胡 鈺，王一凡

(清華大學(xué)新聞與傳播學(xué)院， 北京 100084)

一、研究背景

2018年3月13日，十三屆全國人大一次會議表決并通過了關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定，批準(zhǔn)設(shè)立中華人民共和國文化和旅游部。方案提出，將文化部、國家旅游局的職責(zé)整合，組建文化和旅游部，作為國務(wù)院組成部門。根據(jù)國務(wù)院的介紹，文化和旅游部的設(shè)立旨在為增強(qiáng)和彰顯文化自信，統(tǒng)籌文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和旅游資源開發(fā)，提高國家文化軟實力和中華文化影響力，推動文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)融合發(fā)展。

在文化旅游業(yè)發(fā)展面臨重大機(jī)遇與需求的同時，資金不足、人才短缺、運營低效等難題也制約著行業(yè)的發(fā)展。龔紹方提出，產(chǎn)業(yè)觀念、管理體制和立法缺失極大地制約了我國文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[1]。從投資模式上看，以政府投資發(fā)揮主導(dǎo)作用的發(fā)展模式難以有效地促進(jìn)文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。隨著我國投資和財政管理體制的改革，國務(wù)院、國家發(fā)展改革委等相關(guān)政策都鼓勵采用PPP模式進(jìn)行文化旅游開發(fā)。如2016年出臺的《文化部辦公廳關(guān)于做好第三批政府與社會資本合作示范項目申報篩選工作的補充通知》提出，將采取PPP模式的文化基礎(chǔ)設(shè)施、文化旅游項目、文化金融服務(wù)中心、文化資源保護(hù)與利用項目等納入支持范圍。2018年文化和旅游部、財政部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的知道意見》就調(diào)動更多社會資源參與旅游業(yè)發(fā)展，探索推廣旅游PPP實施路徑、發(fā)展模式及長效機(jī)制，提高旅游投資有效性和公共資源使用效益，建設(shè)一批旅游PPP示范項目作出全面部署。

目前，PPP模式已逐漸成為加強(qiáng)文化旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段，是各地政府推動文化旅游產(chǎn)業(yè)的重要著力點。截至2017年10月31日，財政部政府和社會資本合作中心公開的PPP項目管理庫中顯示，全國PPP項目數(shù)量為6806個，投資額共計102003億元；其中，旅游行業(yè)項目數(shù)量為306個，占全國項目總量的4.5%；文化項目數(shù)量191個，占全國項目總量的2.8%(見圖1)。

圖1 入庫項目分行業(yè)分布數(shù)據(jù)來源：財政部。

二、文獻(xiàn)回顧

(一)文化旅游產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵及作用

國外學(xué)者對文化旅游產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展與可持續(xù)性進(jìn)行了探討,認(rèn)為文化和旅游的融合對于提高旅游活動的吸引力以及推動文化旅游的發(fā)展有重要作用。Bachleitner和Zins[2]對文化旅游產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)將文化產(chǎn)業(yè)融合到旅游產(chǎn)業(yè)中可以提高旅游目的地對旅游者的吸引力，并且指出二者融合可以開發(fā)出以文化為基礎(chǔ)的遺產(chǎn)旅游、宗教旅游等。Al-Hagla[3]認(rèn)為文化的可持續(xù)性是文化旅游發(fā)展的最大價值，指出文化旅游與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間密不可分，應(yīng)從生態(tài)發(fā)展的視角來研究文化旅游的發(fā)展，而且文化可持續(xù)性是實現(xiàn)文化旅游發(fā)展的重要保證。

國內(nèi)關(guān)于文化旅游產(chǎn)業(yè)的界定存在不同的觀點。張廣海和孫春蘭[4]提出，目前對于文化旅游產(chǎn)業(yè)概念的界定還沒有統(tǒng)一的論述，他們認(rèn)為文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)緊密聯(lián)系、相互融合，形成了文化旅游產(chǎn)業(yè)，文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要構(gòu)筑文化旅游產(chǎn)業(yè)鏈，并對其拓展延伸，從而產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)和互動效應(yīng)。部分學(xué)者對文化旅游產(chǎn)業(yè)的研究聚焦于文化遺產(chǎn)相關(guān)的旅游產(chǎn)業(yè)，如李云濤提出文化旅游產(chǎn)業(yè)主要是由人文旅游資源所開發(fā)出來的產(chǎn)業(yè)，是為滿足人們的文化旅游消費需求而產(chǎn)生的一部分旅游產(chǎn)業(yè)[5]。文化旅游產(chǎn)業(yè)化是打造文化旅游產(chǎn)業(yè)市場主體的企業(yè)化、系統(tǒng)化、市場化、規(guī)?；A(chǔ)性的產(chǎn)業(yè)運動。更多的學(xué)者認(rèn)為文化產(chǎn)業(yè)與旅游產(chǎn)業(yè)緊密聯(lián)系，文化旅游產(chǎn)業(yè)是二者相互融合的結(jié)果。

本文認(rèn)為，文化旅游產(chǎn)業(yè)是基于文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)深度融合，以文化創(chuàng)意為靈魂、以觀光旅游為載體、以新場景打造為重點的新型文化業(yè)態(tài)。

文化旅游產(chǎn)業(yè)具有低污染、高收益、高附加值、可持續(xù)性等特征，對于經(jīng)濟(jì)增長、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、拉動消費、促進(jìn)就業(yè)、傳播文化等具有重要推動作用。

文化旅游產(chǎn)業(yè)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型有很強(qiáng)的推動作用，有利于傳統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)業(yè)的升級。龔寧認(rèn)為基于資源整合的文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式是一種可以實現(xiàn)空間結(jié)構(gòu)合理、功能布局完善、生態(tài)環(huán)境良好、市場高效運轉(zhuǎn)的文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式[6]。文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)的互動與融合有利于區(qū)域文化、經(jīng)濟(jì)、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，可以從根本上推動中國旅游產(chǎn)業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展。

文化旅游產(chǎn)業(yè)有利于促進(jìn)先進(jìn)文化的傳播，讓靜態(tài)文化動態(tài)化，地下文化顯性化。文化旅游產(chǎn)業(yè)還對提升產(chǎn)業(yè)的國際競爭力、弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、提升國際形象等具有重要作用[7]。文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可以借助旅游市場這個平臺，開拓文化消費市場；旅游可以為文化資源的開發(fā)提供載體，促進(jìn)文化的傳播和交流。

(二)PPP模式的特征及理論基礎(chǔ)

