張小范

發(fā)行彩票籌集彩票公益金，是國(guó)家為發(fā)展社會(huì)福利和體育事業(yè)出臺(tái)的一項(xiàng)特殊政策，對(duì)于減輕政府財(cái)政壓力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大意義。本文從彩票的發(fā)行現(xiàn)狀和彩票公益金收入、分配、使用等方面入手，以臨沂市為例，對(duì)彩票公益金管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析研究，探索完善彩票發(fā)行銷售模式的路徑，理順彩票公益金的財(cái)政管理體制，進(jìn)而強(qiáng)化其調(diào)控市場(chǎng)、服務(wù)民生的公益主體地位。

一、臨沂市彩票業(yè)發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

在全國(guó)彩票事業(yè)發(fā)展的大框架之下，臨沂市彩票的發(fā)展大致經(jīng)過(guò)了以下四個(gè)發(fā)展階段：

第一階段彩票試點(diǎn)啟動(dòng)階段。在工作機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，1992年臨沂市福彩中心成立，2000年臨沂市體彩中心成立，在業(yè)務(wù)上接受省福彩、體彩中心的管理，負(fù)責(zé)全市福利、體育彩票的銷售管理和資金結(jié)算。

第二階段彩票銷售初級(jí)階段。從1992到1999年，福利彩票發(fā)行即開(kāi)票玩法；2005到2007年，排列3玩法銷量增長(zhǎng)成為體彩主要玩法，臨沂體彩恢復(fù)生機(jī)并進(jìn)入億元時(shí)代。

第三階段彩票銷量快速提升階段。從2000年以來(lái)，福利彩票以電腦票發(fā)行為主，兼顧即開(kāi)票銷售，年年取得新突破，近幾年均保持在十個(gè)多億元的銷售水平，排全省第六；體育彩票從2008年到2013年，同時(shí)運(yùn)行“11運(yùn)奪金”、“快樂(lè)撲克”雙高頻玩法，臨沂市體彩中心系全省唯一一家運(yùn)行雙頻游戲的銷售機(jī)構(gòu)，銷量持續(xù)增長(zhǎng)。

第四個(gè)階段彩票銷售實(shí)現(xiàn)全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋。從2006年開(kāi)始，福彩中心發(fā)行中福在線彩票，銷售量大增；體彩中心從2014年開(kāi)始，改版大樂(lè)透，返獎(jiǎng)提高，銷售實(shí)現(xiàn)高速增長(zhǎng)。2015年體彩銷量跨入“10億元時(shí)代”，銷售量穩(wěn)居全省第三。

目前，臨沂市福彩發(fā)行形成了電腦票、刮刮樂(lè)即開(kāi)票、中福在線票、開(kāi)樂(lè)彩四大票種體系，體彩發(fā)行形成了樂(lè)透票、即開(kāi)票、竟猜票三大票種體系。全市已設(shè)置彩票投注站近1878個(gè)，其中福彩投注站770個(gè)，體彩彩票投注站近1108個(gè)，實(shí)現(xiàn)了所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋。此外，臨沂市福彩中心還營(yíng)運(yùn)中福在線銷售廳8個(gè)；刮刮樂(lè)中心站17個(gè)，社會(huì)銷售網(wǎng)點(diǎn)350個(gè)，自助銷售終端42臺(tái)。

二、臨沂市彩票公益金發(fā)展態(tài)勢(shì)良好

（一）彩票公益金籌集呈現(xiàn)加速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十二五”期間的彩票銷售量達(dá)到93.40億元，是“十一五”期間銷售數(shù)量的2.74倍。2017年份，臨沂市彩票銷售達(dá)到32.88億元，其中福利彩票銷售11.42億元，體育彩票銷售21.46億元，籌集彩票公益金8.07億元，其中福彩公益金3.23億元，體彩公益金4.84億元，分別居全省第六位、第三位。

