王文樂

摘 要：全面小康社會是一個絕對貧困現(xiàn)象基本消除、收入分配相對公平的社會，但我國目前的精準扶貧的脫貧基礎并不牢靠，具有較大的返貧強度。因此，構建一個全方位的全面小康社會防返貧機制，使其成為全面小康社會公平與幸福體系的一部分，具有重要的現(xiàn)實意義。

關健詞：全面小康社會；防返貧；長效機制

2020年我國將實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標。圍繞這個目標，我國經(jīng)濟、社會以及人民生活層面將實現(xiàn)新的飛躍。其中，以經(jīng)濟發(fā)展和政府行為帶動的扶貧攻堅，是實現(xiàn)小康社會目標過程中最艱巨的任務。意味著全面建成小康社會后的相當一段時期內的脫貧基礎并不牢靠，小康社會的完整性仍將接受挑戰(zhàn)。因此，全面建成小康社會后防返貧機制的建立具有重要的現(xiàn)實意義。

1 我國小康社會的歷史背景和標準解讀

從人民生活層面來看，中國特色小康社會基本是以消除或基本消除絕對貧困人口為基礎，是一種既確保平均生活質量也確保絕對生活水平達到基本要求的理想型社會。因此，絕對貧困人口依然存在的欠公平社會不是理想型的小康社會。

中國特色小康社會的兩大核心指標。一是增強發(fā)展協(xié)調性，努力實現(xiàn)經(jīng)濟又好又快發(fā)展。二是加快發(fā)展社會事業(yè)，全面改善人民生活?，F(xiàn)代國民教育體系更加完善，終身教育體系基本形成，全民受教育程度和創(chuàng)新人才培養(yǎng)水平明顯提高。社會就業(yè)更加充分。覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立，人人享有基本生活保障。合理有序的收入分配格局基本形成，中等收入者占多數(shù)，絕對貧困現(xiàn)象基本消除。人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務。社會管理體系更加健全。

中國特色的全面小康社會內涵，可以概括為“九個社會”和“一條道路”。具體來說，小康社會的本質是共同發(fā)展社會和共同富裕社會，此外還是全民學習型社會、全民健康社會和全民健身型社會、安居樂業(yè)型安康社會、生態(tài)文明型社會、開放創(chuàng)新型社會和知識型社會、社會主義民主社會和法治社會、中華文化文明道德社會。“一條道路”則是指走和平發(fā)展道路，維護世界和平，建設和諧世界。全國2020年全面建成小康社會這一核心總目標具有深刻內涵，就是建設更大范圍、更高水平、更高質量、更加公平的小康社會。

可見，全面建設小康社會不僅是我國的經(jīng)濟社會生活的重大戰(zhàn)術性部署，更是一個時間跨度長達數(shù)十年的戰(zhàn)略性部署。其中，從我國經(jīng)濟社會發(fā)展城鄉(xiāng)二元化結構的特點來看，鄉(xiāng)村振興和精準脫貧是小康社會目標實現(xiàn)的基本和主要著力點，而居民消費率的穩(wěn)步提高、全面收教育程度的明顯提高以及中等收入者占多數(shù)、絕對貧困現(xiàn)象基本消除，作為中短期目標規(guī)劃，是全面建成小康社會的現(xiàn)實要求，也是實現(xiàn)第一個百年奮斗目標，并乘勢而上開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程，向第二個百年奮斗目標進軍的堅實基礎和強大保證。可以說，沒有全面長久脫貧以及低收入者的收入提升，小康社會的建設與建成就如空中樓閣。

2 構建小康社會防返貧長效機制的必要性

小康社會建成之前，精準扶貧和脫貧攻堅重在現(xiàn)實貧困的消除。小康社會建成后，指標上的貧困已經(jīng)消除，為確保全面建成小康社會的長久穩(wěn)定性，防返貧就成為脫貧之后的戰(zhàn)略任務。脫貧與防返貧之間既是政策著力點轉移的過程，也是一個自然邏輯的過程。

