四川將成為首個以“負面清單”管理新建醫(yī)療機構(gòu)選址的省份。

7月中旬，四川省衛(wèi)生計生委發(fā)布《醫(yī)療機構(gòu)選址“負面清單”管理制度（征求意見稿）》，明確將對新建醫(yī)療機構(gòu)選址實施“負面清單”管理，提出八類區(qū)域或地址不得設(shè)置醫(yī)療機構(gòu)（見右鏈接）。同時與全國其他省區(qū)一樣，征求意見稿明確醫(yī)療機構(gòu)選址應(yīng)符合貫徹落實《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》及其實施細則的有關(guān)規(guī)定；并提出各級衛(wèi)生計生行政部門要堅持“服務(wù)前移”，主動為醫(yī)療機構(gòu)舉辦主體提供選址政策咨詢服務(wù)，指導(dǎo)醫(yī)療機構(gòu)舉辦主體科學(xué)合理選址。

鏈接

四川省《醫(yī)療機構(gòu)選址“負面清單”管理制度（征求意見稿）》所列出的選址負面清單

1. 土地用途為農(nóng)用地和非利用地類

2. 土地性質(zhì)為城鎮(zhèn)國有土地中工業(yè)用地類（工業(yè)企業(yè)內(nèi)設(shè)醫(yī)務(wù)室以及地方政策有明確規(guī)定的除外）

3. 既有住宅、宿舍、居住小區(qū)及其會所、文化、體育、社區(qū)服務(wù)等公共配套設(shè)施內(nèi)的建筑或地址

4. 與周圍托幼機構(gòu)、中小學(xué)校、食品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)貿(mào)市場之間距離低于20米的建筑或地址

5. 不具有完整性、連續(xù)性及相對獨立性或不具有人員、醫(yī)療廢物等相關(guān)獨立通道的建筑或地址

6. 未經(jīng)規(guī)劃許可的環(huán)境敏感區(qū)

7. 無明確衛(wèi)生防護距離規(guī)定的易燃、易爆物品的生產(chǎn)、儲藏區(qū)域和工業(yè)垃圾等污染源產(chǎn)生地距離低于100米的建筑或地址

8. 不符合相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)規(guī)范關(guān)于衛(wèi)生防護距離規(guī)定的建筑或地址

新設(shè)醫(yī)療機構(gòu)選址很關(guān)鍵

不論是1994年舊版的《醫(yī)療機構(gòu)管理條例實施細則》，還是2017版《實施細則》，都對醫(yī)療機構(gòu)的選址進行了著重強調(diào)。舉辦主體向衛(wèi)生行政主管部門申請開辦醫(yī)療機構(gòu)時，必須提交可行性研究報告闡明選址情況，一份專門的選址報告也在必須提交的材料清單內(nèi)。

在選址報告闡明的事項方面，新舊版《實施細則》的表述沒有差異，均要求對四部分內(nèi)容予以闡述，包括：選址的依據(jù)；選址所在地區(qū)的環(huán)境和公用設(shè)施情況；選址與周圍托幼機構(gòu)、中小學(xué)校、食品生產(chǎn)經(jīng)營單位布局的關(guān)系；占地和建筑面積。兩版《實施細則》同時明確，“醫(yī)療機構(gòu)選址不合理”構(gòu)成不予批準(zhǔn)申請設(shè)計醫(yī)療機構(gòu)的情形之一。

規(guī)劃指導(dǎo)下的醫(yī)療機構(gòu)選址

《醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃》構(gòu)成各地醫(yī)療機構(gòu)的選址的指導(dǎo)原則，這緣于《實施細則》中的規(guī)定。在“審批設(shè)置”的章節(jié)中，后者明確，各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)亍夺t(yī)療機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃》合理配置和合理利用醫(yī)療資源；醫(yī)療機構(gòu)不分類別、所有制形式、隸屬關(guān)系、服務(wù)對象，其設(shè)置必須符合當(dāng)?shù)亍夺t(yī)療機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃》。

《實施細則》還闡明，各行政區(qū)域《醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃》，由縣級以上地方衛(wèi)生行政部門按照《醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃指導(dǎo)原則》規(guī)定的權(quán)限和程序組織實施本行政區(qū)域定期評價實施情況，按年度向上一級衛(wèi)生行政部門和同級人民政府報告后予以修訂更新。

但地方衛(wèi)生行政主管部門是否定期進行前期調(diào)研并組織規(guī)劃修訂工作呢？記者采訪了西部某縣衛(wèi)計局領(lǐng)導(dǎo)并被告知，規(guī)劃修訂一般按上級要求而進行，落地指導(dǎo)實際工作的程度不高，能做到定期主動評價并修訂規(guī)劃的行政區(qū)域很少。

圖1 深圳市2010-2015年醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃期末人口數(shù)量 單位：萬人

圖2 深圳市2010-2015年醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃病床數(shù)量變化 單位：張

