廖崢嶸 劉江

來自加拿大、日本、巴西、澳大利亞等12個(gè)國家以及歐盟的貿(mào)易官員25日在加拿大渥太華開會(huì)，討論世貿(mào)組織（WTO）改革問題。會(huì)議并未認(rèn)同美方有關(guān)WTO的主要不滿，即所謂WTO規(guī)則未能限制中國擾亂市場的行為。但與會(huì)者都認(rèn)為WTO的現(xiàn)狀“不具有可持續(xù)性”，決定明年1月再次舉行會(huì)議討論擬議的改革措施。在美國政府奉行保護(hù)主義政策，四處挑起貿(mào)易摩擦背景下，加拿大邀請其他成員共商WTO改革大計(jì)，再度彰顯全球多邊體制所面臨挑戰(zhàn)的嚴(yán)峻程度。

WTO面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)來自不同方面，一些是長期存在的結(jié)構(gòu)性問題。比如“特殊和差別待遇”。WTO及其前身GATT已走過70年歷程，在經(jīng)濟(jì)全球化推動(dòng)下，新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)較快發(fā)展，在總的經(jīng)濟(jì)規(guī)模上趕上發(fā)達(dá)國家水平，因此發(fā)達(dá)國家希望發(fā)展中國家享受的特殊和差別待遇有一個(gè)退出機(jī)制，但受到廣大發(fā)展中國家普遍抵制。這不難理解，發(fā)展中國家仍然面臨各自的困難和挑戰(zhàn)，如何退出以及后續(xù)的晉升“發(fā)達(dá)”國家行列，不是一個(gè)簡單的機(jī)制可以解決。1960年的101個(gè)中等收入經(jīng)濟(jì)體中，只有赤道幾內(nèi)亞、希臘、愛爾蘭、以色列、日本、毛里求斯、葡萄牙、西班牙、波多黎各、新加坡、韓國、中國臺(tái)灣和香港等13個(gè)先后進(jìn)入高收入經(jīng)濟(jì)體行列。

再比如“協(xié)商一致”作為一項(xiàng)基本原則，除適用于爭端解決機(jī)制，還體現(xiàn)在組織章程、總協(xié)定及其實(shí)踐中產(chǎn)生的法律文件以及各回合談判協(xié)議中。這有利于保護(hù)各國平等參與，抑制大國主導(dǎo)作用。但在實(shí)踐中，確實(shí)存在公平與效率難以兼顧的問題。

另外一些是屬于發(fā)展中的問題。GATT和WTO所建立的推動(dòng)貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等國際貿(mào)易主要領(lǐng)域的規(guī)則，通過貿(mào)易政策審議和爭端解決機(jī)制加以實(shí)施，對(duì)促進(jìn)全球貿(mào)易增長發(fā)揮了巨大作用。但隨著全球化深入推進(jìn)和技術(shù)進(jìn)步，WTO現(xiàn)行規(guī)則沒有涉及電子商務(wù)、數(shù)據(jù)流動(dòng)、投資便捷化、競爭政策、非關(guān)稅貿(mào)易壁壘等新興貿(mào)易議題，也無法協(xié)調(diào)層出不窮的區(qū)域、跨區(qū)域自貿(mào)協(xié)定與WTO基本原則的沖突。爭端解決機(jī)制是WTO“皇冠上的明珠”、最有成效的全球治理機(jī)制，但面對(duì)日益增多的貿(mào)易爭端早已不堪重負(fù)。加上美國有意阻撓法官任命，已面臨癱瘓。

這些問題客觀存在，對(duì)WTO的生存發(fā)展產(chǎn)生阻礙，迫切需要加快步伐協(xié)商解決。但當(dāng)前WTO面臨的最大挑戰(zhàn)來自一個(gè)完全不同的方向，即主要貿(mào)易大國的單邊主義和保護(hù)主義。與在其他國際事務(wù)中的行為方式一樣，美國在WTO體制中一直努力體現(xiàn)自己的“例外”地位。美國一方面主導(dǎo)創(chuàng)立WTO規(guī)則體系、堅(jiān)持在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用，一方面又保留足夠的在規(guī)則體系外便宜行事的例外特權(quán)。美國構(gòu)建了一套國內(nèi)法。當(dāng)它不愿接受WTO爭端解決的結(jié)果時(shí)，可以依國內(nèi)法無視WTO的決定。

此前歷屆美國政府在動(dòng)用國內(nèi)法機(jī)制時(shí)都比較謹(jǐn)慎，但特朗普政府的政策發(fā)生重大變化。特朗普本人和美方高級(jí)官員多次批評(píng)WTO對(duì)美國不公，損害美國利益。美國政府多次正式提出改革WTO方案，并威脅如果達(dá)不到預(yù)期目的就要退出WTO。更嚴(yán)重的是，美國政府并未按照其對(duì)WTO的承諾，遵循WTO框架解決與各國的貿(mào)易爭端，而是直接啟動(dòng)塵封已久的相關(guān)國內(nèi)貿(mào)易法案，動(dòng)用301、232等條款，對(duì)貿(mào)易對(duì)手加征或威脅加征關(guān)稅。WTO的主要目的就是降低關(guān)稅和壁壘。美方以關(guān)稅為手段調(diào)整與貿(mào)易對(duì)手的關(guān)系，是開歷史倒車。美國政府加征鋼鐵關(guān)稅的理由是“國家安全受到威脅”，被征對(duì)象中包括日本、德國等盟國。這是史無前例的。

WTO改革繞不開中國，也繞不開美國。美國也在積極提案推進(jìn)改革議程，但它的改革目標(biāo)明顯夾帶私心，是沖著中國來的。當(dāng)前中美在經(jīng)貿(mào)等領(lǐng)域出現(xiàn)嚴(yán)重分歧，中美雙邊的貿(mào)易摩擦也蔓延到了多邊體制中。這既增加各方的焦慮，也促進(jìn)各方加快行動(dòng)，推進(jìn)相關(guān)改革議程。加拿大邀請其他WTO成員協(xié)商是一個(gè)有益的步驟。推進(jìn)WTO改革，急迫的議程在增多，比如因美國阻撓法官遴選而使?fàn)幎私鉀Q機(jī)制面臨癱瘓、多邊一致缺乏效率、談判功能發(fā)揮不充分、裁決超越WTO權(quán)限、覆蓋新領(lǐng)域的貿(mào)易談判推進(jìn)緩慢，乃至美歐日等關(guān)切的“扭曲市場的行為”等等，都需要協(xié)商解決。但這無疑需要時(shí)間，也需要遵從大家認(rèn)同的程序。

我們必須注意到，盡管WTO面臨的挑戰(zhàn)來自方方面面，各方的焦慮和擔(dān)憂不斷增長。但美方推行“美國優(yōu)先”為宗旨的保護(hù)主義、單邊主義，才是對(duì)多邊體制和自由貿(mào)易的最大現(xiàn)實(shí)威脅。推進(jìn)WTO改革，當(dāng)然也應(yīng)首先從維護(hù)多邊體制、捍衛(wèi)自由貿(mào)易等順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化趨勢、有利于全球共同繁榮的基本原則入手，不能坐視大國單邊主義動(dòng)搖世界貿(mào)易的基礎(chǔ)?！?/p>

（作者分別是中國社會(huì)科學(xué)院和平發(fā)展研究所副所長、助理研究員）