陳漢明 張萌

摘 要：本文根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)有房屋征收補(bǔ)償體系中對(duì)于土地使用權(quán)的估值有著很大的缺失。在研究了我國(guó)土地使用權(quán)立法沿革，中外房屋征收補(bǔ)償中涉及土地部分的比較，分析了在房屋征收補(bǔ)償中對(duì)土地使用權(quán)估值的重要性。在分析了北京老城區(qū)房屋特點(diǎn)，和適用的評(píng)估方法的基礎(chǔ)上，認(rèn)為應(yīng)采取房地合評(píng)，且以市場(chǎng)法為主，其他方法分為輔，按公益性征收和舊城區(qū)改建的目的分別采用的估值思路。

關(guān)鍵詞：房屋征收；土地使用權(quán)；房地產(chǎn)評(píng)估

中圖分類號(hào)：F301.22 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-2064（2018）18-0248-02

北京市老城區(qū)（特指東城區(qū)西城區(qū)），處在城市的最中心區(qū)域，文化氛圍及其濃厚，古老的胡同和四合院是北京市歷史的見證。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，老城區(qū)需要拓寬道路解決擁堵問題；隨著居民生活水平的不斷提高，在老舊小區(qū)、胡同房屋大面積破損情況下，也需要對(duì)老城區(qū)進(jìn)行重新規(guī)劃，翻新改造和建設(shè)一批適合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活需求的住宅區(qū)；隨著國(guó)力的崛起，我國(guó)在國(guó)際政治舞臺(tái)上扮演著十分重要的角色，越來越多的國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)和文化交流在作為中國(guó)首都的北京市開展，也不斷有國(guó)際組織以北京為總部，北京市有必要建設(shè)一些高質(zhì)量的辦公和適合經(jīng)濟(jì)文化交流的建筑。這就涉及到老城區(qū)一些房屋征收的問題。

公平合理的補(bǔ)償是征收工作順利進(jìn)行的關(guān)鍵，而補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)和依據(jù)是被征收房屋及土地使用權(quán)的價(jià)格評(píng)估。雖然在《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第十四條中規(guī)定“被征收房屋價(jià)值評(píng)估應(yīng)當(dāng)考慮被征收房屋土地使用權(quán)等影響被征收房屋價(jià)值的因素”，但此規(guī)定只是將土地使用權(quán)看作房屋價(jià)值的影響因素進(jìn)行考慮，界定比較模糊，隱含了土地使用權(quán)價(jià)值?！侗本┦袊?guó)有土地上房屋征收評(píng)估暫行辦法》（2016）第七條規(guī)定“被征收房屋價(jià)值評(píng)估應(yīng)當(dāng)考慮被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積以及占地面積、土地使用權(quán)等影響被征收房屋價(jià)值的因素”。但是只是將土地使用權(quán)作為一個(gè)考慮因素，具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有做出明確。尤其在北京市老城區(qū)的胡同和老舊小區(qū)，存在著房屋面積小，人口密度達(dá)，主要的溢價(jià)在于地理位置的優(yōu)越性。征收管理若單純參考房屋價(jià)值，會(huì)對(duì)被征收方的利益造成極大損失，會(huì)觸發(fā)極大的矛盾。

有一些專家和學(xué)者已經(jīng)對(duì)此問題有一定研究?！冻鞘蟹课菡魇罩型恋厥褂脵?quán)評(píng)估問題思考》[1]（荊穎薔，楊勇，喬俊耀）分析了現(xiàn)行的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，發(fā)現(xiàn)征收評(píng)估中土地使用權(quán)價(jià)值的體現(xiàn)缺失或隱含，土地使用權(quán)價(jià)值沒有得到足夠的重視。為了能真正反映土地使用權(quán)在征收中的重要性及土地的潛在增值，在評(píng)估中應(yīng)采取房地分開評(píng)估和考慮未來規(guī)劃產(chǎn)生的土地增值的基本思路，落實(shí)這個(gè)思路需要立法、政策、信息和專家等方面的支持?！督梃b英國(guó)經(jīng)驗(yàn)完善中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)》[2]（朱怡，楊新海），《中、德房屋征收拆遷補(bǔ)償制度之比較研究》（何琳，周艷媚）[3]《海峽兩岸土地征收與補(bǔ)償制度之比較研究》[4]（朱子慶），比較了中國(guó)與英國(guó)、德國(guó)、臺(tái)灣的征收補(bǔ)償制度的不同，尤其是土地所有權(quán)，土地使用權(quán)部分補(bǔ)償?shù)牟煌?。我?guó)可以借鑒他們的經(jīng)驗(yàn)來完善自己的制度。

