樂宜春，周 軍，張 偉

(深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心，廣東 深圳 518040)

高度城市化的深圳面臨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、土地資源緊缺的巨大壓力，港城關(guān)系發(fā)展方向一直困擾著政府各管理部門、港口運(yùn)營商，港口與城市協(xié)調(diào)發(fā)展受到了前所未有的關(guān)注。本文以產(chǎn)業(yè)、空間及交通為主線，回顧深圳港城關(guān)系演變歷程，判斷深圳港城發(fā)展所處的階段，探索港城協(xié)調(diào)發(fā)展方向。

圖1 深圳港布局現(xiàn)狀

1 深圳港城關(guān)系階段判斷

1.1 深圳港發(fā)展現(xiàn)狀

深圳港分為西部港區(qū)和東部港區(qū)，西部港區(qū)包括蛇口、赤灣、媽灣、東角頭、大鏟灣和福永等港區(qū)，東部港區(qū)包括鹽田和沙漁涌、下洞等港區(qū)。深圳港布局現(xiàn)狀見圖1。

2017年，深圳港集裝箱吞吐量達(dá)2 521萬TEU，世界排名第三。1988—2007年集裝箱吞吐量保持高速增長，年均增長約18.5%。2007年以后，由于外需疲軟和城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等原因，深圳港集裝箱吞吐量增長放緩，年均增長率1.8%。深圳港歷年吞吐量情況見圖2。

1.2 發(fā)展階段判斷

港口對城市經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用是由強(qiáng)變?nèi)醯?，依賴港口的產(chǎn)業(yè)比重下降，城市發(fā)展對港口依賴減弱。

圖2 深圳港口歷年吞吐量情況

王緝憲[1]認(rèn)為，港口與城市不僅職能轉(zhuǎn)變和升級不同步，還具有不同的生命周期；陳航等[2]將港口與城市互動(dòng)分為生長期、發(fā)展期、成熟期和停滯期，見圖3。

圖3 港口與城市生命周期關(guān)系

深圳港城關(guān)系正由成熟期向停滯期過渡。一方面，2003年深圳港直接經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)占GDP的比例由2003年的2.4%降至2011年的2.0%，間接經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)占GDP的比例由2003年的12.7%降至2011年的9.2%[3]；另一方面，2005年之前，深圳港集裝箱吞吐量增速均明顯高于深圳GDP[4]的增速，港口發(fā)展對城市作用明顯，2005年之后，城市經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了新的增長點(diǎn)，深圳GDP增速明顯高于港口吞吐量，對港口依賴下降，見圖4。

圖4 1989—2017年集裝箱和GDP增長率關(guān)系

2 深圳港城關(guān)系矛盾分析

深圳港口與城市主要存在產(chǎn)業(yè)功能、空間布局和岸線用地三方面矛盾。

2.1 產(chǎn)業(yè)互動(dòng)減弱

a. 深圳市產(chǎn)業(yè)逐步由勞動(dòng)資源密集型向技術(shù)創(chuàng)新密集型、從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。1979—1985年，香港制造業(yè)北移，深圳市發(fā)展以電子、服裝、紡織、皮革等“三來一補(bǔ)”為主的勞動(dòng)密集型加工制造業(yè)；1986—1995年，來料加工和進(jìn)料加工并重，深圳市形成以電子、紡織、石化、機(jī)械、建材、食品飲料為主的工業(yè)結(jié)構(gòu)，逐步向勞動(dòng)力與資金密集型的“雙密型”結(jié)構(gòu)發(fā)展；1996—2005年，深圳市順應(yīng)國際上IT產(chǎn)業(yè)、信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢，發(fā)展以計(jì)算機(jī)及其軟件、通信、電子等為主的技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)[5]；2006年至今，在資源環(huán)境緊約束和全球化浪潮沖擊下，深圳市實(shí)施自主創(chuàng)新戰(zhàn)略，以現(xiàn)代金融業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，發(fā)展生物、互聯(lián)網(wǎng)、新能源等戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)，培育生命健康、海洋、航空航天、機(jī)器人、可穿戴設(shè)備和智能裝備等未來產(chǎn)業(yè)。