（二）公益金使用制度逐步建立完善。2014年，臨沂市制定出臺(tái)了《臨沂市市級(jí)彩票公益金使用管理辦法》《市級(jí)彩票公益金資助社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目專項(xiàng)資金管理暫行辦法》等文件。全市各級(jí)財(cái)政部門嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)要求，及時(shí)將彩票公益金繳入財(cái)政專戶，認(rèn)真落實(shí)“收支兩條線”管理規(guī)定，做到了專戶存儲(chǔ)，專項(xiàng)管理，公益金的分配和投放實(shí)現(xiàn)了規(guī)范使用。

（三）公益金資金使用效益顯著提升。25年來(lái)，臨沂市級(jí)累計(jì)籌集近40億的彩票公益金用于資助養(yǎng)老、扶貧、殘疾人、體育和文化教育等社會(huì)公益事業(yè)，先后資助了殘疾人托養(yǎng)“陽(yáng)光家園計(jì)劃”、殘疾人家庭無(wú)障礙創(chuàng)建等一系列項(xiàng)目，為大量孤弱病殘者提供了有效救助，彩票公益金在公益事業(yè)發(fā)展上發(fā)揮了強(qiáng)大的“助推器”作用。目前，全市共設(shè)置彩票投注站1878個(gè)，近五年繳納個(gè)人所得稅近億元，提供穩(wěn)定的就業(yè)崗位2000多個(gè)。

三、彩票公益金使用和管理中仍存在一些突出問(wèn)題

（一）公益金使用情況未能全面對(duì)外公開(kāi)?！恫势惫娼鸸芾磙k法》規(guī)定省級(jí)以上民政、體育行政等彩票公益金使用部門、單位，應(yīng)當(dāng)于每年6月底前，向社會(huì)公告上一年度本部門、單位彩票公益金的使用規(guī)模、資助項(xiàng)目、執(zhí)行情況和實(shí)際效果等。2012年國(guó)家和省級(jí)層面開(kāi)始發(fā)布年度公益金使用情況，但對(duì)市縣級(jí)層面沒(méi)有硬性約束，目前我市公益金的使用情況對(duì)外公開(kāi)工作尚不到位。

（二）公益金管理績(jī)效評(píng)價(jià)有待優(yōu)化。隨著彩票發(fā)行方式的多元化、彩票種類的豐富化，公益金的資金規(guī)模不斷加大，資助項(xiàng)目數(shù)量不斷增多，彩票管理的難度也隨之增加。由于當(dāng)前公益金管理的評(píng)價(jià)體系尚未建立，很難保證有限的公益金用到最需要的項(xiàng)目上。以養(yǎng)老項(xiàng)目為例，養(yǎng)老福利類單位基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是彩票公益金重點(diǎn)投入領(lǐng)域，我市已建設(shè)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)130家，其中農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)125家，但是敬老院等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住率并不高，低入住率和高養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)率形成鮮明的反差，投入的彩票公益金使用效益未能充分發(fā)揮。

（三）內(nèi)部控制和使用評(píng)價(jià)機(jī)制尚需完善。目前，彩票管理機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立的監(jiān)督和檢查機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有配備專職的內(nèi)部控制人員。有些管理部門雖然表面上設(shè)置了內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)，但是僅僅體現(xiàn)在內(nèi)控結(jié)構(gòu)圖和流程圖上，內(nèi)部監(jiān)督職能不到位，日常的監(jiān)督檢查無(wú)從談起。從審計(jì)和檢查情況看，彩票資金管理大多屬于以補(bǔ)救為主，偏重事后控制，事前防范工作還比較薄弱。

