要指標(biāo)與次要指標(biāo)之間應(yīng)當(dāng)具有協(xié)調(diào)性。例如，基礎(chǔ)教育發(fā)展的產(chǎn)出指標(biāo)中，班級(jí)、師資、教室與學(xué)生數(shù)量等相關(guān)目標(biāo)值之間應(yīng)當(dāng)是協(xié)調(diào)的。然而，在目前有關(guān)部門的相關(guān)產(chǎn)出指標(biāo)之間卻缺乏必要的協(xié)調(diào)性。

2.績(jī)效評(píng)價(jià)方面存在的問題

（1）沒有統(tǒng)一而科學(xué)的政策規(guī)范。公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)多是迫于上級(jí)政府或綜合財(cái)務(wù)部門的要求，而且主要是由地方自發(fā)、半自發(fā)地進(jìn)行改革創(chuàng)新試驗(yàn)，國(guó)家層面還沒有出臺(tái)統(tǒng)一的政策、法規(guī)和制度，致使評(píng)價(jià)工作缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的程序和科學(xué)的指標(biāo)體系，且多為“運(yùn)動(dòng)式”“突擊式”的評(píng)價(jià)，連續(xù)性不足，經(jīng)驗(yàn)交流和推廣不夠，嚴(yán)重制約了績(jī)效評(píng)價(jià)的廣度、深度和力度。

（2）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置不合理。我國(guó)目前公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系至少存在三個(gè)問題：一是缺乏整體統(tǒng)一性，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系質(zhì)量參差不齊。二是導(dǎo)向存在偏差，一些政治、經(jīng)濟(jì)任務(wù)性指標(biāo)往往忽視公共服務(wù)的實(shí)際效果和資金使用的效率，以致對(duì)各部門工作形成錯(cuò)誤的導(dǎo)向。三是缺乏客觀性，許多績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定或簡(jiǎn)單照搬其他地區(qū)的指標(biāo)體系，或盲目追求數(shù)字趕超，與本地區(qū)、本部門的現(xiàn)實(shí)情況嚴(yán)重脫節(jié)。這種評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，嚴(yán)重制約著績(jī)效評(píng)估和績(jī)效審計(jì)。

（3）績(jī)效評(píng)價(jià)主體選擇猶疑迷茫。在我國(guó)，以黨委、人大、政府、企業(yè)、公眾、學(xué)者和第三方專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等為主體的政府績(jī)效評(píng)價(jià)均有實(shí)踐。經(jīng)驗(yàn)表明，政府作為評(píng)價(jià)主體受權(quán)力本位的影響較大，公民作為評(píng)價(jià)主體受群體的價(jià)值偏好影響較大，企業(yè)作為評(píng)價(jià)主體受市場(chǎng)價(jià)值取向的影響較大，第三方作為評(píng)價(jià)主體受“顧客至上”價(jià)值取向影響較大。[6]以評(píng)價(jià)主體的兩極——政府與公眾為例，政府對(duì)自身的運(yùn)作機(jī)制最為了解，但由于組織結(jié)構(gòu)、人員關(guān)系及政績(jī)考慮等原因，利用信息的非對(duì)稱性高估自身行政效果的情況屢有發(fā)生；公眾參與是一些學(xué)者提倡的評(píng)價(jià)主體選擇方向，但對(duì)特殊的公共服務(wù)以及政府內(nèi)部的管理效率等，絕大多數(shù)公民沒有親身體驗(yàn)的機(jī)會(huì)，能夠準(zhǔn)確把握公共服務(wù)實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的公民屈指可數(shù)，尤其是在缺乏參照系的情況下，確認(rèn)自己如何滿意對(duì)公民來說都是一大難題，致使他們的滿意度測(cè)評(píng)難以擺脫隨意性、實(shí)際作用有限。[7]可見，孤立地采用公眾視角也是不可取的。

（4）績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值取向存在偏差。績(jī)效評(píng)價(jià)本應(yīng)引導(dǎo)公共經(jīng)濟(jì)部門以滿足人民大眾的公共需要為導(dǎo)向，以提高公共服務(wù)的公眾滿意度為依歸。然而，由于當(dāng)前公共經(jīng)濟(jì)部門績(jī)效評(píng)價(jià)的主體多為上級(jí)部門，于是基本形成了注重用“經(jīng)濟(jì)指標(biāo)”評(píng)價(jià)公共經(jīng)濟(jì)部門績(jī)效的慣性，而忽視提供多元化的公共服務(wù)、完善市場(chǎng)規(guī)則等，從而導(dǎo)致公共服務(wù)的缺失。[8]

