李郁從

我國正面臨規(guī)模龐大且增長迅速的養(yǎng)老服務(wù)缺失困境。

截至2015年底，全國60歲以上老齡人口數(shù)量為2.22億，占全國總?cè)丝诒戎馗哌_(dá)16.1%。根據(jù)聯(lián)合國對老齡化的定義標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一個(gè)國家65歲及以上老齡人口占該國總?cè)丝诒戎爻^7%時(shí)，可視為該國進(jìn)入老齡化階段。我國65歲以上人口在2016年已達(dá)到總?cè)丝?0.9%，早已步入老齡化社會(huì)?！拔锤幌壤稀边@一社會(huì)問題，在城鄉(xiāng)均有不同程度表現(xiàn)，尤其在偏遠(yuǎn)山村更為嚴(yán)重。

養(yǎng)老服務(wù)尤其是居家養(yǎng)老服務(wù)，最佳出路是什么？我們應(yīng)該培育、支持什么樣的養(yǎng)老服務(wù)主體，以解決居家養(yǎng)老服務(wù)難題？

政府托底不是優(yōu)質(zhì)選擇

不可否認(rèn)的一個(gè)事實(shí)是，居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)特別是鄉(xiāng)村居家養(yǎng)老服務(wù)，一直處于行業(yè)低利潤板塊，所以社會(huì)資本進(jìn)入積極性不高、政府兜底難度大。那么，家政養(yǎng)老與居家養(yǎng)老行業(yè)的盈利空間到底如何？

養(yǎng)老行業(yè)，尤其是鄉(xiāng)村居家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，不同于城市養(yǎng)老照料與地產(chǎn)養(yǎng)老、旅居養(yǎng)老模式，雖然市場剛需大，但買方支付能力與支付意愿有限，新進(jìn)入者資本要求高，供應(yīng)商匱乏，行業(yè)競爭者產(chǎn)業(yè)成長周期長。

以上原因的共同作用使得鄉(xiāng)村養(yǎng)老行業(yè)成為一個(gè)注定盈利水平較低的行業(yè)。在國際上，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)也是一個(gè)典型的低盈利性行業(yè)。比如，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)會(huì)面臨高管理費(fèi)用，且雖然養(yǎng)老服務(wù)為剛需，但養(yǎng)老服務(wù)的替代性很強(qiáng)，缺乏支付能力的老齡人群可以選擇自我服務(wù)、家庭內(nèi)服務(wù)等，因此也就容易造成投資不足與市場供需失衡，也就注定了養(yǎng)老行業(yè)是一個(gè)市場與政府雙失靈的競爭領(lǐng)域。

較低的盈利水平使商業(yè)企業(yè)與資本進(jìn)入意愿差，而社會(huì)公共服務(wù)相對薄弱、人口老齡化嚴(yán)重、政府托底能力有限也使得政府感到力不從心，從過去失敗的“星光老年驛站”到現(xiàn)在的“幸福晚年驛站”等，政府一直在尋求創(chuàng)新解決方案，來緩和社會(huì)矛盾，解決社會(huì)問題。

無論是從西方國家經(jīng)驗(yàn)還是從我國現(xiàn)實(shí)情況看，政府兜底為居民養(yǎng)老都是不現(xiàn)實(shí)的，單靠政府理念難以從根本上利用財(cái)政能力與政策手段解決養(yǎng)老服務(wù)問題。

政府一直積極尋求另一種解決方案，即通過公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與公私合營（PPP）解決養(yǎng)老服務(wù)問題。我國從2013年起就開始養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的市場化運(yùn)營，但直到2016年，依托政策支持，國有企業(yè)才利用既往業(yè)務(wù)基礎(chǔ)、資源與資金、人才隊(duì)伍，正式進(jìn)軍養(yǎng)老市場。

國企進(jìn)軍養(yǎng)老市場與利用PPP的邏輯仍是將養(yǎng)老企業(yè)劃分為福利性事業(yè)，政府仍在行業(yè)發(fā)展中扮演重要角色。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度來講，國企進(jìn)駐的確為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)這一針對“夕陽人群”的朝陽產(chǎn)業(yè)注入資金、人才、技術(shù)等要素，并且通過國企與其他企業(yè)的合作以及養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中的PPP項(xiàng)目，加大了養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的資本投入與全國布局。