b. 與上海港相比，深圳臨港產(chǎn)業(yè)以加工制造、倉儲、保稅交易等低端功能為主，較少涉及航運(yùn)服務(wù)業(yè)等高端領(lǐng)域。由于與香港港的特殊關(guān)系，加上地域空間資源限制等原因，深圳港最初并未考慮大型制造，如船舶、煉鋼、石化等港口重型工業(yè)，而是選擇了以集裝箱運(yùn)輸為主的加工貿(mào)易，其中，加工制造、倉儲、報(bào)稅交易占港口經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的63%。上海港與深圳港經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)結(jié)構(gòu)對比見圖5[4]。

綜上，深圳市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步實(shí)現(xiàn)由深圳加工向深圳制造、深圳創(chuàng)造、深圳智造轉(zhuǎn)型升級，產(chǎn)業(yè)重心逐步轉(zhuǎn)向戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)，而深圳港仍以裝卸、倉儲等低端運(yùn)輸功能為主，導(dǎo)致深圳港與城市產(chǎn)業(yè)互動(dòng)減弱。深圳港與產(chǎn)業(yè)功能現(xiàn)狀關(guān)系見圖6。

圖6 深圳港口與產(chǎn)業(yè)功能現(xiàn)狀關(guān)系

2.2 空間布局沖突

a. 城市發(fā)展集中在原特區(qū)內(nèi)，港口位于城市邊緣地區(qū)，初步形成東西兩翼發(fā)展格局。

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)總體規(guī)劃(1986)：城市以特區(qū)內(nèi)工業(yè)化為發(fā)展重點(diǎn)，確定了以工業(yè)為重點(diǎn)的外向型經(jīng)濟(jì)特區(qū)，城市空間結(jié)構(gòu)為帶狀多中心組團(tuán)式結(jié)構(gòu)，規(guī)劃18個(gè)工業(yè)區(qū)，占地18.4 km2，其中，西部有蛇口、南油、媽灣3個(gè)工業(yè)區(qū)，東部有鹽田、沙頭角兩個(gè)工業(yè)區(qū)。規(guī)劃媽灣和鹽田港，配套廣深高速、平南和平鹽鐵路，見圖7(a)。

b. 城市發(fā)展由特區(qū)內(nèi)向全境拓展，港口布局及相關(guān)配套設(shè)施不斷完善。

深圳市城市總體規(guī)劃(1996—2010)：城市規(guī)劃范圍拓展至全境，發(fā)展為空間結(jié)構(gòu)軸帶結(jié)合、梯度推進(jìn)的組團(tuán)集合城市，全市工業(yè)重心向特區(qū)外轉(zhuǎn)移，特區(qū)內(nèi)向高新化和總部化發(fā)展，工業(yè)重心向東西兩港轉(zhuǎn)移。深圳港布局以蛇口、赤灣、媽灣、鹽田4個(gè)深水港為主體，配套橫崗、蛇口、赤灣、媽灣倉儲區(qū)和鹽田港保稅區(qū)，鹽田后方陸域，鹽排高速，見圖7(b)。

c. 規(guī)劃新增前海中心，土地進(jìn)入存量開發(fā)階段，南山、大鏟灣港區(qū)位于中心城區(qū)，逐步成為前海中心發(fā)展制約空間。

深圳市城市總體規(guī)劃(2010—2020)：城市空間結(jié)構(gòu)形成“三軸兩帶多中心、2-5-8中心體系”，規(guī)劃新增前海主中心，用地由增量擴(kuò)張向存量優(yōu)化轉(zhuǎn)變；新增大鏟灣集裝箱港區(qū)及大鏟灣物流園區(qū)，港口功能得到進(jìn)一步強(qiáng)化，見圖7(c)。

圖7 深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)總體規(guī)劃空間結(jié)構(gòu)與港口布局關(guān)系

