文 ｜ 趙昊 呂蕾

耕地占補平衡一直是督察機構(gòu)督察的重點。圍繞耕地保護職責(zé)定位，督察機構(gòu)將地方政府耕地占補平衡義務(wù)落實情況作為重要內(nèi)容，運用例行督察和專項督察等手段，以發(fā)現(xiàn)問題為導(dǎo)向，以解決問題為目的，切實督促地方嚴(yán)格執(zhí)行耕地保護制度，落實好耕地占補平衡義務(wù)。2012年，督察機構(gòu)曾專門就耕地占補平衡落實情況開展了專項督察。

從近年來的督察情況看，一方面要面對耕地面積持續(xù)減少，另一方面要處理好保護資源和保障發(fā)展的關(guān)系，種種因素制約，占補平衡之路可謂舉步維艱，面臨的困難和存在的問題日益增多。

補充耕地比占用的耕地質(zhì)量低，數(shù)量平衡，但糧食產(chǎn)能卻嚴(yán)重縮水。南京督察局在江西省督察調(diào)研發(fā)現(xiàn)，建設(shè)占用的耕地大多交通便利，灌溉設(shè)施配套，耕作條件好，而通過土地開發(fā)復(fù)墾補充的耕地多位于丘陵山區(qū)、低洼易澇、耕作條件差的地方，地力一般在7～9等之間，與占用耕地地力相差4個等級以上，在短時間內(nèi)無法達到優(yōu)質(zhì)耕地的產(chǎn)能。同時，補充耕地由于地塊規(guī)模偏小、耕作條件不便利等原因，農(nóng)民耕作的積極性并不高，這也造成了補充耕地生產(chǎn)能力的下降。據(jù)統(tǒng)計，江西省現(xiàn)有耕地中水田與旱地的結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，2016年與2013年相比，水田和水澆地的面積凈減少22.5萬畝，旱地面積凈增加14.6萬畝，受自然條件影響，旱地的糧食生產(chǎn)能力遠低于水田。

耕地后備資源分布不平衡，許多縣（市、區(qū)）無法在本行政區(qū)內(nèi)完成補充耕地計劃任務(wù)。以江西省為例，據(jù)測算，全省耕地后備資源總量約135萬畝，占全省國土面積的5‰，略低于全國平均水平。受地貌所限，這些后備資源主要集中分布在中部丘陵地區(qū)和北部環(huán)鄱陽湖平原地區(qū)，位于九江、吉安、宜春、撫州、上饒5個設(shè)區(qū)市，占全省總量的66%。按照江西省近五年平均每年分解下達補充耕地任務(wù)12萬畝計算，這些后備資源最多僅可以滿足約11年的占補平衡。而目前，在江西省100個縣（市、區(qū)）中，已有近2/3的縣（市、區(qū)）無法在本行政區(qū)內(nèi)完成補充耕地的計劃任務(wù)?？傮w來說，一方面，部分地區(qū)耕地補充能力已近枯竭，保障壓力越來越大，有的縣（市、區(qū)）目前已基本沒有可供開發(fā)的宜耕后備資源，年度開發(fā)的新增耕地都不足以滿足自身用地報批需求，只能通過購買指標(biāo)的方式解決占補平衡；另一方面，經(jīng)過多年持續(xù)開發(fā)利用，易開發(fā)、面積大、條件好的耕地后備資源已基本開發(fā)殆盡，補充耕地從區(qū)位條件較好的城鎮(zhèn)村周邊向山地、丘陵轉(zhuǎn)移，由集中連片向零散細碎轉(zhuǎn)變。

地類相爭，政策沖突，占補平衡與生態(tài)保護“和平共處”難度較大。督察發(fā)現(xiàn)，一些地方將不適宜開墾的土地開墾為耕地，在不宜開墾的生態(tài)區(qū)“拓地”，破壞了生態(tài)環(huán)境，造成了嚴(yán)重的生態(tài)效益損失。一些地方為獲得建設(shè)用地審批，千方百計擴大補充耕地面積，將生態(tài)用地變?yōu)楦貋斫鉀Q批地的燃眉之急，甚至將一些陡坡和林地、湖泊、沼澤等不宜耕種的土地盲目地開發(fā)利用，將位置偏遠、生態(tài)脆弱的地塊用于耕作，破壞了生態(tài)平衡。這其中最尖銳的矛盾有兩類：一是濕地、耕地之間“爭地”。督察發(fā)現(xiàn)，江西省及有關(guān)設(shè)區(qū)市先后劃定了鄱陽湖湖體核心保護區(qū)、濱湖控制開發(fā)帶、濱湖保護區(qū)等在內(nèi)的生態(tài)保護紅線，對沿湖區(qū)域范圍內(nèi)的濕地嚴(yán)禁任何開發(fā)利用，由此土地開發(fā)新增耕地空間縮減七成。二是林地、耕地之間“爭地”。江西省森林覆蓋率已達63.1%，自然資源部門認(rèn)定的一些可開發(fā)的稀疏灌木、殘次林等后備資源，大多已被納入林地保護紅線范圍，要取得同意開發(fā)證明文件困難重重。實際操作中，有些地區(qū)“繞開”林業(yè)部門硬上開發(fā)項目，有些地區(qū)雖征得林業(yè)部門同意，但不得不按林業(yè)部門要求在開發(fā)項目實施后種植其他種類林木，導(dǎo)致增加的耕地面積“有名無實”。

