曾鈺誠 李復達

[摘 要]

黨內法規(guī)與國家法律的協調和銜接作為中國特色社會主義法治體系建設的發(fā)展方向，是確保黨內法規(guī)與國家法律相輔相成、相互促進、相互配合、共同作用，統(tǒng)一于中國特色社會主義偉大法治實踐的必由之路，也是現代法治國家頂層制度設計的規(guī)律總結與路徑選擇。正確理解黨的十八屆四中全會《決定》的深刻意蘊，對現階段存在的認識誤區(qū)加以澄清，厘清爭議，明確黨內法規(guī)與國家法律的內在差異不影響兩者間協調銜接，黨內法規(guī)嚴于國家法律不等于可以突破法律的底線， 黨內法規(guī)與國家法律的相互轉化不違反“法律至上”原則。要使黨內法規(guī)與國家法律實現充分的協調和銜接，黨內法規(guī)的制度構建須遵循法治化規(guī)律，切實處理好守成與創(chuàng)新、管制與自由、繼承與借鑒之間的關系。

[關鍵詞]

黨內法規(guī)；國家法律；協調；銜接；法治化規(guī)律

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1008410X（2018）05001408

一、作為法治化規(guī)律的黨內法規(guī)與國家法律的協調和銜接

如果要評選改革開放以來對我國法治進程推進與影響最為深遠的一次會議，黨的十八屆四中全會無疑應當被列入候選名單。黨的十八屆四中全會開創(chuàng)性地將“依法治國”作為深入研討的主題，這在黨的歷史上還是第一次。會議形成了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）這一政策導向性文件，將“依法治國”納入國家戰(zhàn)略層面予以全面推進和全局性貫徹，重視法治在治國理政中的突出位置和保障性作用。中國的法治建設前所未有地展現出蓬勃生機和活力。《決定》提出要建設中國特色社會主義法治體系，將此作為全面推進依法治國的總目標的內容之一，而其中，形成“完備的法律規(guī)范體系”與 “完善的黨內法規(guī)體系”同時作為中國特色社會主義法治體系的有機成分被《決定》載入。這是在黨中央的重大決策文件中首次將“黨內法規(guī)體系”放置于中國特色社會主義法治體系之中，凸顯出中國共產黨治黨管黨的堅定決心以及黨內法規(guī)對實現建設社會主義法治國家的重大意義。

全面推進依法治國，

是中國共產黨勾畫法治中國宏偉藍圖的重要一筆，是實現“兩個一百年”奮斗目標，實現中華民族偉大復興的中國夢的戰(zhàn)略路徑選擇。依法治國，目的在“治國”，方式是“依法”。治國理政，是依法而治國，依法而理政。因此，要實現國家的治理，

前提是有“法”可依，即存在完善的、可供實施的制度規(guī)范。制度是法治的根基與依據，沒有制度，法治就成了無源之水、無本之木。無論是法治實施、法治保障抑或法治監(jiān)督，都以制度規(guī)范的形成與制定為其存在的前提條件。就中國特色社會主義法治體系的組成內容而言，“法律規(guī)范體系”與“黨內法規(guī)體系”構成了兩大核心且相對獨立的制度內容。既然是兩個具有相對獨立性的制度體系，那么兩者間呈現出何種關系，如何理解兩者間所處的關系，成為當前理論與實踐要厘清的問題。

《決定》明確提出“注重黨內法規(guī)同國家法律的協調和銜接”，為兩者間的關系奠定了總基調，即“協調”與“銜接”關系。從語詞學的角度分析，“協調”與“銜接”兼具動詞與名詞的雙重詞性和語義。作動詞時，表事物間的相互連接與相互配合；作名詞時，可以理解為已經形成的某種靜態(tài)情勢[1]。實現黨內法規(guī)與國家法律的協調和銜接，就要使兩項制度體系互相配合、相互扶持、共同作用，以求形成融貫性的制度合力，達到“1+1>2”的效果，為中國特色社會主義體系的建設和社會主義法治國家的建設提供制度支撐。要實現全面依法治國、全面從嚴治黨的重大戰(zhàn)略目標，必須依靠法律治國，依據黨規(guī)治黨，兩者都是不可替代、不可或缺、不可偏廢的新時代制度品格，各自擁有存在的意義與價值，這種情勢的形成既得益于治國理政的制度實踐，又立足于中國特色的現實國情，揭示出深刻的法治化規(guī)律。