PPP(Public Private Partnership)是指政府部門和社會資本為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而建立起來的一種伙伴關(guān)系，其核心特征在于政府和社會資本利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、長期合作(圖2)。政府部門負(fù)責(zé)確定公共服務(wù)要求，并進(jìn)行必要的協(xié)助和監(jiān)管，社會資本則發(fā)揮其資金、技術(shù)、人才優(yōu)勢，按照政府的要求建造公共設(shè)施、提供公共服務(wù)，并通過從政府部門收費或從使用者收費，獲得合理投資回報。項目各參與方發(fā)揮各自的優(yōu)勢，共擔(dān)風(fēng)險，共享收益，最終實現(xiàn)以更低成本提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)[8]。

公共產(chǎn)品理論認(rèn)為公共產(chǎn)品具有非競爭性和非排他性，需要由政府提供[9]。準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有部分私人產(chǎn)品的性質(zhì)，在提供時引入市場化機(jī)制，通過政府補貼和向使用者收取費用的方式彌補生產(chǎn)成本。PPP模式可以解決公共物品項目效益低、投資回報期長、政府財政負(fù)擔(dān)等問題，提高資源的利用率，優(yōu)化資源配置，提高社會福利。以Hood等[10]

圖2 PPP模式特點圖

為代表提出的新公共管理理論認(rèn)為傳統(tǒng)的公共行政已經(jīng)不能適應(yīng)迅速變化的信息社會的發(fā)展，主張政府公共部門應(yīng)采用私人部門成功的管理方法和競爭機(jī)制，提升公共產(chǎn)品質(zhì)量，重視公共服務(wù)效率，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，從而更好地履行政府職能。PPP模式通過引入社會資本先進(jìn)的管理技術(shù)、資金及人才等，有助于實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

文化旅游產(chǎn)業(yè)具有公益性和經(jīng)營性的雙重屬性。一方面，大部分文化旅游開發(fā)依托自然景觀、文物古跡等公共資源，客觀上需要政府主導(dǎo)開發(fā)，以保障公眾共同享受公共資源的權(quán)利，如《旅游法》規(guī)定：利用公共資源建設(shè)的景區(qū)的門票以及景區(qū)內(nèi)的游覽場所、交通工具等另行收費項目，實行政府定價或者政府指導(dǎo)價，嚴(yán)格控制價格上漲。同時，文化旅游產(chǎn)業(yè)具有顯著的正外部性，文化旅游的發(fā)展會提升區(qū)域的吸引力，進(jìn)一步帶動區(qū)域整體的發(fā)展。另一方面，文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展又要注重市場化運營，降低運營成本，不增加財政負(fù)擔(dān)，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。可見，文化旅游產(chǎn)業(yè)具有公益性和經(jīng)營性的雙重屬性，符合PPP模式的初衷。

PPP模式可以解決公共物品項目效益低、投資回報期長、政府財政負(fù)擔(dān)大等問題，提高資源的利用率，優(yōu)化資源配置，提高社會福利。文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要大量的投入，資本規(guī)模在一定程度上決定了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模和速度。利用社會資本在資源、人才、技術(shù)、經(jīng)驗等方面的優(yōu)勢，可以使得產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展，提高運營效率和服務(wù)質(zhì)量，最大程度地發(fā)掘出文化旅游資源的價值。PPP模式能夠整合社會資源，改善公共服務(wù)質(zhì)量，提高公共服務(wù)效率。楊俊龍[11]指出PPP具有三方面重大效應(yīng)：緩解政府負(fù)債壓力，降低政府融資風(fēng)險；發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，提高資源配置效率；增強(qiáng)各方契約意識，切實轉(zhuǎn)變政府職能。通過PPP提供社會公共產(chǎn)品時，會實現(xiàn)公共利益最大化，PPP模式能有效結(jié)合政府與社會資本的優(yōu)勢，解決公共服務(wù)的資金、管理等各方面的問題。何軍[12]認(rèn)為文化旅游產(chǎn)業(yè)中大量的資源由國家所有，發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)所需的資金大、人才短缺，開發(fā)的周期長，具有非常高的風(fēng)險和不確定性。在這種情況下，PPP這一合作模式很好地解決了文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的難題，通過引入市場化機(jī)制，解決政府融資難、投資效率低下等問題，并使得社會資本擴(kuò)大投資領(lǐng)域，取得合理收益，從而實現(xiàn)政府與社會資本共贏的目的。支曉坤[13]指出文化旅游項目存在著資金短缺、管理混亂等諸多問題，由于文化旅游項目融資較少，主要資金來源基本來自于政府財政資金和銀行貸款，導(dǎo)致很多項目在前期階段就面臨流產(chǎn)。趙華[14]提出應(yīng)借助PPP投融資項目轉(zhuǎn)化管理運營模式，促進(jìn)特色小鎮(zhèn)旅游產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

(三)實踐中文化旅游產(chǎn)業(yè)PPP模式的類型

一是曲江PPP模式——“文化旅游帶動土地升值”模式。曲江文化產(chǎn)業(yè)園根植于文化遺址資源，具備遺址保護(hù)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的雙重功效[15]。曲江管委會依托西安曲江文化旅游產(chǎn)業(yè)投資(集團(tuán))有限公司，采取“曲江PPP模式”進(jìn)行大明宮項目開發(fā)建設(shè)，其交易結(jié)構(gòu)如下：政府依托西安曲江文化旅游產(chǎn)業(yè)投資(集團(tuán))有限公司，通過資產(chǎn)證券化和產(chǎn)業(yè)投資基金、政策性貸款等渠道籌集資金，主要用于非營利項目的開發(fā)建設(shè)；引入香港中國海外發(fā)展有限公司進(jìn)行相關(guān)配套基礎(chǔ)設(shè)施以及高檔住宅和商務(wù)中心等重大工程項目的投資建設(shè)；引入中國建筑股份有限公司進(jìn)行周邊開發(fā)項目工程建設(shè)及城市資源運營合作框架協(xié)議；引入恒大地產(chǎn)集團(tuán)西安有限公司參與大明宮周邊的城中村、棚戶區(qū)改造。曲江管委會和西安曲江文化產(chǎn)業(yè)投資(集團(tuán))有限公司采取了“先公建造景、后土地升值”的開發(fā)模式，在大明宮遺址項目中，先建設(shè)完成遺址公園部分，之后再將周邊的土地轉(zhuǎn)讓給實力較強(qiáng)的地產(chǎn)商，由地產(chǎn)商組織周邊環(huán)境的改造與開發(fā)建設(shè)，以提升公園周邊土地價值，為其他項目的開發(fā)建設(shè)籌集資金。