1 房屋征收中土地使用權(quán)評(píng)估的重要性

1.1 適應(yīng)土地使用權(quán)的“永續(xù)性”的需要

國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于妥善處理少數(shù)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期問題的復(fù)函（國(guó)土資廳函〔2016〕1712號(hào)）“在尚未對(duì)住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期作出法律安排前，少數(shù)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，可按以下過渡性辦法處理：一、不需要提出續(xù)期申請(qǐng)。少數(shù)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，權(quán)利人不需要專門提出續(xù)期申請(qǐng)。二、不收取費(fèi)用。市、縣國(guó)土資源主管部門不收取相關(guān)費(fèi)用。三、正常辦理交易和登記手續(xù)?！备鶕?jù)國(guó)土資廳函〔2016〕1712號(hào)的文件可以看出，現(xiàn)在國(guó)家已經(jīng)表態(tài)，居民住宅土地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期，不需繳費(fèi)，不影響交易使用繼承，實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為房屋土地使用權(quán)的永續(xù)性。所以土地所以在現(xiàn)有的國(guó)家政策下，土地一定意義上是“永續(xù)”的，即使在房屋產(chǎn)權(quán)到期后，所有人也有機(jī)會(huì)繼續(xù)享有房屋產(chǎn)權(quán)。因此土地使用權(quán)是房屋所有人的重要資產(chǎn)，是房屋價(jià)值中的重要的部分。所以在拆遷估值過程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮到土地使用權(quán)的價(jià)值。

1.2 保障被征收人合法權(quán)益的需要

對(duì)于被征收人而言，我國(guó)的《物權(quán)法》《土地管理法》等法律明確規(guī)定，合法的城市房屋所有權(quán)人享有該房屋占有范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，因此，與房屋一樣，土地使用權(quán)是被征收人所擁有的重要資產(chǎn)。作為土地使用權(quán)人在房屋未被征收前，可以在法律許可的范圍內(nèi)對(duì)其使用的土地享有占有、使用、收益的權(quán)益，并可以適當(dāng)處分其土地使用權(quán)。國(guó)家為了公共利益對(duì)其房屋進(jìn)行征收的同時(shí)收回了土地使用權(quán)，即終止了其對(duì)土地使用權(quán)的合法權(quán)益，使其不能再?gòu)脑撏恋厥褂脵?quán)中獲得使用和收益。因此，征收補(bǔ)償時(shí)對(duì)土地使用權(quán)益應(yīng)該充分考慮，從而保障被征收人的合法權(quán)益。

現(xiàn)有的征地補(bǔ)償僅針對(duì)征地前土地的產(chǎn)出，未包含土地的未來增值，而從目前我國(guó)征地的實(shí)際情況看，土地征用后，由于區(qū)位、規(guī)劃和開發(fā)投入等多因素作用，通常會(huì)產(chǎn)生巨量的土地增值，其數(shù)量往往是征地費(fèi)用的上百倍。這部分本應(yīng)由土地所有者、開發(fā)者以及政府共同所有的巨額利潤(rùn)，卻由于現(xiàn)行補(bǔ)償內(nèi)容的不完善而被地方政府和土地征用者強(qiáng)制占有，忽視了被征收者對(duì)集體土地?fù)碛械氖褂脵?quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，使被征收者利益得不到充分保障。