⑴我國目前精準扶貧具有不穩(wěn)定性，返貧強度較高。我國目前的精準扶貧政策是一個特定歷史時期制定的特殊政策，其主要側重點可能不在于消除貧困本身，而在于確保小康社會的全面建成。為此，扶貧成為時間節(jié)點上的特定環(huán)節(jié)，帶有較大的人為推動性和非科學性，實質脫貧必然一定程度上讓位于“指標脫貧”。按照發(fā)達國家的扶貧經(jīng)驗和理論架構，教育扶貧是使貧困最終消失的唯一有效的內在途徑，但教育扶貧是一個長期的過程，無法一蹴而就。美國自上世紀60年代中期開始的反貧困戰(zhàn)略，歷經(jīng)半個世紀后仍沒有實現(xiàn)最終消滅貧困。我國貧困尤其是城市貧困的形勢比美國復雜得多，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的反哺機制相比發(fā)達國家要脆弱，因此扶貧的效果和持續(xù)性面臨很大程度的考驗。在教育扶貧遭遇弱化的情形下，以政策推動的任務式扶貧不可能帶來堅實的基礎，小康社會建成后，原有絕對貧困人口脫貧后的自然返貧恐怕無法避免。

⑵由于貧困標準的動態(tài)特征，即便在高度發(fā)達的經(jīng)濟體，相對貧困現(xiàn)象依然是一個問題。在絕對貧困人口消除之后，相對貧困人口的長期存在將是一個國家的常態(tài)。從國家管理和社會公平角度看，無論是絕對貧困還是相對貧困的管理與消除，都是國家當局沒有時間節(jié)點的管理義務，發(fā)展與公平永遠是一個國家行政體制的主要的和核心的目標。因此，只要是相對社會平均收入水平的偏低收入階層存在，貧困就不會消除，就應該有一個消除貧困的機制與之相配套。以英國為例，據(jù)英國研究機構朗特里的最新報告，在2009-2010年度，22%的英國人口生活在貧困之中，如果按照2009年總人口6100萬來計算，英國的貧困人口高達1300多萬。在這部分人中，有略低于一半的人口（全國人口的10%）處于極度貧困之中，收入低于全國中位數(shù)的40%?？梢姡诮鉀Q了絕對貧困人口的收入水平以后，相對貧困問題將成為包括經(jīng)濟發(fā)達國家在內的所有國家不得不面對的主要問題。我國全面建成小康社會后，只能意味著按我國標準口徑統(tǒng)計的絕對貧困人口的消除，而未來新標準所框定的相對貧困人口將繼續(xù)存在。目前我國大多數(shù)地區(qū)所實行的脫貧方案可能僅僅對2020年絕對貧困人口的突擊脫貧有效，少數(shù)地區(qū)探索的脫貧長效機制也往往只是圍繞短期的脫貧目標進行設計和規(guī)劃。為確保小康社會建成后的穩(wěn)定運行，必須設計一個以“動態(tài)收入提升”為特征的小康社會防返貧機制作為經(jīng)濟與社會管理的基礎。

⑶小康社會前后防返貧長效機制不同。小康社會后防返貧機制具有與小康社會建成前的扶貧機制具有明顯不同的特點，因此更具有戰(zhàn)略意義。首先是目標不一致。扶貧機制是以短期實現(xiàn)區(qū)域脫貧為根本目標，具有一定的政治任務性，因此，扶貧的主要舉措在脫貧目標達到后可能就會形成政府主導與脫貧者主導之間的轉移。其次是所處的階段不一樣。扶貧機制處于貧困人口尚大量存在的現(xiàn)實社會，而防返貧機制是小康社會建成后的一個全新階段的經(jīng)濟穩(wěn)定機制，是小康社會建成后社會公平的基礎。第三，機制的戰(zhàn)術應用不一樣。扶貧機制是以絕對貧困線為目標的貧困消除機制，無論是產(chǎn)業(yè)、教育、疾病或醫(yī)療扶貧都是為了讓貧困人員擺脫絕對貧困，戰(zhàn)術上容易演化為利用短期措施實現(xiàn)短期目標的突擊式脫貧。防返貧機制以長期脫貧、動態(tài)脫貧以及脫相對貧困為終極目標，戰(zhàn)術上是底線式的、動態(tài)式的和提升式的，是對小康社會收入底線的永久性保護。第四，時效長短不一樣。由于目標體系和所處階段不同，扶貧機制一般是短期的，即便是長效機制也存在缺陷。而防返貧機制將長期發(fā)生作用，幾乎是永久性的社會保障機制的一部分。第五，構建的體系不一樣。扶貧機制是一個獨立的扶貧體系，通過產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療等扶貧手段構建保證絕對貧困得以消除的措施體系，防返貧機制實質上是一個低收入者的收入提升機制，與小康社會的保障體系進行了深層融合，是小康社會穩(wěn)定機制的重要組成部分。第六，考核體系不一樣。脫貧機制主要圍繞是否消除絕對貧困設計考核目標和考核指標，防返貧機制主要圍繞收入分配的社會公平性和幸福指數(shù)高低設計考核目標和考核指標，因此考核過程也迥異。