另一是華僑城PPP模式——“文化+旅游+城鎮(zhèn)化”模式。華僑城通過政府與社會資本以PPP模式開發(fā)甘坑新鎮(zhèn)，提供“整體解決方案”，由政府回購來做文化設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、通過特許持續(xù)經(jīng)營來做旅游產(chǎn)品投資和運營、通過政府采購或使用者付費來做城市公共產(chǎn)品規(guī)劃等。在產(chǎn)業(yè)方面，以導(dǎo)入和培育具有高科技含量和高藝術(shù)水準(zhǔn)的原創(chuàng)文化內(nèi)容產(chǎn)業(yè)，形成高端文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)，帶動“文化+”相關(guān)的科技、旅游、商業(yè)、生態(tài)、農(nóng)業(yè)、教育、家居等現(xiàn)代新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和快速發(fā)展。從收益來源看，華僑城的收入主要是旅游門票收入、文化演藝收入、商業(yè)地產(chǎn)收益和房地產(chǎn)開發(fā)收益，即通過高收益的房地產(chǎn)業(yè)為高投入、高投資的旅游業(yè)提供穩(wěn)定的資金保障和風(fēng)險規(guī)避，旅游帶動地產(chǎn)，地產(chǎn)反哺旅游，兩者互動發(fā)展。

目前，PPP模式的應(yīng)用主要集中在市政工程、交通運輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域成為學(xué)術(shù)界的研究焦點，成果較多；而文化旅游產(chǎn)業(yè)方面的應(yīng)用與研究成果則相對較少，研究重點主要集中在合規(guī)性、風(fēng)險、模式借鑒和案例概況等方面，缺少深入探討文化旅游產(chǎn)業(yè)PPP模式的應(yīng)用特點。本研究力圖研究PPP模式在文化旅游產(chǎn)業(yè)中的應(yīng)用，找出問題的關(guān)鍵節(jié)點和有效解決方案，不僅有利于政府和企業(yè)完善PPP模式的合作內(nèi)容和交易結(jié)構(gòu)，還能為政策制定提供參考，使得文化旅游產(chǎn)業(yè)更好地發(fā)展，滿足人們不斷增長的美好生活需要。

三、研究問題與研究方法

(一)研究問題

本文研究的核心問題是PPP模式在文化旅游產(chǎn)業(yè)應(yīng)用中的主要特征、突出問題及解決方案。圍繞這一核心問題，訪談主要關(guān)注以下六個問題：

(1)區(qū)域發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)需具備哪些條件？

(2)文化旅游產(chǎn)業(yè)PPP模式包含哪些合作內(nèi)容？

(3)物超所值的PPP模式有哪些特點？

(4)文化旅游產(chǎn)業(yè)應(yīng)用PPP模式有何優(yōu)勢？

(5)當(dāng)前文化旅游PPP項目存在的問題有哪些？

(6)文化旅游產(chǎn)業(yè)PPP項目的有效路徑和發(fā)展建議？

(二)研究方法

本文主要的收集資料的方法為深度訪談法(in-depth interview)。深度訪談通常采用半結(jié)構(gòu)、直接的訪談方式，在訪談過程中，通過掌握高級訪談技巧的調(diào)查員對被訪者深度地訪談，使得研究者有機(jī)會認(rèn)識、了解當(dāng)事人的經(jīng)驗、觀察和體會，另外也有機(jī)會聽到當(dāng)事人對自己經(jīng)驗的解釋，了解當(dāng)事人的世界觀，對周遭的人、事、物的看法及其相互之間的關(guān)系。本文選取深度訪談法的原因在于該方法能了解受訪者的經(jīng)驗，并能通過提問了解受訪者對經(jīng)驗的認(rèn)識和進(jìn)一步說明，從而達(dá)到挖掘PPP模式在文化旅游產(chǎn)業(yè)中應(yīng)用的特征、問題和解決方法。

(三)研究實施

本次調(diào)研共訪談16人，受訪者分別來自于政府研究機(jī)構(gòu)，第三方平臺，高校，咨詢公司，社會資本職能、業(yè)務(wù)、運營管理部門，入駐企業(yè)等，對文化旅游產(chǎn)業(yè)和PPP模式有著豐富的從業(yè)經(jīng)驗和專業(yè)知識，了解PPP模式在文化旅游產(chǎn)業(yè)運用的模式、特點和存在的問題。對不同機(jī)構(gòu)的受訪者進(jìn)行訪談不僅能夠了解PPP模式在文化旅游產(chǎn)業(yè)中運用的各個方面，訪談信息之間也可以相互印證，提高訪談信息的廣度和準(zhǔn)確性。

表1 受訪者簡介

為了解文化旅游PPP存在的共性問題，以及深入挖掘具體案例的應(yīng)用特點，訪問分為兩個階段。第一階段的訪問，主要關(guān)注當(dāng)前文化旅游PPP中存在的主要問題有哪些，訪問的對象主要是政府研究機(jī)構(gòu)、第三方產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)。第二階段的訪問，根據(jù)第一階段訪談專家的建議和意見，選取了一個具體的文化旅游PPP模式的典型樣本進(jìn)行深入分析。在對共性問題進(jìn)行歸納的基礎(chǔ)上，通過對典型案例的相關(guān)管理者和參與者進(jìn)行深度訪談，探討文化旅游PPP模式的具體特征，進(jìn)而得出具有一定普遍意義的發(fā)展建議。

四、文化旅游產(chǎn)業(yè)PPP模式中的問題和探索

(一)文化旅游產(chǎn)業(yè)PPP模式中的問題

1.文化旅游PPP項目總體落地率不高

據(jù)財政部統(tǒng)計，全國示范項目中，截至2017年9月，旅游項目的落地率為60%，遠(yuǎn)低于市政工程、科技、養(yǎng)老、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域(圖3)。受訪者C指出“當(dāng)前PPP項目中市政工程、交通運輸行業(yè)項目較多，有成熟的經(jīng)驗借簽，社會資本能夠很好控制風(fēng)險；而每個文化旅游項目有各自的情況，能夠借鑒的成熟經(jīng)驗較少”。受訪者D則認(rèn)為“文化旅游項目采用PPP模式實施，需要挖掘各個項目特點，包括當(dāng)?shù)氐馁Y源、特色、產(chǎn)業(yè)等，并根據(jù)項目特點設(shè)置合理的運作方式、回報機(jī)制、風(fēng)險分配機(jī)制；其中，項目運作方式要符合項目情況，并切實可行，回報機(jī)制要根據(jù)項目特點及運營方案設(shè)置，績效考核機(jī)制等設(shè)置應(yīng)結(jié)合運營方案。目前，還不能將一個成熟的旅游項目的運作模式簡單復(fù)制到另一個項目上，無法通過可借鑒、可復(fù)制的成熟項目模式進(jìn)行推廣”。

