馬連新，余良范，曹亮，安永梅，裘琳，孟獻真

（1安徽省公益性地質(zhì)調(diào)查管理中心, 安徽合肥 230091；2安徽省地質(zhì)測繪技術(shù)院， 安徽 合肥 230022）

0 引言

礦產(chǎn)資源規(guī)劃是落實國家礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略、加強和改善礦產(chǎn)資源宏觀管理的重要手段，是依法審批和監(jiān)督管理地質(zhì)勘查、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和保護活動的主要依據(jù)。隨著《國土資源部關(guān)于開展第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作的通知》（國土資發(fā)〔2014〕35號）的發(fā)布實施，開啟了第三輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃工作的大幕。

1 編制情況

1.1 編制范圍

根據(jù)我省各市縣礦產(chǎn)資源的稟賦情況，在《安徽省第三輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃編制方案》［1］中，明確了需要編制規(guī)劃的市縣名單；除蕪湖縣由于行政區(qū)劃調(diào)整，經(jīng)批準取消編制任務，其他的16個省管市、2個直管縣和56個市管縣均按要求編制第三輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃(表1)。

1.2 承編單位情況

本輪編制規(guī)劃的74個市（縣、區(qū)）中，大專院校承擔了5個（1個省管市、4個市管縣），民營地勘單位承擔了8個（3個省管市、5個市管縣），國有地勘單位承擔了61個（12個省管市、2個省直管縣和47個市管縣）。

1.3 編制內(nèi)容

根據(jù)國土資源部下發(fā)的《市縣級礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃編制指導意見》和《市縣級礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃參考提綱》，各市縣礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃中，分別提出了各自轄區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源管理的規(guī)劃指標及管控措施。由于縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃不能涉及全省所有礦山，所以本文僅對省管市、省直管縣的編制內(nèi)容進行論述。

1.3.1 礦產(chǎn)開發(fā)與資源產(chǎn)業(yè)布局

我省的16個市和2個直管縣規(guī)劃中，共設置了重點調(diào)查評價區(qū)75個、重點勘查區(qū)82個、限制勘查區(qū)36個；設置了重點礦區(qū)87個、限制開采區(qū)區(qū)41個、禁止開采區(qū)65個和納入保護區(qū)名錄管理的區(qū)域379個（表2）。

表1 編制第三輪規(guī)劃的市縣Table 1 Cities and counties making the third-round planning

表2 各市縣各類規(guī)劃區(qū)設置情況表Table 2 Setting of various planning areas in each city and county

圖1 各市縣砂石土各類規(guī)劃區(qū)設置情況Fig.1 Layout of various sand and gravel borrow areas in each city and county

1.3.2 砂石黏土/小型非金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)管理

為加強市縣級規(guī)劃的可操作性和針對性，與二輪規(guī)劃相比，本輪規(guī)劃在市縣級規(guī)劃中增加了砂石黏土/小型非金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)管理的章節(jié)，這樣就能更加科學合理的制定砂石黏土的開采總量指標和調(diào)控砂石黏土的礦業(yè)權(quán)數(shù)量。除淮北、阜陽和亳州未設置砂石黏土的允許開采區(qū)外，剩下的13個市和2個直管縣規(guī)劃中，共設置了砂石黏土開采區(qū)108個，其中砂石黏土集中開采區(qū)46個、允許開采區(qū)37個、備選開采區(qū)25個（圖1）。

1.3.3 礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理

我省的16個市和2個直管縣規(guī)劃中，共設置了礦山地質(zhì)環(huán)境重點治理恢復區(qū)110個、礦山地質(zhì)環(huán)境重點治理項目308個、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理面積21220.09hm2、礦山土地復墾面積16310.73hm2、歷史遺留礦山恢復治理面積7744.51hm2（表3）。

1.3.4 綠色礦山建設

綠色礦山建設，是中央關(guān)于生態(tài)文明建設在礦產(chǎn)資源管理的重要舉措和管控發(fā)展方向，我省的16個市和2個直管縣規(guī)劃中，綠色礦山比例在20%～80%之間不等，計劃建成綠色礦山410個， 占全省規(guī)劃期末礦山總數(shù)的28.22%（圖2）。