黨法與國法并行發(fā)力，統(tǒng)一于中國特色社會主義法治偉大實踐，這并非突發(fā)奇想的政策決斷，也不是移植照搬西方法治經驗的結果，

而是結合中國國情和制度實踐所做的妥切制度安排。

“黨內法規(guī)與國家法文件的關系問題，沒有現成答案，在這種情形下建設法治國家，在世界上也沒有什么先例可循?！盵2]黨內法規(guī)與國家法律的協調與銜接是中國特色社會主義法治的內在規(guī)律性要求，符合我國法治實踐的內在邏輯。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，也是最大的政治優(yōu)勢。無論是政治生活抑或社會生活，黨的領導貫穿始終。

堅持和加強黨的全面領導，

在法治領域，黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法是黨法治擔當的具體體現。中國共產黨的領導地位和執(zhí)政黨的資格為我國憲法所確認，為我國人民所承認，這是歷史和人民共同選擇了中國共產黨。習近平強調：“我國憲法以根本法的形式反映了黨帶領人民進行革命、建設、改革取得的成果，確立了在歷史和人民選擇中形成的中國共產黨的領導地位，對這一點，要理直氣壯講，大張旗鼓講。”[3]（P21）但根本法并不能作為證成中國共產黨執(zhí)政地位合法性的充分條件，只能說是必要條件。人民歷史和現在選擇了中國共產黨執(zhí)政，并不意味著將來仍然做出相同選擇，黨歷史和現在具有先進性，并不代表將來同樣具有先進性[4]。因此，黨必須時刻加強自身建設，不斷提高自身執(zhí)政能力，方能始終保持先進性和純潔性，才能始終帶領人民投身于中國特色社會主義法治建設之中。要加強黨的建設，基本的方略就是依靠制度建黨、規(guī)則建黨。黨內法規(guī)作為治黨管黨的制度依據，在中國特色社會主義法治建設之中被賦予了重要意義。

加強黨內法規(guī)與國家法律協調和銜接應遵循我國法治建設的基本規(guī)律。要實現依法治國，關鍵在于黨帶領人民依據法律治國理政，堅持、改善黨的領導是黨永葆先進性和提高執(zhí)政能力的關鍵環(huán)節(jié)，也是社會主義法治國家建設的根本保障。走中國特色社會主義法治道路，需要依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，而其中的義理就是要將依法治國的基本方略和依法執(zhí)政的基本方式統(tǒng)一起來，而不是將兩者人為地切分割裂，不是作為一種對立關系予以看待。治黨與治國緊密聯系、相互促進、互為前提，而黨內法規(guī)和國家法律作為中國共產黨全面從嚴治黨、治國施政的規(guī)范依據，同樣是互相配合、扶持、協調與銜接的，這既是中國特色社會主義制度建設法治化的客觀規(guī)律，也是中國特色社會主義法治體系、法治國家建設的本質定位。

二、黨內法規(guī)與國家法律協調和銜接的幾個誤解及澄清

推進法律規(guī)范體系與黨內法規(guī)體系建設，加強黨內法規(guī)與國家法律協調和銜接是黨在十八屆四中全會為中國特色社會主義法治體系的構建以及體系內部的各成分之間的協調與完善所做的周密部署。如何使兩大制度體系更好地協調與銜接，形成制度合力，是當下學界重點關注和研究的問題。特別是《決定》出臺以后，不少學者對《決定》中提到的“注重黨內法規(guī)與國家法律的協調和銜接”進行深入解讀，對兩者間的關系進行系統(tǒng)的理論闡釋。然而，部分理論認識仍值得商榷，甚至存在某些誤解，其中包括但不限于“黨內法規(guī)與國家法律的內在差異阻礙兩者協調銜接”“黨內法規(guī)嚴于先于特定情況下高于國家法律”“國家法律向黨內法規(guī)的轉化違反法律至上原則”，等等。通過對黨內法規(guī)體系的概念、價值、功能、結構、定位等內容的分析與把握，進一步研讀頂層制度設計的十八屆四中、十八屆六中全會報告，可以對相關誤解進行學理澄清。