但是，國企與PPP項(xiàng)目的發(fā)展始終有所局限。第一，國有大資產(chǎn)、重資本的進(jìn)入勢必會(huì)壓縮市場空間，導(dǎo)致中小企業(yè)轉(zhuǎn)型甚至退出行業(yè)競爭。第二，以公私合營PPP項(xiàng)目為例，其設(shè)計(jì)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域較為單一，集中在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域，而居家養(yǎng)老服務(wù)等方面涉及甚少。

第三，現(xiàn)存公私合營項(xiàng)目以Build-Own-Operate（BOO，即建設(shè)—擁有—運(yùn)營）和Build-Own-Transfer（BOT，即建設(shè)—擁有—移交）的企業(yè)運(yùn)營方式為主，因此更注重經(jīng)濟(jì)利益的追求，往往忽視社會(huì)利益，如偏遠(yuǎn)山區(qū)的低支付能力群體常被忽略。

此外，最重要的一點(diǎn)是，國企與國有資本對于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的投入往往是重資產(chǎn)、大資本投入，資金投入大且回收周期長，極易造成國有資產(chǎn)流失，且與政策依存度太高。

例如，民政部曾經(jīng)的明星項(xiàng)目——2001年啟動(dòng)的星光老年之家，僅北京市就有上百家之多，總投入高達(dá)134億元，然而，如今全部淹沒在了歷史長河中?？梢哉f，由政府托底或財(cái)政資金投入以發(fā)展養(yǎng)老行業(yè)的這條路不是一個(gè)優(yōu)質(zhì)選擇。

商業(yè)企業(yè)失靈

那么，依賴市場化運(yùn)營的商業(yè)企業(yè)能否解決這一社會(huì)問題？從我國2013年開始市場化運(yùn)營養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)開始，有兩類企業(yè)大浪淘沙，在行業(yè)內(nèi)發(fā)揮著重要作用，即養(yǎng)老地產(chǎn)與養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)。

在我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的服務(wù)主體中，地產(chǎn)企業(yè)一直扮演著重要角色，并且在行業(yè)中走在前端。截至2015年底，進(jìn)入養(yǎng)老地產(chǎn)的地產(chǎn)企業(yè)全國已達(dá)80余家，而這些企業(yè)基本依照3條路徑，如基于原有業(yè)務(wù)進(jìn)行服務(wù)延伸（即主營業(yè)務(wù)不變）、多元化運(yùn)營業(yè)務(wù)、剝離地產(chǎn)業(yè)務(wù)全面轉(zhuǎn)型等。

然而，無論其主營業(yè)務(wù)是否變化，有兩個(gè)重要方面對于地產(chǎn)企業(yè)來說是不會(huì)變化的。其一，地產(chǎn)企業(yè)仍是商業(yè)性營利企業(yè)，其根本目標(biāo)是謀求經(jīng)濟(jì)利潤最大化，這不僅是商業(yè)企業(yè)的目標(biāo)更是責(zé)任，其作為營利性企業(yè)必須對企業(yè)的股東負(fù)責(zé)，需將資產(chǎn)最大化增長，因此對于針對低收入群體、低支付能力群體的低盈利項(xiàng)目，必然涉足覆蓋不夠，而這一部分也正是社會(huì)的關(guān)鍵痛點(diǎn)所在。

其二，養(yǎng)老地產(chǎn)企業(yè)無論是從開發(fā)、運(yùn)營還是盈利點(diǎn)的尋求等方面仍立足于地產(chǎn)，養(yǎng)老不過是附加在地產(chǎn)項(xiàng)目上的新概念與新產(chǎn)業(yè)鏈，以增加附加值與賣點(diǎn)，不能從根本上提供養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)所需要的服務(wù)。

保險(xiǎn)企業(yè)與地產(chǎn)企業(yè)如出一轍，雖然擁有營收與利潤，但存在的問題也和地產(chǎn)企業(yè)一樣，無法解決居家養(yǎng)老和低收入群體的服務(wù)問題，其針對的仍然是具有高支付能力的城鎮(zhèn)居民?？梢哉f，在養(yǎng)老服務(wù)的低盈利業(yè)務(wù)中以及居家養(yǎng)老服務(wù)中，商業(yè)企業(yè)也是失靈的。

志愿服務(wù)同樣存在問題

自然而然地，我們會(huì)尋求社會(huì)組織例如非營利組織等力量解決難題。但是，民營非企業(yè)單位的問題更是顯而易見。

民營非企業(yè)單位的行為特征是以提供社會(huì)公共服務(wù)產(chǎn)品的公益性為宗旨、追求最大化的社會(huì)效益和以主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任為目標(biāo)，其資金來源主要依賴社會(huì)捐贈(zèng)，除此以外通常有分紅與資產(chǎn)鎖定限制，受制于組織目標(biāo)與運(yùn)營限制，其盈利能力通常有限。

