李曉雨

摘 要：本文在國(guó)內(nèi)外相關(guān)的研究基礎(chǔ)上，對(duì)腐敗產(chǎn)生的原因進(jìn)行了分析和分類(lèi)，在此基礎(chǔ)上探討了工序流程化在建立腐敗預(yù)防體系中的作用、特點(diǎn)及其在政府工作中的運(yùn)作方式，對(duì)政府、企業(yè)建立和實(shí)施腐敗預(yù)防體系有一定的借鑒和參考

價(jià)值。

關(guān)鍵詞：腐敗原因 政府工作 工序流程化

1 引言

本文探討了將工序流程化應(yīng)用于政府工作中，通過(guò)重新識(shí)別核心業(yè)務(wù)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，將流程分解成小的單元，實(shí)現(xiàn)權(quán)力分散，建立監(jiān)控體系，輔以信息系統(tǒng)等手段，將整個(gè)流程工序化，從而壓縮腐敗滋生的空間，實(shí)現(xiàn)腐敗預(yù)防。

2 腐敗產(chǎn)生的原因概述

本文根據(jù)國(guó)內(nèi)外學(xué)者研究腐敗產(chǎn)生原因的切入點(diǎn)不同將觀點(diǎn)主要分為兩類(lèi)。第一類(lèi)稱為“發(fā)生腐敗的單因素行為”。代表人物如美國(guó)學(xué)者羅伯特.克利德，其在《控制腐敗》一書(shū)中具體分析了腐敗行為產(chǎn)生的動(dòng)機(jī)和條件，并提出了兩個(gè)公式：

（1）腐敗動(dòng)機(jī)=賄賂所得-道德?lián)p失-[（被發(fā)現(xiàn)和制裁的機(jī)會(huì)）×（所受處罰）]>薪金+廉潔的道德的滿足感。即當(dāng)賄賂之所得減去從事該行為所承受的道德?lián)p失和法律風(fēng)險(xiǎn)后仍大于其合法收入和廉潔帶來(lái)的道德滿足之時(shí)，官員就會(huì)有產(chǎn)生從事腐敗行為的動(dòng)機(jī)。

（2）腐敗條件=壟斷權(quán)+自由處理權(quán)-責(zé)任制。也就是說(shuō)，當(dāng)官員享有壟斷權(quán)和自由裁量權(quán)而又無(wú)須對(duì)權(quán)力的行使承擔(dān)必要的責(zé)任時(shí)，也就具備了從事腐敗行為的條件[ 1 ]。

第二類(lèi)稱為“發(fā)生腐敗的系統(tǒng)性行為”，這一類(lèi)觀點(diǎn)認(rèn)為腐敗產(chǎn)生的原因是系統(tǒng)性的、復(fù)雜性的，受個(gè)人的、社會(huì)的多種因素影響，其主要是從社會(huì)的制度不健全，監(jiān)督機(jī)制軟化、權(quán)力過(guò)于集中等角度進(jìn)行了分析。

3我國(guó)營(yíng)商環(huán)境與腐敗的產(chǎn)生

根據(jù)世界銀行發(fā)布的《2010年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》，通過(guò)10個(gè)商業(yè)監(jiān)管指標(biāo)對(duì)各經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行排名。這些指標(biāo)所測(cè)量的領(lǐng)域包括：在企業(yè)開(kāi)辦和運(yùn)營(yíng)、跨國(guó)界貿(mào)易、繳稅、關(guān)閉企業(yè)等方面為符合政府規(guī)定所需花費(fèi)的時(shí)間和成本。本文擇選了“開(kāi)辦企業(yè)”和“申請(qǐng)建筑許可”兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行分析。其中，

在“開(kāi)辦企業(yè)難易程度比較”要素中，中國(guó)排名第78名，平均需要14個(gè)程序，38天時(shí)間，成本（占人均國(guó)民收入的百分比）4.9%。遠(yuǎn)低于新加坡、美國(guó)和中國(guó)香港。 “開(kāi)辦企業(yè)”是指一家有限責(zé)任公司從登記注冊(cè)到正式運(yùn)營(yíng)所需要完成的步驟、時(shí)間和費(fèi)用；“程序”是指企業(yè)辦理登記所需要的程序總數(shù)；“時(shí)間”是指企業(yè)登記所需要的總天數(shù)；“成本”是以占有該經(jīng)濟(jì)體人均收入的百分比形式加以記錄，包括所有官方費(fèi)用、法律或?qū)I(yè)服務(wù)費(fèi)用。從表1可知在我國(guó)開(kāi)辦一家企業(yè)所需要經(jīng)歷的程序多，耗費(fèi)的時(shí)間久、成本費(fèi)用高。