（一）黨內法規(guī)與國家法律的內在差異不影響兩者間協調銜接

黨內法規(guī)體系與國家法律體系是兩個相對獨立的制度體系。依照《決定》的表述，兩者間的關系可以概括為“自成體系、并列組合、統(tǒng)一歸納”?！白猿审w系”與“并列組合”是指黨內法規(guī)體系和國家法律體系都有一定的獨立性，相互間不存在包含與被包含關系。同時，兩者間構成一種并列關系，均屬中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。作為兩類存在區(qū)分的制度體系，

兩者之間在制定程序、調整對象、適用對象、制定主體、強制執(zhí)行等方面存在差異。黨內法規(guī)是由省級以上的黨組織依照《黨內法規(guī)制定條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定的程序制定的黨內規(guī)范性文件的總稱；國家法律是由全國人大及其常委會、國務院及其部門、地方各級人大及政府依據《立法法》的規(guī)定制定的制度規(guī)范的總稱。黨內法規(guī)主要調整黨內政治生活與黨內關系，包括各級黨組織工作與活動以及黨員行為，是黨組織及黨員的政治底線和行為依據。黨內法規(guī)的適用對象為黨組織、黨員，具有針對性。國家法律調整的是社會關系或者社會秩序，是全體公民日常行為的根本遵循和行為底線。

國家法律的適用對象包括中國公民和各類組織，具有普遍性。黨內法規(guī)是依靠政治強制力保證實施的，國家法律則憑借國家強制力保障實施。

黨內法規(guī)與國家法律存在事實差異，但差異的存在并不能得出兩者間無法共存、共融、共生的應然性結論，相反，我們更要加強兩者的協調與銜接。黨內法規(guī)與國家法律所擁有的共同目標與價值追求，是兩者協調與銜接的邏輯切點。黨內法規(guī)與國家法律的價值追求具有本質一致性，都是為了實現人民群眾的最高利益和福祉，都擁有共同的目標，黨內法規(guī)的目標是為了更好地為人民服務，國家法律體現人民的共同意志，目標是實現人民的幸福生活。兩者統(tǒng)一于人民群眾的根本利益，具有同質性[5]。歷史和人民選擇了中國共產黨，黨的領導是中國特色社會主義的最大優(yōu)勢和本質特征。要實現黨的領導，務必先掌握國家權力，而國家權力是一把“雙刃劍”，用得好，利國利民；用不好，誤國害民。權力具有極大的誘惑性和腐蝕性，要扎緊扎牢制度的籠子，用制度管權、治黨、治吏。國家法律構成對權力運行的外部制約，黨內法規(guī)則是權力內部管束的制度力量，一內一外，相互配合，互相支持，互為前提，形成權力控制的制度合力。習近平指出：“必須堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設?！盵6]《決定》明確提出“注重黨內法規(guī)與國家法律的協調和銜接”這一重大命題，充分表明現階段不是分析論證黨內法規(guī)與國家法律的協調與銜接的問題，而是如何實現充分銜接與協調的問題。中國的根本政治制度與現實國情要求實現黨內法規(guī)與國家法律的雙輪驅動，發(fā)揮“雙軌制”協同作用，這既是治黨之策，也是治國之基。治黨與治國，相輔相成，不可偏廢。黨內法規(guī)與國家法律，如同車之兩輪，鳥之兩翼，兩者統(tǒng)籌推進、一體建設，共同構成中國特色社會主義法治建設的科學內涵與法治化規(guī)律。