3.績(jī)效審計(jì)存在的問題

（1）審計(jì)主體缺乏獨(dú)立性。國(guó)家審計(jì)署隸屬于國(guó)務(wù)院，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。在這種體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)、人事受制于其他政府部門，難以對(duì)公共支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。特別是當(dāng)績(jī)效審計(jì)影響到地方或部門局部利益時(shí)，同級(jí)政府極易對(duì)承擔(dān)績(jī)效審計(jì)任務(wù)的相關(guān)人員施加干預(yù)，從而影響績(jī)效審計(jì)的獨(dú)立性和有效性。[9]

（2）審計(jì)人員素質(zhì)不能適應(yīng)績(jī)效審計(jì)要求。目前中國(guó)的審計(jì)隊(duì)伍主要由“財(cái)會(huì)型”人才構(gòu)成，大多數(shù)審計(jì)人員從學(xué)校直接進(jìn)入審計(jì)機(jī)關(guān)，普遍缺少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，綜合分析判斷能力不強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱，對(duì)于績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)和方法并不清楚，適合有效開展績(jī)效審計(jì)的復(fù)合型人才十分匱乏，難以滿足績(jī)效審計(jì)工作的要求，從而制約績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量和效率。

4.績(jī)效預(yù)算管理存在的問題

（1）績(jī)效預(yù)算管理體系尚未明晰。受制于改革特點(diǎn)和歷史進(jìn)程的局限，當(dāng)前績(jī)效預(yù)算管理改革只是搭建了一個(gè)粗略的框架體系，部分內(nèi)容和細(xì)節(jié)尚未明晰，很多基礎(chǔ)性工作需要補(bǔ)充完善。[10]

（2）績(jī)效預(yù)算管理機(jī)制有待健全。當(dāng)前，績(jī)效預(yù)算管理改革在績(jī)效預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)和評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等方面都缺乏實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系的針對(duì)性和可操作性也有待提升。

5.績(jī)效考評(píng)結(jié)果運(yùn)用存在的問題

目前，由于績(jī)效管理體系中上述缺陷和法制約束力的缺失，績(jī)效考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用率很低?？?jī)效考評(píng)報(bào)告中針對(duì)存在問題提出的改進(jìn)管理意見和建議可采納也可不采納，對(duì)無(wú)故未達(dá)績(jī)效目標(biāo)的公共支出項(xiàng)目減少下年度公共資金配置也很難落實(shí)?？?jī)效考評(píng)結(jié)果信息既不向同級(jí)人大報(bào)告，也不公之于眾，最多只將排名前幾位和后幾位的單位做一內(nèi)部通報(bào)，甚至對(duì)哪些單位排在后幾位的情況也作為秘密諱莫如深。至于根據(jù)績(jī)效考評(píng)結(jié)果實(shí)施獎(jiǎng)賞和問責(zé)，同樣由于相關(guān)制度不健全而難以實(shí)施。從試點(diǎn)實(shí)踐來看，即使做得較好的也多是依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向不同部門和個(gè)人發(fā)放不同等級(jí)的獎(jiǎng)金，且各等級(jí)間獎(jiǎng)金數(shù)額差別不大，難以充分發(fā)揮激勵(lì)作用。

此外，基于“自上而下”垂直管理的路徑依賴，我國(guó)公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理尚未擺脫“唯上”的行政傳統(tǒng)，導(dǎo)致公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理難以回應(yīng)社會(huì)公眾和民間經(jīng)濟(jì)組織的訴求。不僅社會(huì)公眾和第三方機(jī)構(gòu)參與公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效過程監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)的渠道有限，基本上被排斥于問責(zé)主體之外，甚至各級(jí)人大監(jiān)督都不到位。如此情況，既難以充分體現(xiàn)人民大眾在公共經(jīng)濟(jì)中當(dāng)家作主的主體地位，也成為一些地方政府在公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中搞勞民傷財(cái)?shù)摹罢?jī)工程”和政績(jī)?cè)旒俚缺畴x宗旨行為屢禁不止的重要根源之一。