這也就造成民非單位在進(jìn)入居家養(yǎng)老服務(wù)這類投資額大、資金回收周期長的行業(yè)時(shí)可持續(xù)性差，也會(huì)造成其進(jìn)駐該領(lǐng)域的熱情不足。

綜上所述，對養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，不能用“低盈利產(chǎn)業(yè)”一以概之。針對低收入群體、低支付能力與意愿群體的養(yǎng)老服務(wù)板塊，典型的如居家養(yǎng)老服務(wù)型產(chǎn)業(yè)，盈利空間確實(shí)較低，產(chǎn)業(yè)空白也大，政府、市場與社會(huì)均無法給出有效、優(yōu)質(zhì)解決方案，因此，這一產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域當(dāng)前仍處于“三失靈”狀態(tài)。

社會(huì)企業(yè)與居家養(yǎng)老服務(wù)

以歐洲大陸的經(jīng)驗(yàn)來看，社會(huì)企業(yè)也許是我們未來的出路。1972年，約瑟夫·班克斯提出社會(huì)企業(yè)（social enterprise）概念，19世紀(jì)90年代，社會(huì)企業(yè)這一概念獲得認(rèn)可。

社會(huì)企業(yè)是從英國興起的一種企業(yè)形態(tài)，在近20年內(nèi)，社會(huì)企業(yè)逐漸在世界各國出現(xiàn)，它是作為彌補(bǔ)公共部門在提供社會(huì)服務(wù)能力不足以及改善私人部門在社會(huì)公益方面“市場失靈”的一種新型企業(yè)形式，重要性愈發(fā)突出。

歐美發(fā)達(dá)國家已經(jīng)對社會(huì)企業(yè)有了先行試驗(yàn)，比如美國的公益公司（B-Corp）和低利潤有限公司（L3C），英國的社區(qū)利益公司（CIC）和社區(qū)利益合作社（CBS），以及比利時(shí)的社會(huì)目的公司和加拿大的社會(huì)進(jìn)步公司等。

在東亞，我國臺(tái)灣于2014年開始啟動(dòng)社會(huì)企業(yè)行動(dòng)方案，香港也建立了社會(huì)創(chuàng)投基金以協(xié)助社會(huì)企業(yè)的發(fā)展，解決各類社會(huì)問題。

養(yǎng)老服務(wù)是黨和國家必須面對、必須解決的社會(huì)問題，加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)工作，確保農(nóng)村地區(qū)老年人幸福、有尊嚴(yán)地養(yǎng)老，是全面建成小康社會(huì)的要求，是保障和改善基本民生的重要內(nèi)容，也是公共服務(wù)均等化的重要體現(xiàn)。

近年來，北京市委、市政府高度重視養(yǎng)老工作，著眼滿足老年人最直接、最迫切的養(yǎng)老服務(wù)需求，全面深化改革，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，積極運(yùn)用社會(huì)化手段推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)供給，加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系基本形成。

但與此同時(shí)，郊區(qū)農(nóng)村受人口分布密度低、公共資源較少、普遍收入不高、消費(fèi)能力較弱、消費(fèi)意愿不強(qiáng)、專業(yè)力量引進(jìn)難等特點(diǎn)影響，社會(huì)公共服務(wù)相對薄弱，養(yǎng)老服務(wù)配套設(shè)施不足，專業(yè)化養(yǎng)老水平滯后，難以有效滿足農(nóng)村老年人服務(wù)需求，制約了北京養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)質(zhì)量的整體提升。

為了解決這些難題，北京針對養(yǎng)老服務(wù)，開始孵化培育一批社會(huì)企業(yè)，希望通過社會(huì)企業(yè)這一模式，彌補(bǔ)養(yǎng)老供給短板。

社會(huì)企業(yè)在我國大陸地區(qū)處于起步階段，北京作為率先吃螃蟹的地區(qū)，對社會(huì)企業(yè)孵化培育項(xiàng)目，給予高度重視。

本人作為社會(huì)企業(yè)項(xiàng)目研究負(fù)責(zé)人，參與了對北京6家社會(huì)企業(yè)試點(diǎn)單位發(fā)展的必要性及地方特色、行業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系、社會(huì)企業(yè)轉(zhuǎn)型路徑與配套政策、社會(huì)企業(yè)社會(huì)服務(wù)支持體系等的系統(tǒng)研究。