2.文化旅游PPP項目多為單體項目，難以達(dá)到運營效果

滿足用戶綜合體驗需求是文化旅游的關(guān)鍵，社會資本參與文化旅游PPP多為單體項目，難以達(dá)到整體運營效果。文化旅游產(chǎn)業(yè)本身是一個關(guān)聯(lián)性和綜合性極強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，文化旅游產(chǎn)品不僅涉及到與旅游高度相關(guān)的包括交通、建設(shè)、生產(chǎn)制造、商業(yè)、餐飲、住宿等多個行業(yè)，而且其獨特的文化體驗依賴于文化產(chǎn)業(yè)的集聚和發(fā)展。單體項目難以發(fā)揮統(tǒng)籌優(yōu)勢和協(xié)同效應(yīng)，容易導(dǎo)致項目重視短期利益和局部利益，影響項目的整體運營效果。受訪者F指出“社會資本參與文化旅游產(chǎn)業(yè)往往僅涉及某個具體環(huán)節(jié)，如投資、建設(shè)、運營，僅參與某個環(huán)節(jié)的經(jīng)營容易注重短期利益和局部利益，難以顧及整體效應(yīng)和長期可持續(xù)發(fā)展。規(guī)劃環(huán)節(jié)沒有專業(yè)的社會資本參與和提供咨詢，容易造成落地困難，甚至影響實際運營效果。如基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的配套不能與景區(qū)建設(shè)同步，會嚴(yán)重影響景區(qū)的吸引力和接待能力”。而受訪者E則認(rèn)為“目前，政府僅將一個區(qū)域的文化旅游產(chǎn)業(yè)做成PPP項目，而與文化旅游相關(guān)的其它配套跟不上，影響了文化旅游PPP項目的運營效果，社會資本的收益無法保證”。

圖3 文化旅游PPP項目落地情況數(shù)據(jù)來源：財政部。

3.單一文化旅游產(chǎn)業(yè)運營風(fēng)險大，風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制缺失

一些地方在推出文化旅游PPP項目時，總是強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)匚幕?、旅游資源的獨特性，但是資源的獨特性不等于產(chǎn)業(yè)的獨特性，并不能保證文化旅游產(chǎn)業(yè)的競爭力，更不能保證社會資本盈利。受訪者G指出“盡管每個地方政府都在強(qiáng)調(diào)其文化旅游資源的特色，實際上全國文化旅游資源同質(zhì)性非常高，可替代的旅游產(chǎn)品非常多”。目前，政府推出的文化旅游單體PPP項目，社會資本沒有“試錯”機(jī)會，不能通過其它產(chǎn)業(yè)的發(fā)展分擔(dān)風(fēng)險，參與意愿不強(qiáng)。受訪者C認(rèn)為“文化旅游項目需要一個較大空間進(jìn)行多產(chǎn)業(yè)布局，從而分散風(fēng)險，但是很多文旅PPP項目不具備這樣的條件”。

4.付費機(jī)制和盈利模式邊界不合理，影響社會資本的回報

文化旅游產(chǎn)品具有不可儲存性、排他性、臨時性、季節(jié)性等特點，無法清晰量化預(yù)測，項目回報機(jī)制具有很大的不確定性；而且文化旅游業(yè)還具有很強(qiáng)的正外部性，很多投入帶來經(jīng)濟(jì)效益，并不能完全體現(xiàn)到文化旅游項目中。受訪者I認(rèn)為“目前文化旅游PPP項目大都是使用者付費類項目，文化旅游發(fā)展帶來的外溢效應(yīng)企業(yè)享受不到”。受訪者D認(rèn)為“國內(nèi)文化旅游產(chǎn)業(yè)能盈利的項目大多享受文化旅游項目帶來的外溢性，如華僑城模式、曲江模式都享受了文化旅游資源帶來的區(qū)域土地價值提升帶來的收益”。隨著行業(yè)成交規(guī)模的上升，PPP領(lǐng)域的市場競爭激烈程度也在加劇。根據(jù)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計(2015年1月-2017年6月)，2015年P(guān)PP項目的平均投資回報率為8.00%、2016年為6.69%、2017年為6.37%(見表2)。不同規(guī)模項目投資回報率變化情況也不同，總體來看規(guī)模較小的項目年平均回報率下降幅度較大，下降幅度最大的為5億～10億元的小型項目，從2016年的回報率6.78%下降到2017年的6.24%，年平均回報率下降幅度最小的為規(guī)模在30億元以上的大型項目，2016年的平均回報率為6.45%，2017年的平均回報率為6.26%，下降僅0.2個百分點(見表3)

表2 2015-2017年P(guān)PP項目投資回報情況

數(shù)據(jù)來源：明樹數(shù)據(jù)。

表3 不同規(guī)模PPP項目投資回報率變化情況

數(shù)據(jù)來源：明樹數(shù)據(jù)。

5.具有整合能力的專業(yè)化社會資本較少

文化旅游PPP項目是綜合性項目，需要集約利用各種設(shè)施，依托專業(yè)的建設(shè)、運營團(tuán)隊，提供優(yōu)秀的服務(wù)；而且項目前期投入大，需要一個很長時間的運營周期才可能獲得回報。受訪者H認(rèn)為“做好文化旅游PPP項目，要求社會資本具有文化旅游的產(chǎn)品策劃能力、產(chǎn)業(yè)培育能力、資本運作能力等，從目前的情況來看，既具備投資建設(shè)能力又具備專業(yè)管理能力的社會資本比較少”。如何把資源有效整合，形成一批兼具建設(shè)、運營的社會資本是現(xiàn)在文化旅游PPP項目面臨的重要問題。從行業(yè)背景來看，社會資本的類型主要包括技術(shù)服務(wù)商、建筑承包商、金融機(jī)構(gòu)、非建筑承包商背景投資人、材料設(shè)備供應(yīng)商和運營商、文化體育旅游類運營商等。根據(jù)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計(見表4)，無論是項目規(guī)模還是項目數(shù)量，2017年P(guān)PP項目中標(biāo)社會資本中建筑承包商都是主力軍，中標(biāo)項目規(guī)模達(dá)2.8萬億元，中標(biāo)項目個數(shù)為1808個，遠(yuǎn)高于其他類型的社會資本。