在“申請(qǐng)建筑許可難易程度比較”指標(biāo)中，中國(guó)同樣排名第78名，平均需要37個(gè)程序，336天時(shí)間，成本（占人均國(guó)民收入的百分比）579.2%。同樣遠(yuǎn)低于新加坡、美國(guó)、德國(guó)和中國(guó)香港。 “申請(qǐng)建筑許可”是指建造一座倉(cāng)庫(kù)所需要完成的步驟、時(shí)間和費(fèi)用，包括申請(qǐng)規(guī)定的許可證、批文，辦理規(guī)定的公示和查驗(yàn)，以及接通水電的整個(gè)過(guò)程。從表2可得出同表1的結(jié)果。有效的程序應(yīng)該是步驟數(shù)目和時(shí)間較少，出現(xiàn)貪污腐敗的問(wèn)題的機(jī)會(huì)也越少。

4 基于工序流程化的政府工作模式設(shè)計(jì)

工序流程化要求對(duì)每一個(gè)單元的運(yùn)作都做出詳細(xì)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)控，留下文件說(shuō)明或記錄，從輸入到審核直至最后程序完成，每一個(gè)環(huán)節(jié)都受到嚴(yán)格的控制，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題都會(huì)有提示，只有更正問(wèn)題按要求完成，才能進(jìn)行到下一個(gè)環(huán)節(jié)。同時(shí)，若發(fā)生腐敗行為，能跟蹤到每一個(gè)單元，查驗(yàn)每一個(gè)單元的正確性和合法性。

政府部門(mén)在具體實(shí)現(xiàn)過(guò)程中按如下步驟進(jìn)行：

（一）通過(guò)重新識(shí)別部門(mén)的規(guī)章制度，各人員的權(quán)力有效范圍，找出可能產(chǎn)生腐敗的工作業(yè)務(wù)。

（二）對(duì)該工作業(yè)務(wù)進(jìn)行分解。

針對(duì)識(shí)別出來(lái)的核心工作，重新制定該項(xiàng)工作業(yè)務(wù)的專(zhuān)項(xiàng)操作規(guī)程，將其流程進(jìn)行工序分解。分解的原則：

1.盡量削弱每一個(gè)單元的影響力，不使某一個(gè)單元對(duì)該項(xiàng)工作有重大影響；

2.要符合實(shí)際情況，分解的每一個(gè)單元應(yīng)該是簡(jiǎn)單的、可操作的，能進(jìn)行定性或定量衡量的；

3.分解的單元不能過(guò)多也不能過(guò)少，其數(shù)量應(yīng)該考慮到實(shí)現(xiàn)高效率的目標(biāo)；

4.分解的單元可與信息系統(tǒng)相結(jié)合的，能公開(kāi)的。

使行賄人所面對(duì)的對(duì)象很多或者行賄他們不能對(duì)自己的目的起到有效作用；官員的權(quán)力被壓縮，使得其不能對(duì)某個(gè)工作流程起到?jīng)Q定性的作用，喪失腐敗的條件。

（三）根據(jù)分解的單元制定相應(yīng)的監(jiān)控制度

根據(jù)每一個(gè)單元的情況，找出其需要輸入的“文件”和輸出的“結(jié)果”以及產(chǎn)生的佐證材料，制定相應(yīng)記錄控制制度，使得其材料可查詢。

（四）采用信息系統(tǒng)方式，對(duì)每一個(gè)單元的運(yùn)作情況能實(shí)時(shí)公開(kāi)

將分解后的工作納入信息系統(tǒng)，能夠通過(guò)一種或多種手段公開(kāi)該項(xiàng)單元的實(shí)時(shí)情況。

（五）實(shí)施和檢查

根據(jù)該項(xiàng)工作業(yè)務(wù)發(fā)生的頻率和持續(xù)時(shí)間予以檢查。當(dāng)出現(xiàn)如下條件時(shí)政府部門(mén)必須對(duì)該項(xiàng)工作的分解和落實(shí)情況實(shí)施檢查。

1.該項(xiàng)工作發(fā)生了腐敗案件；

2.收到對(duì)該項(xiàng)工作涉及人員的腐敗舉報(bào)（含匿名舉報(bào)）或投訴的；

3.上級(jí)部門(mén)認(rèn)為需要重新識(shí)別的；

4.部門(mén)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)重大人員變動(dòng)和調(diào)整的。

（六）根據(jù)計(jì)劃-實(shí)施-檢查-改進(jìn)（PDCA）原則，不斷優(yōu)化流程，完善制度。

通過(guò)PDCA原則，持續(xù)改進(jìn)該項(xiàng)流程，不斷優(yōu)化，在保持高效率的同時(shí)，繼續(xù)挖掘潛在的沒(méi)有考慮到的單元，或低估了的某個(gè)單元，通過(guò)添加、取消、合并、重排、簡(jiǎn)化等方式，優(yōu)化工序流程。

參考文獻(xiàn)：

[1] 顧愛(ài)華，王英玉，胡曉東. 論反腐倡廉巾的程序監(jiān)督[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，6（2）：28～29.