指標(biāo)交易機制不完善，指標(biāo)價值未顯化的同時，交易雙方對耕地本身更缺乏關(guān)注。江西省剛建立起統(tǒng)一的省級交易平臺，耕地占補平衡指標(biāo)富余地區(qū)與急需地區(qū)之間的交易意愿雖高，但在實踐中還是主要以行政協(xié)商為主、市場調(diào)劑為輔。在補充耕地項目驗收后，占補平衡指標(biāo)分級管理，部分指標(biāo)分別納入省、市級庫，且納入省級庫的基本沒有補償，納入市級庫的補償也遠低于市場價，造成耕地占補平衡指標(biāo)交易價值不明顯。例如，上饒市市級庫提留的指標(biāo)，由市土地儲備中心僅按水田2.5萬元/畝、旱地1.5 萬元/畝、旱改水1萬元/畝的價格給予各縣（市、區(qū)）補償。耕地占補平衡指標(biāo)異地交易不順暢，跨設(shè)區(qū)市的耕地占補平衡指標(biāo)交易以縣級政府之間協(xié)商為主，難以體現(xiàn)真實的市場價。一些耕地后備資源相對豐富的地區(qū)，考慮到耕地開發(fā)成本加大、異地調(diào)劑價格偏低和自身發(fā)展需要占補指標(biāo)等因素，向外調(diào)劑指標(biāo)的積極性日益降低，寧愿把指標(biāo)“捂在手里”。而在占補平衡指標(biāo)的交易過程中，用地方關(guān)心占用耕地指標(biāo)，只管“出錢”，而供地方則關(guān)心轉(zhuǎn)讓指標(biāo)所得的收益，只管“收錢”，耕地本身往往處于“無人管”“無人問”的狀態(tài)。

如何破解困局？當(dāng)務(wù)之急是要轉(zhuǎn)變思想觀念，真正把習(xí)近平生態(tài)文明思想落實在土地整治項目的田間地頭，以“山水林田湖草是一個生命共同體”這一理念來正確認(rèn)識人對自然的依存關(guān)系，進一步統(tǒng)籌好自然資源配置，優(yōu)化布局和結(jié)構(gòu)，宜耕則耕、宜林則林、宜草則草，推動山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。

開展土地整治項目生態(tài)功能評價，實現(xiàn)耕地后備資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展。建立耕地開墾適宜性評價指標(biāo)體系，按照因地制宜、適度開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先的原則，找準(zhǔn)耕地后備資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護的最佳切入點，對后備資源開發(fā)進行嚴(yán)格論證，嚴(yán)格控制成片開發(fā)未利用地。在嚴(yán)格保護生態(tài)的前提下，指導(dǎo)各地科學(xué)劃定宜耕后備資源范圍，有序退耕還林還草，避免將確需退耕還林還草的耕地劃為永久基本農(nóng)田、將已退耕還林還草的土地納入土地整治項目或擅自將永久基本農(nóng)田、土地整治新增耕地和坡改梯耕地納入退耕范圍等行為發(fā)生。對適宜開發(fā)的耕地后備資源，要開展生態(tài)功能評價，制訂生態(tài)保護方案和應(yīng)對措施，充分利用生態(tài)化工程規(guī)劃和設(shè)計，完善實施土地開發(fā)項目的技術(shù)措施，維護山水林田湖草的生態(tài)系統(tǒng)平衡。

科學(xué)編制土地整治專項規(guī)劃，拓展耕地后備資源渠道。根據(jù)耕地后備資源情況和正在開展的“三調(diào)”情況，進一步調(diào)整完善土地整治規(guī)劃和補充耕地規(guī)劃。所有土地整治項目立項必須符合整治規(guī)劃的空間管制，嚴(yán)禁超出規(guī)劃用途開展整治。土地整治規(guī)劃應(yīng)設(shè)定差別化開發(fā)利用目標(biāo)，明確開發(fā)重點區(qū)域和重大項目，劃定耕地后備資源重點開發(fā)區(qū)、適度開發(fā)區(qū)、生態(tài)建設(shè)區(qū)、生態(tài)保護區(qū)，將補充耕地的主要途徑轉(zhuǎn)移到土地整理和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)方面，實施田、水、路、林、村綜合整治，形成“耕地增加、生態(tài)改善、農(nóng)民得利、城鄉(xiāng)發(fā)展”的多贏局面。

完善耕地占補平衡指標(biāo)異地交易機制。堅持“自行保障為主，異地調(diào)劑為輔”的原則，鼓勵補充耕地指標(biāo)富余的地方將指標(biāo)在省級交易平臺上交易。一是完善交易價格形成機制。耕地占補平衡指標(biāo)是一種特殊商品，應(yīng)綜合考慮耕地的數(shù)量、產(chǎn)能及地力等因素，按照“平均成本+耕地易地代保費用”確定底價。“平均成本”為各縣（市、區(qū)）土地開發(fā)、整理、復(fù)墾等各種渠道產(chǎn)生的補充耕地指標(biāo)，按照質(zhì)量等別分別核算各等別的平均成本。“耕地易地代保費用”是指由于異地調(diào)劑補充耕地指標(biāo)，給予補充耕地指標(biāo)調(diào)出地區(qū)的補償，亦可理解為土地發(fā)展權(quán)損失的補償，其具體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)全省統(tǒng)一規(guī)定，并適時作出調(diào)整。二是規(guī)范調(diào)劑補充耕地指標(biāo)。各設(shè)區(qū)市政府應(yīng)避免對所轄縣跨市調(diào)劑補充耕地指標(biāo)的強制干預(yù)，對市域內(nèi)調(diào)劑的，其價格不應(yīng)低于全省上一年度指標(biāo)交易的平均價格。同時，耕地占補平衡指標(biāo)交易，耕地保護的責(zé)任應(yīng)隨之轉(zhuǎn)移，耕地保有量任務(wù)在下輪規(guī)劃編制時做相應(yīng)調(diào)整。