表4 2017年P(guān)PP項目中標(biāo)社會資本類型

項目規(guī)模單位：億元；項目個數(shù)單位：個。

數(shù)據(jù)來源：明樹數(shù)據(jù)。

(二)特色小鎮(zhèn)是文化旅游產(chǎn)業(yè)PPP模式的有效探索

基于文化旅游PPP項目存在的種種問題，受訪者A認(rèn)為“只有找到一種模式，可以克服單一文化旅游產(chǎn)業(yè)或單體文化旅游PPP帶來的問題，這個模式才有生命力，才有推廣的價值”；而受訪者E則認(rèn)為“從咨詢實踐的經(jīng)驗來看，一些旅游小鎮(zhèn)項目社會資本和政府的職責(zé)邊界劃分比較合理，兼顧了社會資本的回報和風(fēng)險，是社會資本比較青睞的一種模式”。實際上，在住建部公布的第一批127個特色小鎮(zhèn)中，文化旅游業(yè)占比為57%，在第二批276個特色小鎮(zhèn)中，文化旅游業(yè)項目占比達(dá)到30%(圖4)。受訪者C則認(rèn)為“文化旅游PPP項目做成特色小鎮(zhèn)這一形態(tài)，分散了單體旅游項目和單一產(chǎn)業(yè)帶來的風(fēng)險，在回報機(jī)制也較好克服了外部性問題，是一種值得肯定的模式，但是社會資本產(chǎn)業(yè)培育、運營以及社會資本的回報機(jī)制需要進(jìn)一步深入探討”。

圖4 特色小鎮(zhèn)行業(yè)分布數(shù)據(jù)來源：住建部。

五、文化旅游產(chǎn)業(yè)PPP模式的樣本分析——大廠影視小鎮(zhèn)

本研究的目的是歸納分析，所要解決的問題是“總結(jié)文化旅游產(chǎn)業(yè)PPP模式發(fā)展的路徑和建議”。多案例分析可以進(jìn)行差異分析，單一案例研究更容易進(jìn)行深入分析，因此我們選擇單案例研究分析。同時，對案例研究方法來說, 隨機(jī)樣本一般是不可取的,而是要選取典型和極端的情形才更為合適。本研究選取案例的原則主要包括：一是代表性，即所選取的案例在行業(yè)中有代表性，而且具有可推廣性；二是成功性，即通過該模式，社會資本、政府、居民實現(xiàn)了多方共贏；三是便利性，相關(guān)數(shù)據(jù)和材料容易獲得。

(一)大廠影視小鎮(zhèn)項目概況

大廠影視小鎮(zhèn)距離北京城市副中心8公里，地處京津冀經(jīng)濟(jì)圈和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)的中心地帶，交通便捷，區(qū)位優(yōu)勢明顯。園區(qū)以“中國專業(yè)化影視第一鎮(zhèn)”為定位，聚焦影視創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，通過建立影視產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈，推動影視+文化、科技、金融的融合發(fā)展，構(gòu)建高端產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈，打造國家文化產(chǎn)業(yè)示范基地。

截至2016年12月，大廠影視小鎮(zhèn)已完成簽約入駐企業(yè)五十余家，簽約項目投資額近100億元，形成影視科技文化等產(chǎn)業(yè)集群。入駐的行業(yè)龍頭企業(yè)包括了Base FX、金海岸影業(yè)、派格控股傳媒、真鑒影業(yè)、清華大學(xué)文創(chuàng)研究院、北京電影學(xué)院、世紀(jì)影業(yè)、世紀(jì)漢唐、東道設(shè)計、統(tǒng)和天成、Xplus炫嘉國際等，覆蓋影視文化產(chǎn)業(yè)的全產(chǎn)業(yè)鏈。

(二)大廠影視小鎮(zhèn)PPP模式特點

1.大廠影視小鎮(zhèn)的優(yōu)勢

(1)區(qū)位優(yōu)勢明顯。區(qū)位優(yōu)勢對于發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)極其重要。大廠影視小鎮(zhèn)地處京津冀經(jīng)濟(jì)圈和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)的中心地帶，緊鄰覆蓋全國頂級影視資源的文化之都北京，位于“京東文創(chuàng)走廊”東延長線上，距離北京約一小時車程，發(fā)展文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)的區(qū)位優(yōu)勢非常突出。

(2)生態(tài)環(huán)境優(yōu)越。優(yōu)越的生態(tài)環(huán)境是發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，需結(jié)合區(qū)域原有特色打造。大廠縣地貌形態(tài)為平原區(qū)，暖溫帶亞濕潤大陸季風(fēng)氣候，擁有北方獨一無二的水系資源，被潮白河和鮑邱河環(huán)繞，位于潮白河上游，鮑邱河自西向東流貫全縣。大廠以原有的生態(tài)特色為依托，將潮白河水引入鮑邱河上游，改善沿線生態(tài)環(huán)境，通過河道兩岸的景觀設(shè)計，打造成集生態(tài)、休閑、旅游為一體的城市綠色廊道。

(3)文化資源獨特。獨特的文化是打造區(qū)域特色，形成難以替代的競爭優(yōu)勢的重要資源。大廠為回族自治縣，有純回民村20個，回民遷入歷史可追溯至明朝永樂年間，大多是隨明成祖朱棣遷都北京從南京一代前來；大廠境內(nèi)文物古跡有大小坨頭遺址、大小坨頭墓群、北塢清真寺等以及景泰藍(lán)制作技藝、花絲鑲嵌制作技藝等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。

(4)國家和區(qū)域政策支持。國家和區(qū)域的政策支持給文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展形成良好的發(fā)展環(huán)境，結(jié)合優(yōu)惠政策，可以加速區(qū)域的發(fā)展。在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的目標(biāo)驅(qū)動下，相關(guān)部門為入駐企業(yè)提供一系列優(yōu)惠政策，為小鎮(zhèn)發(fā)展提供便利，助力產(chǎn)業(yè)落地，進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級與發(fā)展。大廠以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心，抓住政策和市場機(jī)遇，吸引北京外溢人口，承接北京東部文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)外溢。

2.大廠影視小鎮(zhèn)PPP模式的合作內(nèi)容

大廠影視小鎮(zhèn)PPP的社會資本方為華夏幸福，受訪者I為華夏幸福小鎮(zhèn)集團(tuán)PPP事務(wù)總經(jīng)理，她指出“華夏幸福秉持‘以產(chǎn)興城、以城帶產(chǎn)、產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)一體’的系統(tǒng)化發(fā)展理念，打造‘產(chǎn)業(yè)鮮明、綠色生態(tài)、美麗宜居’的產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)，在規(guī)劃設(shè)計、土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共配套建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市運營六大領(lǐng)域為所在區(qū)域提供可持續(xù)發(fā)展的全流程綜合解決方案”。