3 小康社會防返貧長效機制的體系構建

全面建成小康社會后，收入分配體系將會呈現(xiàn)兩個特征，一是由于扶貧機制的短期效應，提升了脫貧者的返貧強度，因而在小康社會的前數(shù)年將會有部分人口仍然在絕對貧困線附近徘徊，甚至重新返貧，需要有一個保障機制來解決傳統(tǒng)的脫貧問題；二是在“真脫貧、脫真貧”目標實現(xiàn)后，相對貧困將伴隨經(jīng)濟與社會發(fā)展的始終，需要有一個收入分配的調節(jié)機制來提升最低收入群體的收入水平，確保最低收入不至與社會平均水平過度乖離。因此，小康社會防返貧長效機制的設計應確保上述兩個目標的實現(xiàn)，具體來說包括以下七個部分。

⑴貧困跟蹤機制。是指根據(jù)社會當期經(jīng)濟發(fā)展和全社會收入分配狀況，在確定基本貧困線（含絕對貧困線和相對貧困線）的基礎上，對全體公民收入狀況進行詳盡的等級造冊，建立動態(tài)數(shù)據(jù)庫，進而確定貧困線以下人口數(shù)量、結構、收入水平，建立貧困人口家庭檔案，并對貧困人口的貧困狀況進行分析研究，為脫貧方案的設定提供依據(jù)。同時，以貧困人口數(shù)據(jù)為基礎對當?shù)卣墓ぷ鳡顩r進行分析評估。貧困跟蹤機制是小康社會防返貧機制的基礎子系統(tǒng)，既要對貧困狀況進行真實的數(shù)據(jù)庫管理，也要對行政當局的工作狀態(tài)和效率進行分析和評價。因此，貧困跟蹤通過兩個平行數(shù)據(jù)庫，既解決了“對誰進行扶貧”的問題，也解決了“誰來扶貧”的問題。

⑵收入提升機制。是指根據(jù)當?shù)刈匀粭l件和經(jīng)濟狀況，對貧困人口制定的旨在提升其收入水平、使其達到目標值的一攬子措施、方案和戰(zhàn)術運用策略。無論對絕對貧困還是相對貧困，收入提升機制均可發(fā)生作用，且其作用的機理沒有區(qū)別。因此，收入提升機制覆蓋了傳統(tǒng)的扶貧機制并且有了顯著的改進。收入提升機制實現(xiàn)的目標是動態(tài)的，即隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和收入水平的提高，收入提升將會不斷推動所要解決的貧困人口的貧困線的不斷上移。但收入提升機制的作用過程是靜態(tài)的，即要設計一整套收入提升的基本范式來滿足不同特征的貧困人口，利用科學的和固定的程序對不同目標貧困人員進行調整和規(guī)范。收入提升機制的基本范式應包含以下部分，一是當?shù)刈匀慌c社會資源評估，二是當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況評估，三是政府工作歷史狀態(tài)評估，四是是貧困人口家庭狀況評估，五是收入提升方案設計和評估，六是方案實施過程跟蹤、微調與評估，七是結果考核與評估，八是收入提升的長效性評估。其中，長效性評估是收入提升機制的核心。