（二）公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理體系還未法制化

我國(guó)政府績(jī)效管理，在初期表現(xiàn)為一些地方和部門的自發(fā)探索行為，2011年起雖然由國(guó)家監(jiān)察部牽頭開展國(guó)家層面的試點(diǎn)，卻并未就公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理體系提出內(nèi)容較為完善、結(jié)構(gòu)相對(duì)健全的頂層設(shè)計(jì)方案，而是由各試點(diǎn)單位自行分散探索。在這樣的背景下，不僅將其整體法制化的條件尚不成熟，而且就其中重點(diǎn)要素立法也有待試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的積累。這雖然是任何一項(xiàng)重大公共經(jīng)濟(jì)管理工程都會(huì)遇到的難題，然而，在缺乏法定的統(tǒng)一模式和實(shí)施規(guī)范的條件下，推行涉及眾多層次、眾多部門、多達(dá)數(shù)千萬(wàn)公職人員的公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理，不僅難度極大、效果難彰，而且極易“穿上各種各樣的彩色外衣被無(wú)情地嫁接在形形色色的運(yùn)動(dòng)上，其命運(yùn)必然是曇花一現(xiàn)，追求的還是短期利益”。[2]

上述問題的存在，嚴(yán)重制約著我國(guó)政府績(jī)效管理應(yīng)有功能的發(fā)揮和實(shí)施效果的顯現(xiàn)。究其深層原因，既有試點(diǎn)階段相關(guān)治理體系科學(xué)性、規(guī)范性、權(quán)威性不足之故，也是傳統(tǒng)治理模式的延續(xù)效應(yīng)所致。中國(guó)現(xiàn)代政府體系是在革命勝利后依據(jù)革命根據(jù)地的經(jīng)驗(yàn)建立起來的，各級(jí)政府在處理公共事務(wù)過程中習(xí)慣于采用過去革命時(shí)期帶有“政治運(yùn)動(dòng)”性質(zhì)的成功經(jīng)驗(yàn)、有效做法，重聲勢(shì)而輕效果、重成果而不惜代價(jià)、重行政動(dòng)員而輕賞罰激勵(lì)。盡管這種做法的初衷非常好，即出于為人民服務(wù)的目的而動(dòng)，而且一般情況下對(duì)改善民生也有短期效果，但它造成了政府管理中對(duì)政治性工具的過度自信，忽視了科學(xué)管理工具的采用。[11]

五、將公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理作為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的主要抓手

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體站在新的歷史起點(diǎn)上，審時(shí)度勢(shì)，勵(lì)精圖治，圍繞“四個(gè)全面”展開治國(guó)理政方略，并且將總體目標(biāo)定位于通過推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，通過真抓實(shí)干取得了舉世矚目的成就。將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)作為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的主要依托，體現(xiàn)了戰(zhàn)略思考的遠(yuǎn)見卓識(shí)，而推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程又需要統(tǒng)籌兼顧、多措并舉才能見效。我們認(rèn)為，其主要抓手就應(yīng)當(dāng)是加快推進(jìn)政府績(jī)效管理改革。

（一）將推進(jìn)政府績(jī)效管理作為國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的治本之策

國(guó)家治理現(xiàn)代化主要包括國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化兩個(gè)維度，而這兩個(gè)維度都需要以公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理為基本載體來實(shí)現(xiàn)。這是因?yàn)椋暮戏ㄐ圆粌H在于它是由人民通過民主程序選舉產(chǎn)生的，而且更在于它是廉潔政府、責(zé)任政府和效能政府，而政府的廉潔、負(fù)責(zé)和效能既系于國(guó)家治理體系，也系于國(guó)家治理能力；既要通過全面深化改革構(gòu)建現(xiàn)代先進(jìn)的體制機(jī)制，又要依托以績(jī)效為導(dǎo)向的公共經(jīng)濟(jì)管理；既要堅(jiān)持狠抓反腐倡廉不放松，又要激勵(lì)廣大公務(wù)人員勤敬高效地履職盡責(zé)。而推進(jìn)公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理，在內(nèi)涵上既囊括了責(zé)任政府和效能政府的要求，又包含了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要素；既需要現(xiàn)代先進(jìn)的公共經(jīng)濟(jì)管理體制機(jī)制，又是一種覆蓋國(guó)家治理全局的綜合性公共經(jīng)濟(jì)管理模式；既要加強(qiáng)公務(wù)人員隊(duì)伍勤政為民的職業(yè)道德和公共精神建設(shè)，又可促進(jìn)他們不斷提高現(xiàn)代公共經(jīng)濟(jì)管理能力。由此可見，推進(jìn)公共經(jīng)濟(jì)暨政府績(jī)效管理對(duì)于國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)而言乃是一舉數(shù)得的治本之策，可以兼收一石數(shù)鳥之功。因此，亟須將推進(jìn)公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理作為加快國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的主要選項(xiàng)加以高度重視，擺上重要日程，在前些年試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)理論探索的基礎(chǔ)上，提高頂層設(shè)計(jì)和組織推動(dòng)的層次，抓緊組織有生力量盡快做好全面推行的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。