四、提升臨沂市彩票公益金使用質(zhì)量的下步措施

（一）完善制度，提高管理水平。一是設(shè)立項(xiàng)目庫(kù)管理制度。按照謹(jǐn)性原則，嚴(yán)控項(xiàng)目數(shù)量，實(shí)行項(xiàng)目準(zhǔn)入制度，建立項(xiàng)目庫(kù)項(xiàng)目必須符合扶老助殘救孤濟(jì)困等社會(huì)公益事業(yè)方向，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的評(píng)估論證。對(duì)民政、體育等部門項(xiàng)目申報(bào)的材料提出明確要求，設(shè)置具體、清晰的績(jī)效目標(biāo)，并進(jìn)行科學(xué)評(píng)估和分析，項(xiàng)目實(shí)施方案中要明確項(xiàng)目的建設(shè)方案、運(yùn)營(yíng)模式、管理監(jiān)督辦法等相關(guān)內(nèi)容。二是建立目標(biāo)責(zé)任制度。對(duì)彩票公益金項(xiàng)目，明確由民政、體育等部門承擔(dān)主體責(zé)任，負(fù)責(zé)立項(xiàng)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等工作。明確財(cái)政部門的監(jiān)督職責(zé)，加大財(cái)政部門在彩票公益金資助項(xiàng)目立項(xiàng)、審批以及運(yùn)行等重要環(huán)節(jié)中的監(jiān)督職權(quán)。三是建立重大公益金項(xiàng)目聽(tīng)證制度。對(duì)于資金數(shù)額大、具備社會(huì)影響力的公益金項(xiàng)目，組織專業(yè)評(píng)估和社會(huì)聽(tīng)證會(huì)，科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目設(shè)立的可行性，并接受社會(huì)監(jiān)督。財(cái)政部門要?jiǎng)討B(tài)監(jiān)控公益金的撥付和使用進(jìn)度，防止資金沉淀及擠占挪用，對(duì)運(yùn)行情況差、社會(huì)效益低、偏離公益性目標(biāo)的項(xiàng)目，要及時(shí)變更調(diào)整。

（二）加強(qiáng)績(jī)效管理，提升社會(huì)效益。一是建立完善的績(jī)效管理制度。明確績(jī)效管理工作的基本原則、方法程序、組織方式及結(jié)果應(yīng)用等，界定相關(guān)行為主體的權(quán)利和義務(wù)，增強(qiáng)績(jī)效管理的約束力，為開(kāi)展公益金績(jī)效評(píng)價(jià)奠定制度基礎(chǔ)。二是建立科學(xué)實(shí)用的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)。根據(jù)不同的評(píng)價(jià)對(duì)象設(shè)置明確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立涵蓋公益金投入、項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程、實(shí)施效果、社會(huì)效益等內(nèi)容的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)；遵循系統(tǒng)全面、科學(xué)合理、重點(diǎn)突出和便于操作的原則，從資金投入與保障、項(xiàng)目實(shí)施與管理、項(xiàng)目產(chǎn)出與效益等維度細(xì)化評(píng)價(jià)指數(shù)和指標(biāo)，以量化的方式評(píng)價(jià)公益金項(xiàng)目的實(shí)施績(jī)效。三是引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式，委托獨(dú)立的第三方對(duì)彩票公益金的使用進(jìn)行專項(xiàng)評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)。四是注重績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。提高對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用重要性的認(rèn)識(shí)，把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為公益金分配的重要依據(jù)，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較差的項(xiàng)目調(diào)減預(yù)算或者不再安排預(yù)算，增強(qiáng)評(píng)價(jià)管理的權(quán)威性和約束力。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督，維護(hù)公眾利益。一是加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。推進(jìn)公益金使用管理信息公開(kāi)。建立公益金使用單位公告制度，把公益金投入的所有項(xiàng)目和項(xiàng)目運(yùn)行全過(guò)程納入公示范圍，動(dòng)態(tài)地接受社會(huì)各界的監(jiān)督。對(duì)設(shè)施類項(xiàng)目，按照公益金管理的相關(guān)規(guī)定，在項(xiàng)目主體建筑物的顯著位置設(shè)置永久性標(biāo)識(shí)，以彰顯彩票公益金宗旨。二是加強(qiáng)預(yù)算管理和財(cái)政監(jiān)督。彩票公益金要嚴(yán)格按照政府性基金管理辦法納入預(yù)算，統(tǒng)一安排公益金支出。財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)彩票公益金投入項(xiàng)目的事前可行性研究、事中內(nèi)部控制和事后績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)的全過(guò)程全覆蓋動(dòng)態(tài)監(jiān)控。三是加強(qiáng)追蹤問(wèn)責(zé)和法律監(jiān)督。對(duì)公益金使用情況實(shí)施跟蹤管理，加大審計(jì)、監(jiān)察等方面的監(jiān)督檢查力度，對(duì)違法違規(guī)使用公益金的，依法依規(guī)及時(shí)追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，保障社會(huì)福利事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。