3.大廠影視小鎮(zhèn)PPP模式的特點

受訪者F表示，“大廠影視小鎮(zhèn)PPP模式主要體現(xiàn)了四個特點：以產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)為核心、完整的公共產(chǎn)品、長期高效運營、互利合作機(jī)制”。

第一，堅持以產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)為核心。華夏幸福以產(chǎn)為魂、以城為體，聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)，組建了一支4600多人的產(chǎn)業(yè)研發(fā)團(tuán)隊，憑借功能強(qiáng)大的招商網(wǎng)絡(luò)、遍布全球的孵化網(wǎng)絡(luò)、全程服務(wù)的培育網(wǎng)絡(luò)，以及豐富的產(chǎn)業(yè)資本驅(qū)動支持體系，在大廠打造影視產(chǎn)業(yè)集群，以影視產(chǎn)業(yè)為核心，拓展文化衍生產(chǎn)業(yè)，集影視制作、文旅體驗、數(shù)字傳媒、創(chuàng)意設(shè)計等多元產(chǎn)業(yè)于一體，形成1+N的產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。

第二，堅持產(chǎn)品的完整性。華夏幸福服務(wù)的內(nèi)容包括：規(guī)劃設(shè)計、土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共配套建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)、城市運營等，提供的是區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的一攬子、綜合性、全流程解決方案，是一個以規(guī)劃為引領(lǐng)、各項功能有機(jī)統(tǒng)一的完整的公共產(chǎn)品。它既不是單一的、孤立的PPP項目，也不是簡單的單體項目的累加，有效地克服了單體項目短期效應(yīng)的弊端，確保了整體效益和長期運營的效果。

第三，堅持運營的高效性，確保物超所值。華夏幸福秉承產(chǎn)城融合的理念，以城帶產(chǎn)、以產(chǎn)促城、產(chǎn)城融合，尤其是推動產(chǎn)業(yè)聚集、打造區(qū)域造血功能和可持續(xù)發(fā)展能力；完善城市功能、打造了宜居宜業(yè)的美好城市，人民群眾有更強(qiáng)幸福感和獲得感。不管與傳統(tǒng)的政府親自操盤方式，還是與單體PPP項目相比，其效果都更加明顯。

第四，堅持與政府互利共贏的合作機(jī)制。華夏幸福創(chuàng)造性地引入了一套互利共贏、政府沒有任何財政風(fēng)險的機(jī)制，即除了接受嚴(yán)格的績效考評、滿足物有所值和財承評價等條件之外，華夏幸福只有幫助政府實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)和增量財政，才能獲取收益，即有更嚴(yán)格的評價標(biāo)準(zhǔn)，與政府的利益是高度一致的。

4.應(yīng)用PPP模式的主要優(yōu)勢

受訪者L負(fù)責(zé)小鎮(zhèn)的具體運營，認(rèn)為PPP模式應(yīng)用于文化旅游產(chǎn)業(yè)有四個方面的優(yōu)勢。

(1)產(chǎn)業(yè)培育優(yōu)勢。小鎮(zhèn)圍繞入駐影視企業(yè)，從基礎(chǔ)服務(wù)到增值服務(wù)，創(chuàng)建教育、金融、創(chuàng)新孵化、版權(quán)交易四大創(chuàng)新平臺，全方位打造全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)體系，滿足影視企業(yè)不同環(huán)節(jié)、不同層次的全方位需求，突出了社會資本的長期運營尤其是產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)，而非簡單的施工建設(shè)。

(2)綜合統(tǒng)籌優(yōu)勢。大廠影視小鎮(zhèn)以影視拍攝、影視制作、影視旅游為主題，打通上下游全產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈，打造影視小鎮(zhèn)一站式服務(wù)。影視作品從創(chuàng)意、拍攝、后期制作、宣發(fā)交易、體驗展示都可以在小鎮(zhèn)完成。小鎮(zhèn)的不同區(qū)域之間還能形成聯(lián)動，整合區(qū)域內(nèi)各項資源，如影視拍攝可以統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)民族風(fēng)情、明清文化、自然風(fēng)光、農(nóng)村生活等不同場景。綜合PPP模式發(fā)揮了全過程的綜合統(tǒng)籌優(yōu)勢，避免了單體項目的“小、散、亂”。

(3)專業(yè)能力優(yōu)勢。影視產(chǎn)業(yè)的自然聚集通常需要15年到20年的時間，如橫店影視基地等都經(jīng)過了十多年的發(fā)展。采用PPP模式，發(fā)揮了社會資本的專業(yè)能力與效率優(yōu)勢，可以快速補齊區(qū)域的資金、技術(shù)和人才短板，加速產(chǎn)業(yè)集聚和發(fā)展速度，大廠影視小鎮(zhèn)2017年初才正式運營，目前園區(qū)內(nèi)已基本形成一條完整的產(chǎn)業(yè)鏈，有多部深受市場好評的作品在小鎮(zhèn)內(nèi)制作完成。

(4)長期運營優(yōu)勢。華夏幸福依托其國際資源，在小鎮(zhèn)舉辦中英國際電影節(jié)、中韓青年夢享微電影節(jié)，打造電影產(chǎn)業(yè)交流平臺。創(chuàng)辦影視文化交流論壇，邀請國際國內(nèi)影視界高端領(lǐng)袖出席探討交流，加速影視文化發(fā)展。同時還提供青創(chuàng)營、小鎮(zhèn)食堂、專家工作室、一站式生活空間等特色服務(wù)。依托影視小鎮(zhèn)多重風(fēng)景、豐富業(yè)態(tài)，小鎮(zhèn)將打造一條影視特色主體游覽線路，一站式盡享小鎮(zhèn)獨特風(fēng)情，提供小鎮(zhèn)客廳、影視公園、影視文化藝術(shù)中心、生態(tài)公園、水岸風(fēng)情等特色休閑體驗。