（二）黨內法規(guī)嚴于國家法律不等于可以突破法律的底線

“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”是《決定》提出的命題，為廣大黨員干部編織了嚴密的制度網絡，權力制約與控制規(guī)則更為具體、細化。黨員干部同時受到黨內法規(guī)和國家法律的“雙重調整”，而黨內法規(guī)屬于調整規(guī)范中限制更為嚴格、標準要求更高的制度內容。黨內法規(guī)與國家法律“雙重調整”結構的形成與黨員的身份構成密不可分。中國共產黨黨員是指贊同中國共產黨的性質、路線、綱領、政策，自愿加入黨組織，具有黨員身份的公民?？梢岳斫鉃椋狐h員=黨員身份+普通公民。具有黨員身份的普通公民除要遵守國家法律外，還應當依照黨內法規(guī)的要求，承擔作為黨員應盡的政治責任。黨的先進性建設規(guī)律要求黨員應該嚴格遵循黨規(guī)[7]。“在我們國家，法律是對全體公民的要求，黨內法規(guī)制度是對全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更嚴格”[8]。黨內法規(guī)對共產黨員特別是黨內領導干部提出了更加嚴格的政治要求、思想要求和紀律要求（見表1）。

“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”命題的提出并不意味著黨內法規(guī)的制定就可以突破國家法律的界限，可以享有法外的某種特殊權力。黨的十八屆四中全會《決定》指出：“任何組織和個人都必須尊重憲法法律權威，都必須在憲法法律范圍內活動，都必須依照憲法法律行使權力或權利、履行職責或義務，都不得有超越憲法法律的特權?！睉椃ㄊ菄业母敬蠓?，基本法律由憲法產生，承載憲法意志，體現法治精神。憲法法律是中國共產黨領導帶領人民群眾制定的，體現黨的主張和人民共同意志的制度規(guī)范。黨的主張和人民的共同意志具有本質上的一致性。黨要在新時期全面推進中國特色社會主義民主政治、法治國家的建設進程，必須堅持依法執(zhí)政，依據憲法法律治國理政，其核心是奉行“法律至上”的原則。這就要求黨內法規(guī)的制定活動須在憲法法律的范圍內，特別是黨內法規(guī)的制定權限不能突破、超越、侵犯國家法律的立法權，黨內法規(guī)不能存在與國家法律不一致甚至相違背的內容，國家法律是黨內法規(guī)不能觸碰、逾越的一條“紅線”。事實上，黨中央早已意識到這個問題的重要性，并在黨的重大政治文件中予以明確：《決定》規(guī)定“把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統(tǒng)一起來”；黨章中亦有“黨應當在憲法法律范圍內活動”的規(guī)定；《條例》也有制定黨內法規(guī)遵循“在憲法和法律范圍內活動”的原則規(guī)定。黨領導人民制定憲法與法律，黨也應身體力行地實施法律、遵守法律、捍衛(wèi)法律，將法律作為黨依法治國、依法執(zhí)政以及黨內法規(guī)制定的行為指南和底線。其中，黨內法規(guī)與國家法律協調和銜接的前提是黨內法規(guī)不違背國家法律的規(guī)范內容，這是優(yōu)先考慮的因素具體而言，黨內法規(guī)的制定不能違反憲法所確認的基本原則和基本制度，不能違背基本法律的精神和理念，不得制定《立法法》所規(guī)定須要由國家法律加以規(guī)定和調整的內容，涉及犯罪與刑罰、人身自由、國家機關的設置和職權、公民的基本權利和義務等十一項事項，即法律對部分事項予以保留。。

（三）黨內法規(guī)與國家法律的相互轉化不違反“法律至上”原則

部分學者主張，要促進黨內法規(guī)與國家法律的協調和銜接，其路徑之一就是在特定情形下，應為黨內法規(guī)向國家法律轉化創(chuàng)造條件。此舉被看作彌合黨內法規(guī)與國家法律之間存在的“裂痕”，使兩者保持融貫性與契合性的重要方式。筆者也贊同此種觀點。黨內法規(guī)作為管黨治黨控權的制度來源，可看作是國家法律的具體化和特定化，在國家法律普遍性調整下，黨內法規(guī)的規(guī)定更為嚴密、細化，更具有針對性，彌補了法律的缺陷和不足，是國家法律的重要補充。