綜上，港口與城市空間布局沖突有兩方面，一方面前方港區(qū)與城市空間布局沖突，城市空間結(jié)構(gòu)快速演變，港口最初布局在經(jīng)濟(jì)特區(qū)的邊緣地區(qū)，后來逐步成為前海中心核心區(qū)域；另一方面是后方港口配套設(shè)施與城市產(chǎn)業(yè)用地布局沖突，港口直接服務(wù)的工業(yè)用地由原特區(qū)內(nèi)向特區(qū)外、珠江三角洲區(qū)域轉(zhuǎn)移，但港口相應(yīng)的倉儲、堆場等配套設(shè)施并未向外轉(zhuǎn)移。

2.3 岸線用地爭奪

深圳城市建設(shè)用地僅1 000 km2，在如此狹小的空間里，既要滿足1 800萬人口的生存，又要考慮全球第三大港口的發(fā)展，必將出現(xiàn)激烈爭奪岸線用地資源的局面。

圖8 深圳岸線利用現(xiàn)狀

圖9 深圳港后方陸域現(xiàn)狀分布

a. 城市轉(zhuǎn)型發(fā)展對生活岸線需求增加，而港口生產(chǎn)岸線占31%[6]的比例較高，岸線生活與生產(chǎn)需求沖突將進(jìn)一步激化。

過去，加工貿(mào)易等產(chǎn)業(yè)推動(dòng)城市朝背海面陸的方向快速擴(kuò)張，隨著土地資源開發(fā)告罄，開發(fā)成本較高的填海用地受到政府和市場的青睞，前海、后海、深圳灣總部等成為城市重點(diǎn)開發(fā)片區(qū)。為適應(yīng)岸線品質(zhì)化、生活化趨勢，規(guī)劃了深圳灣濱海休閑帶、西部活力海岸帶，但目前西部港區(qū)散雜貨、油氣品對城市環(huán)境、景觀和安全的影響較大。深圳岸線利用現(xiàn)狀見圖8。

b. 土地資源緊缺。深圳城市土地資源由增量擴(kuò)張向存量優(yōu)化轉(zhuǎn)變，2015年存量建設(shè)用地計(jì)劃供應(yīng)占總供應(yīng)規(guī)模比例為73%。目前，全市后方陸域總面積為612.6 hm2，其中，90%的空箱堆場和拖車停車場土地來源以租用、臨時(shí)性用地為主。隨著前海合作區(qū)開發(fā)建設(shè)，鹽田綜合保稅區(qū)封關(guān)，鹽田三、四村和西山嚇村安置工程實(shí)施，缺口進(jìn)一步加劇。深圳港后方陸域現(xiàn)狀分布見圖9，深圳港口后方陸域規(guī)模見表1。

c. 道路疏港占70%，對城市干擾大。2014年，鐵路、水路、公路疏港比例分別為0.7%、28.6%、70.6%[7]。由于除大鏟灣外，東西部港區(qū)均位于原深圳特區(qū)內(nèi)，而特區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的加工制造業(yè)基本外遷至深圳外圍、珠江三角洲地區(qū)，幾乎所有的陸路集疏運(yùn)均需穿越港口后方密集的城市生活區(qū)，使得前海中心的月亮灣大道等道路客貨運(yùn)交通混雜嚴(yán)重。深圳港道路集疏運(yùn)交通分布見圖10。

表1 深圳港口后方陸域規(guī)模

3 深圳港城協(xié)調(diào)方向探討

圖10 深圳港道路集疏運(yùn)交通分布

3.1 港口發(fā)展趨勢判斷

a. 新一輪全球經(jīng)濟(jì)分工下，深圳港口世界排名地位將逐步下降。

第二次世界大戰(zhàn)以后，全球的三次產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移路徑與港口重心變化一致。2011年，全球集裝箱吞吐量分布，北美占14.7%，歐洲為11.1%，中國為17.3%，亞洲(除中國)為36.9%，其余為20%[8]，與亞洲世界工廠的特征相符。隨著全球第四次產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，中國將面臨產(chǎn)業(yè)向歐美日韓、東南亞國家雙向轉(zhuǎn)移的挑戰(zhàn)，同時(shí)美國加緊推進(jìn)TPP、TTIP重塑全球貿(mào)易規(guī)則，深圳港口地位面臨下降的威脅。