（二）加快研究擬定全國(guó)統(tǒng)一的公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理方案

我國(guó)實(shí)行的是單一制政體，各地區(qū)和各部門公共經(jīng)濟(jì)管理雖然也需要有與本地本部門特殊情況相適應(yīng)的個(gè)性差異，但主要方面必須具有統(tǒng)一性，以便中央對(duì)地方、上級(jí)對(duì)下級(jí)以及對(duì)同級(jí)各部門實(shí)施統(tǒng)一考評(píng)和橫向比較，并據(jù)以實(shí)施獎(jiǎng)罰激勵(lì)。因此，作為頂層設(shè)計(jì)的公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理總體方案需要由中央統(tǒng)一制定，對(duì)其中的主要構(gòu)成要素和標(biāo)準(zhǔn)做出統(tǒng)一規(guī)范，在此基礎(chǔ)上由各地區(qū)、各部門根據(jù)自身特點(diǎn)在具體事項(xiàng)上因情制宜。

公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理的總體方案應(yīng)當(dāng)包括基本原則、組織架構(gòu)、主要環(huán)節(jié)、績(jī)效目標(biāo)及其評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用、激勵(lì)問責(zé)機(jī)制和民主參與等主要內(nèi)容。在屬于頂層設(shè)計(jì)的方案中，要通過相關(guān)規(guī)定，將第四節(jié)中已經(jīng)提到乃至尚未提到的主要問題解決掉，從而使我國(guó)公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理步入整體上統(tǒng)一規(guī)范的軌道。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家推行政府績(jī)效管理20多年來的實(shí)踐已有比較豐富的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可資借鑒，國(guó)內(nèi)外相關(guān)理論研究已經(jīng)產(chǎn)生了很多可供參考的思想成果和政策建議，我國(guó)一些地方和部門前期所做的自主探索或正式試點(diǎn)也積累了不少有益經(jīng)驗(yàn)。因此，現(xiàn)在組織力量抓緊研究擬定全國(guó)性公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理總體方案的時(shí)機(jī)和條件已經(jīng)相當(dāng)成熟。至于這一方案基本內(nèi)容的要點(diǎn)，在前面第二、第三節(jié)中已經(jīng)做了一定程度的展開分析，這里無(wú)需贅述。

（三）實(shí)現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理的法治化

推進(jìn)公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理是涉及上下左右千軍萬(wàn)馬的重大系統(tǒng)管理工程，若無(wú)具有強(qiáng)制性和約束力的法律法規(guī)作為準(zhǔn)繩，是難以保障認(rèn)真組織和順暢實(shí)施的。雖然立法需要謹(jǐn)慎，但如果由于強(qiáng)調(diào)謹(jǐn)慎而妨礙事關(guān)治國(guó)理政重大實(shí)際步驟的推行，那么，這種謹(jǐn)慎就會(huì)變得有害而無(wú)益。任何一項(xiàng)法律即使考慮得再周全、準(zhǔn)備得再充分，過一段時(shí)間再看，往往還會(huì)發(fā)現(xiàn)不周全之處，何況事物本身及外部環(huán)境時(shí)時(shí)處于變化之中，所以，經(jīng)過一段時(shí)間根據(jù)情況變化適當(dāng)修訂已成法律法規(guī)是極為正常的。我們應(yīng)當(dāng)以這樣的觀點(diǎn)和態(tài)度來對(duì)待公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理立法問題，而不應(yīng)因單純強(qiáng)調(diào)謹(jǐn)慎而作繭自縛，只不過需要在立法過程中廣泛聽取各方面意見、特別是相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的意見，甚至可以邀請(qǐng)發(fā)達(dá)國(guó)家理論與實(shí)務(wù)界的專家參與咨詢，努力使出臺(tái)的法律文本盡可能完善而已。