⑶教育機制。教育是脫貧和防返貧的終極手段，西方發(fā)達國家就是通過全民教育方式最終擺脫了絕對貧困的困擾。教育機制就是在對貧困人口所在地經(jīng)濟社會資源進行簡單評估和對貧困人員及家庭條件進行綜合評估的基礎上，制定的基礎教育和職業(yè)技能教育方案。利用這個方案，以家庭為單位對家庭成員進行勞動技能和技術專長的培訓，使一個家庭中至少有一名成員能通過自身的一技之長滿足社會對技術人才的基本要求，或利用自身的技術特長進行創(chuàng)業(yè)創(chuàng)收，最終提升家庭經(jīng)濟收入。對基礎教育接受程度較低的家庭要同步開展基礎教育，提高家庭成員的綜合文化素質。教育機制是整個防返貧機制的核心部分，是我國脫貧和收入提升由被動型轉向主動型的關鍵，也是貧困人口由貧轉富、永久實現(xiàn)階層跨越的唯一途徑。為確保防返貧教育機制設計的科學性、有效性和可操作性，必須與三大體制相對接，一是與國民經(jīng)濟發(fā)展對人才的需求結構相對接，使扶貧教育能及時滿足市場需求，二是與我國院校職業(yè)教育體制相結合，使目標人群能盡快接受學?；蚺嘤枡C構的勞動技能學習，三是與貧困群體的個體差異相對接，根據(jù)目標人群的不同特質進行差異化培訓。

⑷融資機制。農(nóng)民或具有一技之長的貧困居民在創(chuàng)業(yè)過程中必須有長期的金融支持，因此金融扶貧或金融致富是防返貧機制的基礎。一直以來，我國資金下鄉(xiāng)是一個歷史性難題，也是長期困擾我國“三農(nóng)”經(jīng)濟發(fā)展的主要因素。融資機制要擺脫政策性倒逼，必須建立市場經(jīng)濟特征的資金轉移機制。一是要繼續(xù)大力發(fā)展民營金融機構尤其是農(nóng)村民營金融機構，發(fā)展以區(qū)塊化市場占領為特征的區(qū)域金融機構，二是大力開拓和發(fā)展農(nóng)業(yè)供應鏈金融，通過核心企業(yè)的擔保式融資來滿足農(nóng)戶和個體企業(yè)的資金需求，確保金融資金的安全性和盈利性。三是開展金融鏈接，利用大銀行與中介方的對接，來提高銀行資金的安全性和營運效率，激活城市資金下鄉(xiāng)的積極性和主動性。

⑸政府低收入群體服務機制。政府設立針對低收入群體的相關服務機構，為低收入群體培訓、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和家庭困難問題的解決提供全方位服務。包括上崗辦證、技術服務、證照辦理、工商稅務登記、產(chǎn)品銷售、互聯(lián)網(wǎng)服務以及各種社會服務。

⑹保障機制。一是法律保障機制。要大力借鑒外國欠發(fā)達地區(qū)的立法經(jīng)驗。為了保證防返貧工作的順利進行，必須使用政治、經(jīng)濟、法律等多種手段。運用法律手段是促進欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展的世界通行的做法。如美國從18世紀80年代至今，形成了以“公共土地政策”為中心的區(qū)域開發(fā)法律制度，通過法律強制手段，不斷推進“西進運動”。我國的扶貧開發(fā)積累的寶貴經(jīng)驗也為扶貧開發(fā)立法工作提供了實踐基礎。 二是社保機制。貧困地區(qū)有不同類型，這就要采取有針對性的社會保障和扶貧措施。比如，我國西北地區(qū)生態(tài)脆弱，一些區(qū)域性飲水條件引起的地方病、流行病要納入醫(yī)療保障，同時要進行環(huán)境干預，改善水土條件，對異地搬遷移民的則要加大住房等專項保障；對自然災害頻發(fā)導致貧困的，社會救濟需求大，政府救災能力和社會救助建設要放在社會保障的首位；針對農(nóng)村社會教育落后導致的貧困，農(nóng)民社會保障的改善需要加強基礎設施、教育衛(wèi)生，社會保障投入向農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生和義務教育傾斜。

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