黨內法規(guī)與國家法律兩者構成了一種良性的“補充和競合”關系。

然而，該主張在創(chuàng)新性提出黨內法規(guī)向國家法律適時進行轉化的論點同時，存在其固有的局限性，即只承認轉化的單向性，否定由國家法律向黨內法規(guī)進行轉化的可能；或者只論及黨內法規(guī)向國家法律的演進，不提及反向的運動過程

參見周望：《論黨內法規(guī)與國家法律的關系》，《理論視野》2018年第1期；謝宇：《論中國共產黨黨內法規(guī)的法治化》，《云南社會科學》2016年第3期；姬亞平，支菡箴：《論黨內法規(guī)與國家法律的協調和銜接》，《河北法學》2018年第1期。。這種觀點產生的緣由主要有兩點。其一，黨領導國家立法工作。在中國特色社會主義法治事業(yè)上，堅持黨的領導無疑是最核心和最根本的。全面依法治國是黨帶領全國各族人民依據憲法法律治國理政，手段是依法，目的是治國。要推進依法治國與依法執(zhí)政的有機銜接，前提是有法可依。因此，黨領導立法同黨依法治國、依法執(zhí)政是統(tǒng)一的遞進承接關系。立法是將黨和人民的意志載體化、形式化，而黨和人民的意志具有本質一致性。黨內法規(guī)作為黨自我約束、自我建設、自我凈化的規(guī)范性力量，承載黨的主張，同時作為國家法律的重要補充，自然存在上升為國家法律的制度基礎。同時，從馬克思主義關于法的本質論述觀點分析，法律作為統(tǒng)治階級維護其統(tǒng)治利益而進行階級統(tǒng)治的工具，呈現出鮮明的階級性，體現統(tǒng)治階級的意志[9]（P4043）。黨內法規(guī)轉化為國家法律是將統(tǒng)治階級意志上升為國家意志并通過國家法律予以固定的法律創(chuàng)制過程，是符合馬克思主義關于法的客觀發(fā)展規(guī)律要求的。其二，違反“法律至上”原則。在施行民主政治的國家，法治是治國的基本手段，法治要求奉行“法律至上”原則，任何制度、權力、行為都不得逾越法律設定的界限，法律內在所具有的絕對權威能夠讓任何與之相抵觸的制度內容歸于無效，這其中包括黨內法規(guī)。國家法律的至高權威決定了其不能向任何其他“低級別”的制度規(guī)范轉化，以保證其不被弱化或者“降等”，以維護法律的神圣性。

實現黨內法規(guī)與國家法律的良性互動、相互轉化，不僅不違反“法律至上”的基本原則，而且有助于“法律至上”原則得到遵循，能夠促進兩者間的協調與銜接?！叭鎻膰乐吸h的長遠之策、根本之策在于推動黨的制度優(yōu)勢與國家制度優(yōu)勢相互轉化”[10]。從歷史視角出發(fā)，黨內法規(guī)與國家法律都有各自的演進發(fā)展規(guī)律，兩種制度的發(fā)展歷程都是對新舊實踐規(guī)律的系統(tǒng)總結和提煉，都融入吸納了黨和人民的創(chuàng)造性智慧，在各自領域均發(fā)揮著獨特價值和制度優(yōu)勢，這為兩種制度互相轉化創(chuàng)造了理論條件。從“法律至上”原則的內在蘊意角度厘析，“法律至上”原則的內涵主要體現在兩方面。第一，憲法法律是其他社會規(guī)范的價值標準，其他社會規(guī)范不得與國家法律相抵觸；第二，對凌駕于憲法與法律之上的特權和個人意志予以否定。可見，此兩項內容并沒有阻斷、限制國家法律向黨內法規(guī)轉化的路徑選擇。首先，黨內法規(guī)與國家法律的價值追求都是為了讓人民群眾生活更為美好、幸福，本質上具有相容性，轉化不會帶來價值的偏差和錯位；其次，國家法律向黨內法規(guī)的轉化不會導致后者與前者相抵觸的情況發(fā)生，反而促進了黨內法規(guī)與國家法律的協調與銜接，使法治理念、法治精神、法治思維貫穿黨內法規(guī)制定、實施的全過程。從法治信仰角度分析，國家法律向黨內法規(guī)轉化并不會削弱法律權威和法治信仰，這種轉化客觀上使國家法律成為管黨治黨的規(guī)范來源，將法治信仰、法律精神與管黨治黨深度結合，實現了法治信仰、法律權威在黨內生態(tài)治理中的強化與延伸。