對(duì)土地使用權(quán)的合理補(bǔ)償是確保房屋征收活動(dòng)順利進(jìn)行的關(guān)鍵。法律賦予被征收人享有土地使用權(quán)，就要依法保護(hù)被征收人的合法權(quán)利，對(duì)房屋征收活動(dòng)中的土地使用權(quán)給予足夠的重視。補(bǔ)償評(píng)估的過程中，既要考慮被征收人的土地使用現(xiàn)狀，又要考慮到貢獻(xiàn)土地使用權(quán)后土地的潛在增值，對(duì)土地使用權(quán)的價(jià)值進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估，并以此為依據(jù)確保土地保值增值及被征收人的合法權(quán)益。

2 北京市老城區(qū)房屋征收管理特點(diǎn)

本論文將北京市老城區(qū)居民住宅界定為，北京市東城區(qū)和西城區(qū)的胡同、四合院，老舊小區(qū)等。北京市老城區(qū)的居民住宅總體特點(diǎn)為地理位置優(yōu)越，住宅居住面積小人口眾多且有歷史遺留的產(chǎn)權(quán)問題。

北京市老城區(qū)的四合院、胡同等具有文化意義，房屋征收管理需要征求北京市文物保護(hù)部門的意見。因?yàn)楸本┦欣铣菂^(qū)的房屋地理位置多位于北京二環(huán)以內(nèi)，交通擁堵；因?yàn)榈乩砦恢脙?yōu)越，商圈、辦公區(qū)域需求量大。所以政府征收老城區(qū)的房屋的征收目的較為急切，需要改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。北京市老城區(qū)的房屋大部分使用年限長(zhǎng)，配套設(shè)施不能滿足現(xiàn)代居住需要，配套設(shè)施不完善，需要更新改造。

老城區(qū)的居民住宅一般都面積小，人口多。為解決這一問題，自建房比例大，這對(duì)未來的征收管理造成了較大的困難。因?yàn)闅v史遺留因素，產(chǎn)權(quán)不明確，有公租房的產(chǎn)權(quán)形式存在，有政府默認(rèn)情況下的自建房，對(duì)這些房屋和其對(duì)應(yīng)的土地使用權(quán)，是否和如何進(jìn)行補(bǔ)償，也是一個(gè)值得探討的問題。

3 房屋征收中土地使用權(quán)評(píng)估思路及方法

3.1 評(píng)估思路

在未來在國(guó)有土地上房屋征收管理過程中，為了真正體現(xiàn)土地使用權(quán)的潛在價(jià)值，科學(xué)地進(jìn)行評(píng)估，應(yīng)明確房屋征收補(bǔ)償不得低于被征收房屋和其對(duì)應(yīng)土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值。針對(duì)北京市老城區(qū)的特點(diǎn)，主要采用市場(chǎng)法。對(duì)于其他方法，將房屋征收管理分為兩個(gè)部分，公益性和舊城區(qū)改建，就其特點(diǎn)分別采用。

3.2 評(píng)估方法

在土地使用權(quán)估值過程中，一般都采用成本法，基準(zhǔn)地價(jià)修正系數(shù)法或者假設(shè)開發(fā)法，這些方法都有理論基礎(chǔ)，也有邏輯性，但是都存在一些較為嚴(yán)重的問題，導(dǎo)致結(jié)果不可靠或不準(zhǔn)確。

首先，被征收房屋的價(jià)值必須包含該被征收房屋內(nèi)含的、其對(duì)應(yīng)的土地使用權(quán)。

第二，被征收房屋的價(jià)值主要由被征收房屋所內(nèi)含的、其對(duì)應(yīng)的土地使用權(quán)貢獻(xiàn)。

第三，土地使用權(quán)價(jià)值可以用市場(chǎng)法先評(píng)估出該被征房屋及其內(nèi)含土地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值，再扣減該房屋的市場(chǎng)價(jià)值，當(dāng)然，房屋的市場(chǎng)價(jià)值可以采用成本法測(cè)算。絕大部分情況下，采用市場(chǎng)法測(cè)算出被征收房屋及其內(nèi)含土地使用權(quán)的價(jià)值即可，沒必要再去扣減被征收房屋的價(jià)值，單獨(dú)測(cè)算計(jì)算該土地使用權(quán)的價(jià)值。但如果這么做，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)有趣的現(xiàn)象，在北京市，房地產(chǎn)的價(jià)值中，土地貢獻(xiàn)可能高達(dá)八九成以上。