北京大學(xué)醫(yī)學(xué)部副教授潘習(xí)龍也表示規(guī)劃指導(dǎo)下的醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置以及選址指導(dǎo)往往模糊不清，他向記者轉(zhuǎn)述自己一位朋友向北京市某區(qū)衛(wèi)生計生委提交的診所興辦申請一直未獲批準(zhǔn)，區(qū)衛(wèi)生計生委對申請人表示，現(xiàn)在相關(guān)醫(yī)療資源已經(jīng)飽和，新建診所沒有必要；但申請人后來輾轉(zhuǎn)找到該區(qū)分管衛(wèi)生的區(qū)領(lǐng)導(dǎo)時，被告知社會辦醫(yī)是受到鼓勵和歡迎的，診所申請最終得到批準(zhǔn)。

相較規(guī)劃，“負面清單”更進一步

在對社會資本辦醫(yī)鼓勵力度較大的深圳，近年經(jīng)歷了從發(fā)布《醫(yī)療機構(gòu)選址指導(dǎo)意見》到廢止該意見，并轉(zhuǎn)而以《深圳醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置五年規(guī)劃》為主要引導(dǎo)的過程。

2013年5月，在《深圳市2010-2015年醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃》已經(jīng)給出規(guī)劃中各區(qū)域規(guī)劃初、末期床位增加數(shù)量列表（圖1、2）的情況下，市衛(wèi)生計生委出臺了《深圳市醫(yī)療機構(gòu)選址指導(dǎo)意見》；2014年4月，該委官網(wǎng)宣布廢止上述《意見》，同時刪除上述《規(guī)劃》中“新增基層醫(yī)療機構(gòu)（主要是診所和門診部）之間要按照《深圳市醫(yī)療機構(gòu)選址指導(dǎo)意見》的有關(guān)規(guī)定保持一定的距離，避免服務(wù)半徑重疊”的條款?！兑庖姟吩鴮⑨t(yī)院間距從最大的3000米縮短為1000米，同時明確診所和門診部只要符合“無相同診療范圍”等七類情況，也可以不受500米間距的約束。

當(dāng)?shù)孛襟w報道，《意見》及《規(guī)劃》相關(guān)條款遭廢止、刪除意味著，今后新增醫(yī)療機構(gòu)將不再受距離的限制，深圳市政府意欲為社會辦醫(yī)療資源“開閘放水”。

記者比較《深圳市醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃(2016-2020年)》與上一個五年規(guī)劃發(fā)現(xiàn)，新版更加強調(diào)規(guī)劃的權(quán)威性與功能發(fā)揮，文件表述稱，“涉及約束性的任務(wù)指標(biāo)，必須得到貫徹落實。規(guī)劃實施過程中要加強法律和輿論監(jiān)督，保障規(guī)劃的執(zhí)行和實施，提高規(guī)劃的權(quán)威性和實施的強制力與約束力。”

相較上一個五年規(guī)劃對民營醫(yī)院的床位數(shù)、門診量、住院量提出明確的增長比例，“到2015年三個指標(biāo)均提高到30%左右”；新的五年規(guī)劃提出的“約束性目標(biāo)”，僅僅指向“每千常住人口床位數(shù)（張）”“每千常住人口執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)生數(shù)（人）”。

延續(xù)上一個五年規(guī)劃對各區(qū)床位等醫(yī)療資源的梳理，新的五年規(guī)劃不再明確指出各區(qū)床位增加空間，而是給出了公立醫(yī)療機構(gòu)已有以及計劃新建中的床位數(shù)供社會辦醫(yī)主體參考。同時，《規(guī)劃》鼓勵社會力量、社會資本舉辦社康機構(gòu)，發(fā)展健康服務(wù)業(yè)，提供老年護理、心理咨詢、口腔保健、康復(fù)護理、臨終關(guān)懷等醫(yī)療健康服務(wù)。醫(yī)療機構(gòu)方面，《規(guī)劃》表示鼓勵社會力量舉辦“高水平三級醫(yī)院和?？漆t(yī)院”。

回到四川省衛(wèi)生計生委對新建醫(yī)療機構(gòu)選址實施“負面清單”管理的主題，中國社會科學(xué)院公共政策研究中心副主任杜創(chuàng)在點評時表示，原則上負面清單制度比正面規(guī)劃制度好，畢竟負面清單列出來后，只能減少而不能增加，一項一項縮減更是清晰了政府放權(quán)的過程。

黨的十九大報告提出，“全面實施市場準(zhǔn)入負面清單制度，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法”，社會各界都認為，“負面清單”明確了政府的邊界，將更加激活市場。杜創(chuàng)也認為四川省衛(wèi)生計生委醫(yī)療機構(gòu)選址納入負面清單管理，“以小見大”；但他表示鼓勵社會資本辦醫(yī)這么多年，玻璃門始終存在，因此，無論是規(guī)劃管理還是負面清單管理，重點在于執(zhí)行層面是否真正“放行”，讓市場主導(dǎo)配置資源。