三、黨內法規(guī)與國家法律協調和銜接的規(guī)律總結

在黨內法規(guī)與國家法律具體關系的理解和處理上，要使兩者間呈現協調一致、相互促進、互為保障的和諧共生關系，就必須借鑒中國智慧，總結實踐規(guī)律，結合中國現實國情，從歷史發(fā)展的角度看待問題，而非生搬硬套西方的法治經驗與理論。具體而言，要使黨內法規(guī)與國家法律實現充分的協調和銜接，黨內法規(guī)的制度構建須遵循法治化規(guī)律，處理好三種關系。

（一）守成與創(chuàng)新

黨內法規(guī)是中國共產黨管黨治黨的總章程、總規(guī)矩，所調整的是中國共產黨黨內關系與黨內秩序。黨內法規(guī)為各級黨組織工作、活動與黨員行為

確立了一套嚴格的規(guī)章制度和準則，設定了一條不可觸碰、不可逾越的制度紅線。黨內法規(guī)的功能之一，就是為了規(guī)范各級黨組織的工作和活動，約束黨員的思想和行為，防止基層黨組織建設的渙散以及黨員領導干部用權的恣意，真正做到權為民所用、利為民所謀、情為民所系。黨內法規(guī)還有另一個特殊的功能，即黨章所承載的宣示性功能。以黨章為核心的黨內法規(guī)制度，是黨帶領全國各族人民長期進行革命、建設、改革所取得成果的生動反映，是全黨智慧的結晶。黨內法規(guī)不僅敘述了中國共產黨團結帶領人民爭取民族獨立和人民解放的革命史，同時記述了黨團結帶領人民爭取國家富強和人民富裕的建設史、改革史。這些成就的取得離不開黨中央的堅強領導和全體黨員的智慧貢獻，而這些歷史功績與重大決策全部為黨章等黨內法規(guī)所載明。忘記過去就等于背叛，忘記過去黨帶領人民所取得成就的來之不易，就不會倍加珍惜今天和諧、穩(wěn)定、繁榮的大好局面，甚至出現借用西方式民主的多黨制質疑、排斥和攻擊我國的政治制度。我國所實行的政治制度、政黨制度都是基于現實國情的政策安排，符合客觀的執(zhí)政規(guī)律，也體現了人民的共同愿望和意志。因此，加強黨內法規(guī)與國家法律的協調和銜接，必須固其本，堅持正確的政治方向和客觀的評價標準，尊重歷史與事實，保證為黨章等黨內法規(guī)所確認的關涉黨的政策、路線、性質、宗旨等根本性內容不動搖。

黨內法規(guī)的開放性也要求其具有一定的創(chuàng)新性和前瞻性。“明者因時而變，知者隨事而制?！笔爻刹⒉灰馕吨什阶苑?，僵化死板，并非只在自有體系中自我娛樂，黨內法規(guī)也需要適應時代的發(fā)展，做出相應的調整與改變，滿足黨在新時代的執(zhí)政需要。這也是黨內法規(guī)始終保持科學性的內在要求。在科學技術日新月異的今天，社會經濟的發(fā)展進程超出了人們的預想，諸如人工智能、電商、大數據、信息網絡等新鮮詞匯與新型客體的出現不僅改變了國家的政治、經濟生態(tài)，也改變了國家治理和市場交易的制度規(guī)則，這就需要國家法律與黨內法規(guī)及時做出回應。2017年10月1日施行的《民法總則》，已經將個人信息、虛擬財產等內容納入法律保護，“個人信息保護法”“電子商務法”“數據交易法（規(guī)則）”等一系列法律文件也都在醞釀籌備之中。面對國家法律的不斷調整修改，黨內法規(guī)也應順勢而為，不應與國家法律相關立法實踐相脫節(jié)。例如，可以在黨內法規(guī)關于黨的執(zhí)政方式、黨員的選舉方式、黨員的投票方式、黨組織活動開展等內容中加入涉及互聯網、人工智能、大數據等社會熱點內容，保持與國家法律的融通性。