1.3.5 礦業(yè)權(quán)設置區(qū)劃

由于探礦權(quán)是部省兩級發(fā)展，市縣礦產(chǎn)資源規(guī)劃中為落實省級規(guī)劃的探礦權(quán)設置區(qū)劃，共落實上級規(guī)劃設置的探礦權(quán)新立、探礦權(quán)調(diào)整、探礦權(quán)整合共計401宗；而采礦權(quán)是部省市縣四級發(fā)證，市縣礦產(chǎn)資源規(guī)劃在落實省級規(guī)劃在轄區(qū)內(nèi)采礦權(quán)設置區(qū)劃的同時，根據(jù)礦政管理的要求，設置部分市縣兩級發(fā)證權(quán)限的砂石黏土和小型非金屬礦山，我省的16個市和2個直管縣規(guī)劃中，共設置了采礦權(quán)新立（含探轉(zhuǎn)）、采礦權(quán)調(diào)整、采礦權(quán)整合共計686個，規(guī)劃期末礦山總數(shù)為1453家（圖3）。

表3 各市縣礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理目標Table 3 Objectives of mine geo-environment restoration and management of each city and county

圖2 各市縣綠色礦山建設目標Fig.2 Green mine construction targets in each city and county

圖3 各市縣礦業(yè)權(quán)區(qū)劃設置目標圖Fig.3 Target map for mineral right zoning in each city and county

2 審查情況

2.1 審查流程

我省的本輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃審查，采用省市兩級審查：省廳負責對市級和直管縣級規(guī)劃進行審查，市級負責對縣級規(guī)劃進行審查［2］。其中省級審查分為技術(shù)預審和行政審批兩個環(huán)節(jié)，具體流程詳見圖4。

2.2 審查結(jié)果

圖4 規(guī)劃審查流程圖Fig.4 Flow chart of planning review

市級和直管縣級礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃預審，采用會議審查+專家負責制方式進行，專家組成員包含規(guī)劃、礦管、地質(zhì)、水工環(huán)和數(shù)據(jù)庫等專業(yè)專家，專家在提前審閱規(guī)劃材料的基礎上，根據(jù)審查范圍分別進行專家打分，確定規(guī)劃編制質(zhì)量。本輪16個市及2個直管縣礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制質(zhì)量一般，專家組評分均未達到優(yōu)秀級別，除2個及格外，其他均為良好等級。

3 存在問題

（1）編制費用整體偏低。本輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃的承編單位，均是通過招標方式確定的，通常都是采取最低價中標（市級規(guī)劃在18～65萬元不等，縣級規(guī)劃一般在20萬元左右），最終導致成交價格價遠遠低于項目預算；而且從經(jīng)濟的角度考慮，編制費用偏低，在一定程度上影響了規(guī)劃的編制質(zhì)量。

（2）規(guī)劃編制審查時間跨度太大。本輪規(guī)劃在2014年開始啟動，2015年底市級規(guī)劃才進入招投標程序確定承編單位，編制以及審批時間跨度較大，而且規(guī)劃編制審查時間正好趕上我國礦政管理政策調(diào)整的關(guān)鍵時期，期間與規(guī)劃編制和實施相關(guān)的規(guī)定和要求也發(fā)生了很大的變化，如自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理、生態(tài)保護紅線劃定、礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復基金制度、礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度等，導致規(guī)劃在編制和審查過程中，一直在按照新的礦政管理政策措施進行修改和調(diào)整。

（3）市級規(guī)劃定位不清、管控作用不強。由于《市縣級礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃編制指導意見》［3］規(guī)定的市級與縣級規(guī)劃提綱相同，而市級發(fā)證權(quán)限有限，導致市、縣兩級規(guī)劃內(nèi)容上存在很大程度的雷同。如我省兩淮煤炭國家規(guī)劃范圍內(nèi)的亳州、阜陽兩市，礦產(chǎn)資源雖然豐富，但是煤礦基本上為部省兩級發(fā)證，而縣級發(fā)證權(quán)限的砂石土資源貧瘠，所以規(guī)劃內(nèi)容幾乎都是落實上級規(guī)劃，本次規(guī)劃設置內(nèi)容很少，導致市級規(guī)劃定位不清，作用不強。