b. 珠江三角洲地區(qū)產(chǎn)業(yè)向粵東西北、中西部城市轉(zhuǎn)移，深圳港腹地貨源受到嚴(yán)重分流。

深圳腹地的珠江三角洲產(chǎn)業(yè)中遠(yuǎn)期轉(zhuǎn)移方向，廣東省東西兩翼、粵北山區(qū)占30%，湖南、湖北、廣西、江西、四川、重慶占60%，越南等發(fā)展中國家占10%。中西部城市產(chǎn)業(yè)承接地湖南、江西、四川、重慶沿長江基本都有港口，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)上海水運(yùn)中轉(zhuǎn)的箱量占總量，江西為97%，重慶為80%，四川為50%，湖南為40%[9]。由于長江三角洲天然的內(nèi)河水運(yùn)優(yōu)勢，長江三角洲港口群對中西部城市輻射力更強(qiáng)。珠江三角洲產(chǎn)業(yè)向粵東、西、北轉(zhuǎn)移，區(qū)內(nèi)港口設(shè)施產(chǎn)能過剩，加上正在新建南沙港三期、高欄港二期、沙田港及惠州國際集裝箱碼頭，深圳港面臨區(qū)內(nèi)港口時(shí)間、費(fèi)用成本方面的激烈競爭。

綜上，深圳市作為21世紀(jì)海上絲綢之路的重要樞紐，港口依然肩負(fù)著重要的歷史使命，但從全球經(jīng)濟(jì)和區(qū)域競爭角度看，未來深圳港吞吐量增速進(jìn)一步放緩。

3.2 港城協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)

全球港口與城市關(guān)系可歸納為4種：①港口與城市同步持續(xù)發(fā)展，如香港、新加坡；②港口沒落而城市持續(xù)發(fā)展，如紐約、倫敦、東京；③港口持續(xù)發(fā)展而城市沒落，如荷蘭鹿特丹港、法國勒哈佛港；④港口與城市均走向沒落，如歐洲馬其頓帝國時(shí)期亞歷山大港、中國明朝太倉劉家港[10]。

全球港口與城市的發(fā)展規(guī)律，揭示了“港興”與“城興”并不存在必然聯(lián)系，考慮自身產(chǎn)業(yè)特征和空間資源，未來深圳港城需要由關(guān)注量向注重質(zhì)轉(zhuǎn)變，積極提升深圳港在亞太地區(qū)的樞紐港地位，助推深圳市成功轉(zhuǎn)型為亞太地區(qū)重要的金融、貿(mào)易和航運(yùn)中心。

3.3 港城協(xié)調(diào)發(fā)展策略

為支撐戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，深圳需要從功能提升、空間優(yōu)化和配套完善方面協(xié)調(diào)港城關(guān)系。

3.3.1 功能提升

將港口功能向高附加值產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)延伸，拓展航運(yùn)、貿(mào)易、金融和服務(wù)業(yè)功能，增強(qiáng)與城市產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)性，提升對城市經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)度。西部港區(qū)依托自貿(mào)區(qū)，東部港區(qū)依托綜合保稅區(qū)，其相關(guān)產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃見圖11。

圖11 東西部港區(qū)港口相關(guān)產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃

3.3.2 空間優(yōu)化

集裝箱港口布局策略從西重東輕逐步向保東優(yōu)西轉(zhuǎn)變，促進(jìn)西部港區(qū)與前海中心港城空間關(guān)系協(xié)調(diào)。

