楊　銳 徐義峰

摘 要：收費公路是重要的“社會先行資本”，對區(qū)域建設(shè)具有重要作用。其建設(shè)投資規(guī)模大、周期長，對私人投資缺乏吸引力。專項收益?zhèn)鳛樨斦伴_前門”的重要舉措，不僅能為收費公路項目籌集資金，更有助于規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范財政金融風(fēng)險。2018陜西省政府收費公路項目，是西部地區(qū)典型的專項收益?zhèn)椖浚瑢ｍ検找鎮(zhèn)谶@個項目中的應(yīng)用研究，以及如何將其經(jīng)驗在西部更廣大地區(qū)推廣，需要我們認(rèn)真思考。

關(guān)鍵詞：專項收益?zhèn)?收費公路

一、背景介紹

（一）財政投資收費公路的理論基礎(chǔ)

羅森斯坦·羅丹（1943），最早提出“社會先行資本”的概念。他認(rèn)為，在一般產(chǎn)業(yè)投資前，社會應(yīng)當(dāng)已經(jīng)在能源、電力等方面做了某些積累，這些積累就是社會先行資本。社會先行資本投資往往規(guī)模巨大，建設(shè)周期和投資回收期長，對私人投資吸引力有限。如果單純依賴私人投資，難以保證供給。因此，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮財政投融資的作用，保障社會先行資本建設(shè)。

（二）2018陜西省政府收費公路項目介紹

2018陜西省政府收費公路項目，包括銀百線安康至嵐皋公路、太鳳線太白至鳳縣公路、古鎮(zhèn)線西鄉(xiāng)至鎮(zhèn)巴公路、西安外環(huán)高速公路（南段）、子長至姚店高速公路5個項目。項目不僅對陜西省發(fā)展有重大意義，更有助于國家西部開發(fā)整體戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

項目計劃投資487億元，為此，省政府發(fā)行2018年陜西省政府收費公路專項債券（以下簡稱“18陜西債券”），融資352億元。

二、專項收益?zhèn)c收費公路建設(shè)

（一）專項收益?zhèn)膬?nèi)涵與意義

專項收益?zhèn)?，是政府為了某個具體項目籌集資金而發(fā)行的債券，其推出具有重大意義。

第一，專項收益?zhèn)且环N有效的融資手段，能夠為收費公路、管廊等項目提供資金，這些項目依靠私人投資很難發(fā)展。

第二，專項收益?zhèn)軌蛴行Х揽貙ｍ梻鶆?wù)風(fēng)險。它明確了債務(wù)償還資金的來源，對資金進(jìn)行封閉式管理，有助于保障投資者的利益，防范財政金融風(fēng)險。

第三，專項收益?zhèn)w現(xiàn)了市場化改革方向。它采取市場化定價，有明確的信息披露要求，有助于發(fā)揮市場在資源配置過程中的作用。

（二）我國專項收益?zhèn)陌l(fā)展歷程與政策解讀

2015年，新《預(yù)算法》開始實施。第35條規(guī)定，省級政府可在國務(wù)院確定的限額內(nèi)、經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)可發(fā)行地方債。

2016年11月，財政部印發(fā)《地方政府專項債務(wù)預(yù)算管理辦法》的通知，將一般債務(wù)和專項債務(wù)分類管理，專項債務(wù)依靠政府性基金、項目專項收入償還，中國版地方政府市政項目“收益?zhèn)闭降巧蠚v史舞臺。

（三）專項收益?zhèn)囊笈c收費公路項目

專項收益?zhèn)话銘?yīng)該滿足如下要求：

第一，項目具有一定公益性，比如棚戶區(qū)改造、管廊建設(shè)等項目。

第二，項目具有良好的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，能夠促進(jìn)地方的可持續(xù)發(fā)展。

第三，項目的收益和融資要達(dá)到平衡，項目現(xiàn)金收入能夠還本付息。

收費公路項目，具有明顯的公益性、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，對地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)具有重要價值。除了車輛通行費外，還有廣告、服務(wù)設(shè)施等收入，具有良好的變現(xiàn)潛力。

2017年7月12日，財政部和交通運輸部聯(lián)合發(fā)布《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》。文件明確從2017年開始試點發(fā)行地方政府收費公路專項債券，這將是今后政府修建收費公路解決舉債融資問題的唯一渠道。

三、收費公路專項債券的發(fā)行

（一）收費公路專項債券發(fā)展現(xiàn)狀

2017年8月10日，我國首支收費公路專項債券發(fā)行成功，用于廣東省東山至潮州古巷公路等13條政府收費公路的建設(shè)。截止2017年底，全國收費公路專項債券發(fā)行規(guī)模超過440億元人民幣，發(fā)展迅速。

（二）收費公路專項債券的要點

收費公路專項證券的發(fā)行主要包括如下幾個要點：

第一，省、自治區(qū)、直轄市政府為收費公路專項債券的發(fā)行主體。在18陜西債券中，發(fā)行主體就是陜西省人民政府。

第二，收費公路專項收益?zhèn)扇∈袌龌绞桨l(fā)行，在銀行間債券市場、證券交易所市場等交易場所發(fā)行和流通。18陜西債券，通過全國銀行間債券市場、證券交易所債券市場發(fā)行。將來條件具備時，也可以在銀行柜臺債券市場發(fā)行。

第三，發(fā)行額度首先是財政部確定年度全國收費公路專項債券總額度，然后各省、自治區(qū)、直轄市年度收費公路專項債券額度應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)專項債務(wù)限額內(nèi)安排，由財政部下達(dá)各省級財政部門，抄送交通運輸部。18陜西債券金額已納入財政部核定的2018年陜西省地方政府債務(wù)限額。各路段專項債券，在陜西省地方政府債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行。

第四，收費公路專項債券期限應(yīng)當(dāng)與政府收費公路收費期限相適應(yīng)，原則上單次發(fā)行不超過15年。18陜西債券分為兩部分，一部分是5年期，另一部分是7年期。

第五，收費公路專項收益?zhèn)倪€款來源，包括車輛通行費、廣告收入、服務(wù)設(shè)施收入等。預(yù)計項目運營期內(nèi)，車輛通行費收入為8，699，545.80億元人民幣，運營成本為495，690.80億，扣除運營成本，完全能夠達(dá)到還本付息的要求。

（三）對完善收費公路專項收益?zhèn)乃伎?/p>

第一，應(yīng)適時完善專項收益?zhèn)姆山ㄔO(shè)。目前，專項收益?zhèn)w是在新《預(yù)算法》的框架下操作的，主要規(guī)范文件是國務(wù)院及其下屬部門的文件，缺乏專門的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。完善相關(guān)法律制度，不僅有助于保障投資者的合法權(quán)益，更有助于防范財政金融風(fēng)險。

第二，應(yīng)不斷創(chuàng)新收費公路的收入模式。收費公路專項收益?zhèn)椖康氖找婧腿谫Y能夠達(dá)到平衡，18陜西債券的收。入方式主要采取車輛通行費，收入方式相對單一。在收入方式上不斷創(chuàng)新，提升項目自身造血能力，這對保障投資者利益、降低債券風(fēng)險有重大意義。

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作者簡介：楊銳，南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)士，北京大學(xué)軟件工程碩士?，F(xiàn)為北京忠慧律師事務(wù)所咨詢顧問，主要負(fù)責(zé)協(xié)助地方政府進(jìn)行專項收益?zhèn)ぷ鳌?/p>

徐義峰，畢業(yè)于中國人民大學(xué)，現(xiàn)從事貴金屬投資方面的工作，平時較多關(guān)注國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)。