（二）管制與自由

黨內法規(guī)與國家法律的協調銜接需要處理好管制與自由的關系。習近平指出：“辦好中國事情，關鍵在黨，關鍵在黨要管黨，從嚴治黨?！盵11]而管權、治黨、治吏的關鍵在黨內法規(guī)制度的建設與完善。制度治黨、依規(guī)治黨是中國共產黨加強自身建設，提高執(zhí)政能力的基本策略，也是全面推進依法治國和建設民主政治的關鍵環(huán)節(jié)，必須抓緊、抓牢、抓好。黨內法規(guī)作為全面從嚴治黨的制度依據，

主要從思想建設和紀律建設兩個方面調整黨內關系。思想建設的基本內容是要求各級黨組織、黨員增強政治意識、大局意識、核心意識和看齊意識，在思想、行動、政治上同黨中央保持高度一致[12]，思想建設主要側重從規(guī)范人的主觀思想與精神層面出發(fā)，強調宏觀上、思想上的一致和統(tǒng)一；紀律建設則主要涉及對客觀行為的剛性、硬性要求，即對外化行為的調整與約束。從總體上說，黨內法規(guī)的大體內容是以控制與約束公權力為主，防止用權的恣意，加強對黨員特別是領導干部行為的管制。較為典型的如《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》等，均對黨員尤其是黨內領導干部的日常言行、作風等進行了全面規(guī)定和系統(tǒng)管制。全面從嚴治黨主要依靠制度治黨，而僅有制度還是不夠的，制度要體現一個“嚴”字。習近平在中央政治局會議上強調：“既然作規(guī)定，就要朝嚴一點的標準去努力，就要來真格的。不痛不癢的，四平八穩(wěn)的，都是空洞口號，就落不到實處，還不如不做。定規(guī)矩，就要落實一些已經有明確規(guī)范的事情，就要約束一些不合規(guī)范的事情，就要規(guī)范一些沒有規(guī)范的事情。規(guī)矩是起約束作用的，所以要緊一點?！盵13]（P67）由此，黨內法規(guī)對黨員的“嚴”管制體現全面從嚴治黨的內在要求。

黨內法規(guī)在扎緊扎牢約束權力的制度之籠，發(fā)揮管制與制約公權力的功能同時，要維護黨員憲法、法律所賦予的基本權利，特別是不能通過行使黨內法規(guī)立法權對憲法、法律所規(guī)定的黨員基本權利進行克減。要調動黨員參與民主政治建設的熱情與積極性，發(fā)揮黨員的主體地位、能動性和創(chuàng)造性，使黨內生活呈現朝氣蓬勃的態(tài)勢。黨內法規(guī)應該成為黨員自由和權利的“大憲章”。黨內法規(guī)要為充分發(fā)揮黨員主觀能動性，尊重黨員的民主權利，激發(fā)黨員的主體意識、創(chuàng)造意識、參與意識留下制度空間。黨內法規(guī)的制定必須充分考慮黨員這一特定主體所應享有的權利和自由，例如，對憲法、法律所賦予黨員的人身權利和財產權利不得予以非法限制；黨內法規(guī)的制定、修改、廢止，黨員應該享有充分的參與、建議權利等。即便是需要對黨員領導干部予以管制、約束的領域，黨內法規(guī)之中的管制規(guī)范也必須盡量做到具體和明晰，盡量維系管制與自由之間的平衡。

（三）繼承與借鑒

法律的繼承與借鑒是國家法律制度不斷發(fā)展完善的重要途徑。歷史上，許多國家都通過法律的借鑒（移植）迅速實現了本國法律體系的革新，走上了法治現代化的道路。最典型的是日本明治維新運動，幾乎全盤吸收德國和法國的法律制度，一躍跨入法治現代化國家的隊列[14]。但完全生搬硬套國外的法律制度也不足取。法治發(fā)展的歷史規(guī)律表明，法治的發(fā)展進化歷程是一個本土法制經驗積累的過程，不能脫離本國的基本國情和現實需要空談法治建設。法治建設在借鑒國外成熟制度的過程中，要注意本土法制資源的繼承問題。