六、發(fā)展建議

(一)提升企業(yè)專業(yè)能力

1.深入挖掘區(qū)域特色，形成“文化+產(chǎn)業(yè)+旅游+生活”四位一體的發(fā)展模式

文化旅游產(chǎn)業(yè)中的PPP模式應(yīng)根據(jù)區(qū)域的自然條件、人文歷史、特色產(chǎn)業(yè)等，打造具有共識或唯一性的文化形象，通過“文化+產(chǎn)業(yè)+旅游+生活”四位一體的發(fā)展模式，構(gòu)建可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，形成產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈、城鎮(zhèn)生活圈、區(qū)域服務(wù)圈。文化旅游產(chǎn)業(yè)的開發(fā)還應(yīng)從觀光旅游、休閑旅游、度假旅游到文化旅游等，將不同文化旅游業(yè)態(tài)有機(jī)地組合起來，給旅游者以豐富的感官和參與體驗。受訪者K指出“區(qū)位優(yōu)勢對于一些行業(yè)特別重要，如影視行業(yè)中明星的日程安排非常緊張，很多藝人對交通時間有要求，車程超過兩個小時就不予考慮”。受訪者J指出：“獨特的文化資源有助于形成區(qū)別于其他小鎮(zhèn)的特色和競爭力。文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展鏈條，一般從整理文化資源、把握資源優(yōu)勢、轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢產(chǎn)品、到實現(xiàn)產(chǎn)品的品牌化，資源優(yōu)勢是基礎(chǔ)。大廠是以回族為主的少數(shù)民族聚居區(qū)，形成了厚重的民俗民族文化，包括飲食、民俗工藝、歷史遺跡等，具備民族民俗旅游的良好資源，有利于形成獨具特色的文化品牌”。

2.打造特色小鎮(zhèn)，提高文化旅游服務(wù)產(chǎn)品供給的關(guān)聯(lián)性、互補性、共生性

單體PPP項目難以滿足文化旅游行業(yè)跨行業(yè)整合資源的需求，難以發(fā)揮統(tǒng)籌管理和協(xié)同效應(yīng)等優(yōu)勢。文化旅游服務(wù)的有效供給需要其他配套服務(wù)的支持，單體的投資項目很難自主控制風(fēng)險，而且分散開發(fā)容易造成資源的閑置和浪費。以旅游業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)作為主導(dǎo)，復(fù)合其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)，旅游和文化產(chǎn)業(yè)之間相互轉(zhuǎn)換、相互影響和相互驅(qū)動。在產(chǎn)業(yè)耦合作用下形成多種新的旅游業(yè)態(tài)、旅游產(chǎn)品，既能夠帶動旅游的綜合消費，又能提升文化產(chǎn)業(yè)的附加值、延伸產(chǎn)業(yè)鏈條、拓展產(chǎn)業(yè)空間，真正實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)之間的生態(tài)效應(yīng)。

文化旅游產(chǎn)業(yè)要符合區(qū)域的總體功能定位，目標(biāo)產(chǎn)業(yè)需具有關(guān)聯(lián)性、互補性、共生性，各產(chǎn)業(yè)相互鏈接并促進(jìn)整個區(qū)域良性發(fā)展。既要符合文化旅游市場消費需求及時代特征，又要立足產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，具有前瞻性。能夠與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相適應(yīng)，并促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。符合當(dāng)?shù)匚幕百Y源特點，提升地區(qū)文化旅游影響力及競爭力。

3.堅持長期運營，推動文化旅游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的持續(xù)迭代升級

在主體產(chǎn)品上不斷迭代升級，在細(xì)節(jié)運營上不斷完善服務(wù)管理體系。文化旅游產(chǎn)業(yè)只有不斷進(jìn)行產(chǎn)品迭代升級，才能吸引回頭客的多次消費，保持對游客的吸引力。服務(wù)管理體系，包括基礎(chǔ)物業(yè)管理、增值服務(wù)平臺和智慧管理系統(tǒng)建設(shè)。其中，物業(yè)管理、配套設(shè)施要精心設(shè)計，既能提供美好的服務(wù)品質(zhì)，也能形成小鎮(zhèn)的亮點特色；增值服務(wù)，包括導(dǎo)游服務(wù)、關(guān)懷服務(wù)、投訴服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、洗衣服務(wù)、旅游紀(jì)念品等，這些軟性服務(wù)的發(fā)展空間很大；智慧管理，即借助智慧化手段對景點、酒店、餐飲、游客、車輛、房屋和公共資源等進(jìn)行管理，實現(xiàn)數(shù)字安防、智能物管、智能辦公、綠色節(jié)能管理和一卡通管理等。

4.創(chuàng)新合作模式，在產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)空間營造等方面探索新的資源整合方式

文旅小鎮(zhèn)的開發(fā)屬于典型的區(qū)域綜合開發(fā)項目，涉及政府、村集體、地產(chǎn)商、運營商等不同主體，有的還有投資基金的參與，現(xiàn)在很多文旅小鎮(zhèn)傾向于采取聯(lián)盟開發(fā)模式。在產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)空間營造等方面進(jìn)行合作模式的創(chuàng)新探索，解決土地開發(fā)和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入難題，實現(xiàn)小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的跨越式、可持續(xù)發(fā)展。

文化產(chǎn)業(yè)管理和運營具有一定的公益性，其產(chǎn)品化、消費化的過程也是文化產(chǎn)業(yè)化的過程。盈利模式的設(shè)計不僅要滿足快速回流資金、降低項目投資風(fēng)險的需求，也要保障長期、持續(xù)的現(xiàn)金流以及無形資產(chǎn)和有形資產(chǎn)的升值。

(二)營造規(guī)范政策環(huán)境

1.創(chuàng)新機(jī)制體制，引導(dǎo)文化旅游產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展

體制機(jī)制創(chuàng)新重點要處理好部門之間、市縣之間、政府與企業(yè)、市場之間的關(guān)系。部門之間的關(guān)系，重點要理順文化、旅游、農(nóng)業(yè)(指農(nóng)林水等大農(nóng)業(yè))、城市規(guī)劃管理等部門之間的關(guān)系。要進(jìn)一步創(chuàng)新文化旅游管理體制，構(gòu)建“大旅游產(chǎn)業(yè)”的新格局，健全由多部門相互協(xié)調(diào)、密切配合、分工合作的管理體制，為文化旅游業(yè)跨越發(fā)展提供強(qiáng)大動力和制度保障。市與縣(區(qū))之間的關(guān)系，由于兩者之間財政“分灶吃飯”，因此在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源整合、產(chǎn)品打造中，要充分考慮縣(區(qū))的利益，通過建立利益共享機(jī)制的形式，調(diào)動縣(區(qū))的積極性。政府與企業(yè)、市場的關(guān)系，政府及其部門要努力營造公開透明競爭的市場環(huán)境，對國有、民營，市內(nèi)、市外企業(yè)一視同仁，同等保護(hù)。要按照政策引導(dǎo)、多元投入、市場運作的思路，加大對現(xiàn)有文化旅游資源整合力度，在融資方面給予社會資本政策支持，鼓勵社會資本公平進(jìn)入，在同等條件下優(yōu)先選擇社會資本[16]，有效解決文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的資金短缺問題。