（4）上級規(guī)劃約束性指標的分解落實不到位。根據(jù)《市縣級礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃編制指導意見》，將礦山數(shù)量、歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境治理面積、礦區(qū)土地復墾面積等列為約束性指標；鑒于我省的礦業(yè)情況，省規(guī)劃又將礦山數(shù)量、大中型礦山比例和主要礦種礦山三率達標率定位約束性指標，按照上級規(guī)劃的約束性指標在下級規(guī)劃中也必須是約束性指標的要求，我省的市、縣兩級規(guī)劃中約束性指標至少有6個，目前省級規(guī)劃的約束性指標，在市級規(guī)劃中基本分解落實到位，但是部分市級規(guī)劃的約束性指標，在縣級規(guī)劃中未能完全分解落實到位。

4 措施及建議

（1）進一步提高礦產(chǎn)資源規(guī)劃的作用和地位。首先要提高礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法律地位，加強礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的統(tǒng)一規(guī)劃和集中統(tǒng)一管理；著力加強礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的宏觀管理，對不符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃的勘查開采活動一律不得批準；其次是加強領導責任，強調(diào)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃不是部門規(guī)劃，而是國家規(guī)劃體系的重要組成部分，是地方政府組織編制、發(fā)布和實施的綜合性規(guī)劃，將規(guī)劃實施作為地方政府業(yè)績考核的重要依據(jù)；再次是保障經(jīng)費投入責任，各級國土資源主管部門應當將規(guī)劃編制、管理和監(jiān)督經(jīng)費納入年度預算，在項目招投標時應采取合理低價中標法，取消單純的最低價中標制度和做法；最后是加強組織實施責任，規(guī)劃一經(jīng)批準必須嚴格執(zhí)行，各級國土資源主管部門應當按要求從建立規(guī)劃年度實施制度、監(jiān)督檢查、礦業(yè)權(quán)規(guī)劃審查、規(guī)劃評估和調(diào)整等四個方面加強制度建設，促進規(guī)劃實施。

（2）進一步提高規(guī)劃的科學性和時效性。首先加強規(guī)劃編制、審查工作的技術(shù)指導，省廳應成立技術(shù)指導組，明確專人開展專項工作，提高規(guī)劃編制的科學性和編制質(zhì)量；其次是對市縣級規(guī)劃管理人員開展相關(guān)培訓，熟悉掌握規(guī)劃的編制過程，特別應重視征求意見環(huán)節(jié)，應充分征求下級政府、同級相關(guān)部門、礦政管理相對人等；再次是簡化規(guī)劃的審批程序，按照簡政放權(quán)的要求，進一步簡化審批流程，加快審批進度；最后應加強合同管理，配合和督促承編單位，按期提交規(guī)劃成果。

（3）進一步明確市、縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃的功能定位。建議根據(jù)市、縣兩級的礦政管理權(quán)限和職能定位，分別提出市、縣兩級礦產(chǎn)資源規(guī)劃提綱和要求：市級規(guī)劃重點在于宏觀管理、總量調(diào)控，比如對于縣級發(fā)證的砂石黏土礦，在市級規(guī)劃中劃定砂石黏土的集中/允許/備選開采區(qū)和開采總量指標；縣級規(guī)劃應在落實上級規(guī)劃在轄區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查開采工作部署外，還應側(cè)重于縣級發(fā)證權(quán)限的砂石土的采礦權(quán)設置區(qū)劃，達到避免市縣兩級規(guī)劃上下一般粗的問題。另外對于礦產(chǎn)資源不豐富的縣區(qū)，本輪規(guī)劃不再編制實施方案，而是作為市級規(guī)劃中的一個章節(jié)，建議納入編制說明或者專題報告中，從而不影響市級文本框架。

（4） 嚴格執(zhí)行礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施制度。按照《礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實施辦法》[4]，建立規(guī)劃實施目標責任制，按照管理職責將規(guī)劃目標任務進行分解落實，明確責任分工和考核指標，并建議納入地方政府年度目標管理和考核體系。各級國土資源主管部門在日常礦業(yè)權(quán)審批登記時，應首先查詢是否符合各級礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃；在礦產(chǎn)資源規(guī)劃基期的中期和屆滿時，應開展規(guī)劃實施情況，尤其是對約束性指標的完成情況進行評估，其中中期評估發(fā)現(xiàn)存在符合調(diào)整規(guī)劃的情形，應及時申請對規(guī)劃進行調(diào)整。