由此可見，我們?cè)诠罍y(cè)土地使用權(quán)價(jià)值時(shí)用到了市場(chǎng)法、成本法和假設(shè)開發(fā)法等方法。

3.3 方法應(yīng)用

幾個(gè)方法各有特點(diǎn)，各有適用性。其中最適合、最主要的方法為市場(chǎng)法，這是最有效最合理的方法，通過與相似資產(chǎn)的對(duì)比，可以得到合理的價(jià)格。所以在房屋征收過程中需要以市場(chǎng)法為主，其他方法為輔。

3.3.1 公益性征收管理

對(duì)于公益性征收管理，因?yàn)檎魇罩蟮墓芾頉]有收益，所以并沒有損害到被征收方的潛在收益，損害的是被征收方現(xiàn)有的土地所有權(quán)價(jià)值。所以最有效的估值方法是成本法，由政府給予一個(gè)基準(zhǔn)價(jià)格，然后評(píng)估師在此基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)節(jié)。

然而這種方法存在一個(gè)問題，政府給定的基準(zhǔn)價(jià)格可能并不能達(dá)到被征收方的預(yù)期。根據(jù)《北京市人民政府關(guān)于更新出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)基準(zhǔn)地價(jià)的通知》（2014-09-10），老城區(qū)的基準(zhǔn)地價(jià)大致25000-30000元/平方米，而北京市老城區(qū)的房屋特點(diǎn)多是建筑面積小，人口眾多，如果單純按照基準(zhǔn)地價(jià)得到的補(bǔ)償金額是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于北京市房?jī)r(jià)水平的，會(huì)讓被征收方面臨無房可住的情況。所以評(píng)估師在估值過程中，也應(yīng)保障被征收方合理利益，參考北京商品房的平均交易價(jià)格，在補(bǔ)償?shù)幕鶞?zhǔn)地價(jià)上一定的溢價(jià)，給予被征收方合理公平的補(bǔ)償。

3.3.2 舊城區(qū)改建

為了促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善居民生活條件，會(huì)對(duì)于舊城區(qū)重新規(guī)劃。完善配套設(shè)施，建設(shè)寫字樓商圈。在舊城區(qū)改建完成后，會(huì)實(shí)現(xiàn)土地的溢價(jià)，會(huì)帶來巨額的增值。而這對(duì)于被征收方來說，他們的土地被征收后，他們就損失了獲得潛在收益的機(jī)會(huì)。所以在征收過程中，對(duì)于這些被征收方，應(yīng)當(dāng)保護(hù)他們的權(quán)益，告知土地征收的目的。在估值中，在用成本法做出了基本補(bǔ)償額的情況下，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用收益法和假設(shè)開發(fā)法對(duì)被征收土地的潛在收益進(jìn)行估算，潛在收益對(duì)被征收方進(jìn)行補(bǔ)償。

而在收益法和假設(shè)開發(fā)法應(yīng)用中，要合理確定未來收益和相關(guān)比率，因?yàn)樵O(shè)定較為主觀，要時(shí)刻保持科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。合理預(yù)測(cè)未來收益，既能為被征收方謀取更多利益，也能維護(hù)開發(fā)商的利益。

參考文獻(xiàn)

[1]荊穎薔，楊勇，喬俊耀.城市房屋征收中土地使用權(quán)評(píng)估問題思考[J].運(yùn)城學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，31（01）：62-65.

[2]朱怡，楊新海.借鑒英國(guó)經(jīng)驗(yàn)完善中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)[J].國(guó)際城市規(guī)劃，2007，（02）：78-82.

[3]何琳，周艷媚.中、德房屋征收拆遷補(bǔ)償制度之比較研究[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2011，（02）：112-115.

[4]朱子慶.海峽兩岸土地征收與補(bǔ)償制度之比較研究[D].中國(guó)政法大學(xué)，2013.