2.明確發(fā)展目標(biāo)，加強(qiáng)資源整合

“政府是園區(qū)開發(fā)建設(shè)的決策者，擁有規(guī)劃、土地等的主導(dǎo)權(quán)，對基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格、質(zhì)量實時監(jiān)管，并專門設(shè)立園區(qū)管委會，負(fù)責(zé)與社會資本的對接，社會資本負(fù)責(zé)園區(qū)的設(shè)計、投資、建設(shè)、運營、服務(wù)一體化運作，政府與社會資本做到無縫對接，成為真正的戰(zhàn)略合作伙伴”(受訪者B)。

我國的旅游產(chǎn)業(yè)已步入突飛猛進(jìn)的快車道。政府應(yīng)高度重視、強(qiáng)力推進(jìn)文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮區(qū)域豐富的文化和旅游資源優(yōu)勢，乘著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力向服務(wù)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變的東風(fēng)，加大改革創(chuàng)新力度，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點，努力把文化旅游業(yè)打造成支柱產(chǎn)業(yè)。

根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，采取一些靈活的制度政策安排，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。對文化旅游資源進(jìn)行深層次的整合與開發(fā)，要以區(qū)域特色資源為依托，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整合資源，搞好頂層設(shè)計，出臺支持文化旅游的政策措施。

3．建立項目信息平臺，提高行業(yè)發(fā)展效率

全國文化旅游產(chǎn)業(yè)缺少對各地典型旅游項目的介紹，項目實施機(jī)構(gòu)也很難找到與項目相契合的專業(yè)運營管理團(tuán)隊。同時，許多文化旅游PPP項目均是潛在的投資、建設(shè)單位在跟蹤，專業(yè)的旅游資源管理團(tuán)隊和旅游項目之間尚未形成有效的溝通聯(lián)絡(luò)渠道，應(yīng)搭建項目信息平臺，促進(jìn)項目信息的交流，從而促成項目合作。

4.建立健全法律法規(guī)，維護(hù)行業(yè)發(fā)展秩序

與PPP實踐較為成熟的國家相比，我國PPP實施的法律環(huán)境仍存在著上位法缺乏和相關(guān)政策不完善等問題，特別對于文化旅游產(chǎn)業(yè)中公益性與經(jīng)營性兼具的項目特征，缺乏明確的監(jiān)管機(jī)制，以及完善的財政支付體系。為此，應(yīng)該不斷完善相關(guān)法律法規(guī)，創(chuàng)造良好的投融資環(huán)境，建立完善科學(xué)的決策機(jī)制[17]。對于行業(yè)發(fā)展中PPP項目落實不到位的情況，要有明確的法律法規(guī)進(jìn)行約束，對于行業(yè)發(fā)展中好的PPP項目執(zhí)行者，要給予充分的鼓勵與引導(dǎo)。

(三)培育文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的文創(chuàng)理念

1.文創(chuàng)理念為文化旅游產(chǎn)業(yè)PPP模式提供新視角

胡鈺認(rèn)為，文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)是文化產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)后相互融合形成的新業(yè)態(tài)，逐漸成為全球范圍內(nèi)文化發(fā)展的時代新景觀[18]。文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)實踐的蓬勃發(fā)展催生了文創(chuàng)理念的興起，這種理念為觀察當(dāng)代文化發(fā)展提供了全新的視角與強(qiáng)大的生命力。作為一種嶄新的文化發(fā)展理念，文創(chuàng)理念強(qiáng)調(diào)的是以創(chuàng)意視角、科技視角、生活視角來看待文化發(fā)展，而不是固守文化的傳統(tǒng)形式、封閉形式、靜止形式。

從科技視角看，當(dāng)代數(shù)字化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化的新技術(shù)發(fā)展對文化旅游產(chǎn)業(yè)提供了強(qiáng)大的科技支撐，也對文化旅游產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)代科技的融合提出了強(qiáng)烈的需求。以主題公園、展覽展示、影視樂園等為代表的文化旅游項目中的科技要素越來越突出。在這些領(lǐng)域里，PPP模式具有很大的應(yīng)用空間。

2.創(chuàng)造文化旅游的新業(yè)態(tài)

推動新的文化旅游業(yè)態(tài)融入大眾生活，吸引廣大消費者和旅游者消費創(chuàng)意產(chǎn)品和服務(wù)，逐步培養(yǎng)其在藝術(shù)教育、互動體驗、教育培訓(xùn)、展覽欣賞等領(lǐng)域的消費習(xí)慣，提升其消費水平和層次。以現(xiàn)在流行的自助型鄉(xiāng)村旅游來說，其消費地點已經(jīng)不是景區(qū)而是非景區(qū)，消費者在旅游中更多的不是觀景而是體驗與參與。這種需求生成了嶄新的鄉(xiāng)村旅游模式，許多鄉(xiāng)村創(chuàng)客也由此產(chǎn)生。這種新的文化旅游模式0.....對PPP項目提出了很多需求。這需要與當(dāng)?shù)氐牡胤轿幕c產(chǎn)品緊密結(jié)合，需要優(yōu)秀的設(shè)計與品牌來支撐，需要開發(fā)者對大眾文化品位有準(zhǔn)確把握。

3.培養(yǎng)熟悉文化旅游產(chǎn)業(yè)的文創(chuàng)人才

文創(chuàng)人才能力的核心在文化創(chuàng)造力，集中體現(xiàn)在以文創(chuàng)理念推動中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化與創(chuàng)新性發(fā)展上。這樣的文創(chuàng)人才，既是文化人又是生意人。當(dāng)代文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點是“文創(chuàng)+”的跨業(yè)態(tài)融合，這是一種新的文化經(jīng)濟(jì)形態(tài)，實質(zhì)是將文創(chuàng)成果深度融合于文化旅游領(lǐng)域。這種能力體現(xiàn)在善于挖掘各類文化產(chǎn)品的核心情感元素、價值元素，將其名稱、形象、故事等形成IP并融入文化旅游業(yè)態(tài)中。這樣的復(fù)合型人才對于開發(fā)各類嶄新的文化旅游產(chǎn)業(yè)PPP項目具有重要推動作用。