一方面，考慮區(qū)位條件、城市布局和岸線能力，集裝箱港區(qū)采用東西兩翼總體布局。從區(qū)位條件看，西部港區(qū)位于珠江三角洲制造業(yè)核心地帶，有利于降低珠江三角洲企業(yè)成本，相比鹽田港時(shí)間、費(fèi)用成本低，具有江海聯(lián)運(yùn)優(yōu)勢，可保證深圳區(qū)域競爭力；從城市布局看，西部港區(qū)服務(wù)前海-蛇口自由貿(mào)易區(qū)及西部產(chǎn)業(yè)發(fā)展；從岸線能力看，鹽田港區(qū)最大吞吐能力2 000萬TEU難以滿足深圳港3 300萬TEU需求。

另一方面，為緩解西部港區(qū)與前海中心的沖突，采用保東優(yōu)西的策略，集裝箱港口布局重心轉(zhuǎn)向東部鹽田港區(qū)。保東，開發(fā)鹽田東港區(qū)，保障鹽田港吞吐能力2 000萬TEU；優(yōu)西，近中期將散雜貨、油氣品和海上石油基地岸線改造成集裝箱岸線，滿足 1 500萬TEU的需求；遠(yuǎn)期啟用大鏟灣港區(qū)二期，逐步取消媽灣集裝箱港區(qū)，規(guī)模控制在1 300萬TEU。深圳港布局規(guī)劃見圖12。

3.3.3 配套完善

以綠色交通為導(dǎo)向，大力發(fā)展水水中轉(zhuǎn)、海鐵聯(lián)運(yùn)，至2030年，道路、水運(yùn)、鐵路運(yùn)輸占比分別為53%、42%、5%，協(xié)調(diào)疏港通道與城市用地功能。將平南鐵路前海段改為地下敷設(shè)并接入大鏟灣港區(qū)，規(guī)劃媽灣跨海通道替代月亮灣大道解決運(yùn)輸車輛穿城而過的問題，東西向疏港通道由南坪-水官逐步轉(zhuǎn)移至機(jī)荷高速，以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)布局變化。深圳港鐵路和道路集疏運(yùn)規(guī)劃見圖13。

為破解后方陸域缺口大的困境，借鑒香港、新加坡經(jīng)驗(yàn)，提出“外圍轉(zhuǎn)移、立體復(fù)合”的布局模式。依托鐵路、公路和水路，將后方陸域功能向原特區(qū)外、珠江三角洲貨源地疏解，改變目前平面、單一低效用地模式。深圳港后方陸域布局模式概念見圖14。

圖13 深圳港鐵路和道路集疏運(yùn)規(guī)劃

圖14 深圳港后方陸域布局模式概念

4 結(jié) 語

隨著國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略的提出，海陸統(tǒng)籌、港城協(xié)調(diào)發(fā)展是今后許多城市發(fā)展的主旋律。本文試圖從功能提升、空間優(yōu)化和配套完善3個(gè)方面，實(shí)現(xiàn)港城發(fā)展由關(guān)注量向注重質(zhì)轉(zhuǎn)變，未來需加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策、空間保障和土地供應(yīng)等體制機(jī)制研究。

a. 產(chǎn)業(yè)政策：促進(jìn)航運(yùn)服務(wù)、金融保險(xiǎn)等高端服務(wù)業(yè)，保障拖車服務(wù)中心、公用停車場等基礎(chǔ)配套產(chǎn)業(yè)，壓縮倉儲、空箱堆場等低端產(chǎn)業(yè)功能。

b. 空間保障：制定港口與城市空間的統(tǒng)一規(guī)劃，避免繼續(xù)出現(xiàn)兩張皮的局面，并劃定港口產(chǎn)業(yè)空間的保護(hù)紅線，明確各個(gè)港口岸線區(qū)域的港城界面，通過用地功能控制、建筑設(shè)計(jì)等促進(jìn)港城界面融合發(fā)展。

c. 土地供應(yīng)：適度控制、調(diào)整港口后方倉儲用地的規(guī)劃和出讓模式，減少獨(dú)占性倉儲設(shè)施，增加立體化布局、綜合利用。