對于黨內法規(guī)制度建設而言，與國家法律一致，也應做到兼顧繼承和借鑒兩者間的聯系。一方面，要通過繼承實現黨內法規(guī)中的核心原則、精神及理念的傳承，使我們的黨內法規(guī)體系內部各部分之間協調統(tǒng)一，保證黨內法規(guī)的制定不突破底線、不偏離方向、不模糊立場、不動搖根基，切實滿足新時代中國共產黨的執(zhí)政要求，為黨的依法執(zhí)政、依規(guī)治黨提供制度支撐。在歷史上，中國共產黨帶領人民群眾投入到革命、建設過程中，制定了大量的黨內規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件大多帶有功能主義屬性，即著力解決黨在自身建設過程中所面臨的現實問題，是實現政黨任務的手段或者工具[15]。如今，黨內法規(guī)被賦予了更多的規(guī)范性色彩，功能主義屬性逐步褪去，更偏向于對權力行使的控制和規(guī)范。在黨內法規(guī)從功能主義向規(guī)范主義嬗變的過程中，中國共產黨也完成了從“革命黨”向“執(zhí)政黨”的角色轉化。黨的角色以及黨內法規(guī)的功能屬性的轉換，是黨的執(zhí)政環(huán)境、執(zhí)政方略、執(zhí)政理念調整的結果，是基于民主執(zhí)政、科學執(zhí)政、依法執(zhí)政所做的戰(zhàn)略統(tǒng)籌安排，有外部的影響，也存在內力自發(fā)性作用。但是，中國共產黨代表維護最廣大人民的根本利益的出發(fā)點與落腳點永遠不變；全心全意為人民服務的宗旨永遠不變；中國工人階級、中國人民、中華民族的先鋒隊的性質永遠不變。為了黨內法規(guī)體系內部的歷史延續(xù)性與傳承性，對過去黨內規(guī)范性文件中體現黨的宗旨、性質、地位、路線、重大方針政策、工作方式等根本性內容在之后制定的黨內法規(guī)中予以繼承和貫徹。例如，黨的十一屆六中全會《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》第一次把群眾路線確定為毛澤東思想三個“活的靈魂”之一，納入黨的規(guī)范性文件，之后，群眾路線及其理念、思想也為黨章等其他黨內法規(guī)所繼承，這體現了黨的群眾路線是一貫的、連續(xù)的，黨的宗旨和性質永不褪色。

在綿續(xù)、繼承黨內法規(guī)內在制度精神的同時，要實現黨內法規(guī)制度體系建構的科學性，要借鑒慣常的立法經驗或者成熟的法制體系，方能實現黨內法規(guī)體系的速成與完善，并保持一定的科學性和民主性。 國家法制體系是一個相對獨立且成熟完善的制度體系，體系內部各法律制度的位階分明，層次整齊劃一，規(guī)范表達邏輯連貫，立法程序公正科學，法律解釋技術先進。因此，黨內法規(guī)的制定和修改，黨內法規(guī)的實施與執(zhí)行，黨內法規(guī)的運行監(jiān)督、解釋、審查評估、保障以及黨內法規(guī)體系的建設須借鑒國家法律制度建設的經驗，這不僅是建設完善的黨內法規(guī)體系的重要途徑，也是遵循黨內法規(guī)與國家法律銜接與協調內在規(guī)律的體現。此外，如果國外政黨的黨內法規(guī)中相關規(guī)范、理念、精神值得中國共產黨在制定、修改黨內法規(guī)過程中借鑒、參考，在不違反中國共產黨的宗旨、路線、性質等根本內容的基礎上，也應納入“借鑒”的范疇之中。這并非“拿來主義”，也不能照搬照抄，須根植中國的國情和黨情，予以參考、轉化、吸納。

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責任編輯：陳文杰