加快相關(guān)立法只是實(shí)現(xiàn)公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理法治化的初始步伐和基本前提。在立法基礎(chǔ)上，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，與其說同樣重要，不如說更為重要。我國(guó)現(xiàn)在許多法律法規(guī)由于缺乏約束力而徒具形式，原因在于這些法律法規(guī)本身不僅在實(shí)質(zhì)內(nèi)容方面存在瑕疵，而且缺少對(duì)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的明確罰則。有鑒于此，規(guī)范公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理的法律法規(guī)要真正管用，不僅需要明確執(zhí)法主體及其法律責(zé)任，而且必須相應(yīng)地明確當(dāng)法律監(jiān)督部門不依法追究執(zhí)法主體不作為的法律責(zé)任時(shí)應(yīng)當(dāng)如何處理。

有理由相信，只要中央高度重視，將公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理作為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的主要抓手，盡快研究擬定全國(guó)性的總體方案并且將其納入法治化軌道認(rèn)真實(shí)施，我國(guó)的公共經(jīng)濟(jì)績(jī)效管理完全可以做到后來居上，并且結(jié)出豐碩的果實(shí)。

[參考文獻(xiàn)]

① 后生在其《中國(guó)古代官吏考核制度探源》一文中對(duì)此進(jìn)行了研究和闡述。據(jù)該文所述，《周禮》中對(duì)官吏考課制度包括三個(gè)層次：一是周王親自對(duì)諸侯百官職事履行情況進(jìn)行考察；二是主管百官職事的機(jī)構(gòu)--天官組織實(shí)施考課并據(jù)以確定賞罰升降，見于《天官·大宰》《天官·宰夫》《春官·天府》《夏官·司士》相關(guān)職事表述；三是各部門對(duì)所屬官吏的考課，如《天官·醫(yī)師》載有對(duì)醫(yī)師工作績(jī)效的考核方法?？颊n內(nèi)容包括官德（含廉潔）和治功（“以功詔祿，以能詔事”）兩個(gè)方面。《周禮》中所設(shè)六官及其下屬，官職總數(shù)三百有余，各有職事?？颊n結(jié)果直接運(yùn)用于對(duì)官吏職位升降和俸祿增減之賞罰，《夏官·司勛》之職就是專門負(fù)責(zé)因功賞地之法的。

② 尼古拉斯亨利著《公共行政與公共事務(wù)》（第10版，中國(guó)人民大學(xué)出版社2011年版）一書第二篇（公共管理）第三章（腐敗的后果：公共生產(chǎn)力）中回顧了公共部門績(jī)效管理的歷史。

③ “一府”即各級(jí)人民政府，“一委”即2018年以來各級(jí)新成立的監(jiān)察委，“兩院”即法院和檢察院。

④ 覃易寒認(rèn)為，政府外部評(píng)估，“包括：（1）權(quán)力機(jī)關(guān)或?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)的評(píng)估；（2）社會(huì)公眾的評(píng)估；（3）大眾傳媒的評(píng)估；（4）民間組織的評(píng)估。”——見《審計(jì)研究》2010年第4期，第30頁(yè)。

⑤ 其中，第12條將“講求績(jī)效”規(guī)定為預(yù)算編制五大原則之一，第32條第1款將“有關(guān)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果”作為各級(jí)預(yù)算編制的三大參考因素之一，第49條將“提高預(yù)算績(jī)效”作為各級(jí)人民代表大會(huì)專門委員會(huì)或常委會(huì)向本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)提出關(guān)于預(yù)算草案和預(yù)算執(zhí)行情況審查結(jié)果報(bào)告的意見建議內(nèi)容之一，第79條將“重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)目資金的使用及績(jī)效情況”作為縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)對(duì)本級(jí)決算草案重點(diǎn)審查內(nèi)容之一。