邱漢明 呂翠麗

[摘要]在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)農(nóng)村公共物品供給一直處于匱乏狀態(tài)，由于城鄉(xiāng)二元化體系以及政府財(cái)政流向多傾斜于城鎮(zhèn)，農(nóng)村公共物品長(zhǎng)期無法得到有效供給。為積極推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，政府需加大對(duì)農(nóng)村公共物品供給的財(cái)政投入，健全農(nóng)村公共物品供給模式與機(jī)制，完善農(nóng)村公共物品供給的法律法規(guī)，加強(qiáng)監(jiān)管和評(píng)估，為全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)實(shí)有力的保障。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村；新型城鎮(zhèn)化；公共物品；供給機(jī)制；政府

[中圖分類號(hào)]D035[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]2095-3283（2018）07-0131-04

Analysis of the Current Situation and Countermeasures of Public Goods Supply in Rural Areas

Qiu HanmingLv Cuili

（Guangxi Teachers Education University School of Economics and Management，Guangxi，Nanning 530001，China）

Abstract： Our country rural public goods supply in the past for a long period of time has been in a state of lack， as urban and rural duality system and government financial flows more incline in cities and towns， no effective supply of rural public goods for a long time or can only be achieved by the joint venture from farmers and government supply. To actively push forward the socialist modernization construction， to accelerate the development of urban and rural integration and new urbanization construction， the government should increase financial input to the rural public goods supply and improve the rural public goods supply mode and mechanism and strengthen the legal protection of rural public goods supply， supervision and evaluation， to build a well-off society in an all-round way to provide a solid guarantee.

Keywords： Rural；New Urbanization；Public Goods；Supply Mechanism；Government

[作者簡(jiǎn)介]邱漢明（1994-），男，漢族，廣東梅州人，碩士研究生，研究方向：區(qū)域公共管理；呂翠麗（1989-），女，漢族，河南濮陽(yáng)人，碩士研究生，研究方向：農(nóng)民市民化研究。

[基金項(xiàng)目]民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化研究中心資金支持；“桂滇邊境民族地區(qū)村莊公共物品供給的現(xiàn)實(shí)困境及破解對(duì)策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：16XMZ079）。一、農(nóng)村公共物品的內(nèi)涵

對(duì)于公共物品的定義，我國(guó)學(xué)者在研究過程中主要基于保羅·薩繆爾森提出的公共物品概念，即公共物品與私人物品相比，公共物品指在效用、消費(fèi)和受益三方面上分別具有不可分割性、非競(jìng)爭(zhēng)性及非排他性，在非排他、非競(jìng)爭(zhēng)性中具有不完全性質(zhì)的是準(zhǔn)公共物品。國(guó)內(nèi)學(xué)者徐小青將農(nóng)村公共物品定義為在鄉(xiāng)村地區(qū)用于支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民生產(chǎn)生活及農(nóng)村現(xiàn)代化的具有一定非競(jìng)爭(zhēng)、非排他性的服務(wù)與產(chǎn)品。按農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民生產(chǎn)生活及農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)可將農(nóng)村公共物品分為五類，一是生產(chǎn)類公共物品，即政府向農(nóng)村提供支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公共物品，如水利灌溉技術(shù)及設(shè)備、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣及村莊道路橋梁等，這類公共物品往往需要大量資本且回報(bào)周期長(zhǎng)；二是生活類公共物品，即政府向農(nóng)村提供滿足日常生活的公共物品，如農(nóng)村水電、通信等與生活相關(guān)的產(chǎn)品與服務(wù)；三是社會(huì)發(fā)展類公共物品，即政府提供利于農(nóng)村發(fā)展的公共物品，如義務(wù)教育、衛(wèi)生保障、農(nóng)村救災(zāi)及農(nóng)村養(yǎng)老等；四是環(huán)境建設(shè)類公共物品，如防護(hù)林建設(shè)、江河治理及濕地保護(hù)建設(shè)等；五是管理服務(wù)類公共物品，如計(jì)劃生育和治安管理等，這類公共物品屬于純公共物品，通常由政府提供。

二、我國(guó)農(nóng)村公共物品供給的現(xiàn)狀及成果

（一）農(nóng)村基礎(chǔ)教育

2016年，我國(guó)農(nóng)村人口仍有59億人，占我國(guó)總?cè)丝?27%，農(nóng)村義務(wù)教育在校生948578萬人，占全國(guó)總數(shù)的2/3。農(nóng)村基礎(chǔ)教育能夠推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口脫貧致富。截至2015年，我國(guó)已對(duì)貧困地區(qū)義務(wù)教育進(jìn)行了辦學(xué)條件的改善，同時(shí)，重點(diǎn)高校招收農(nóng)村學(xué)生增加105%。

（二）農(nóng)村生產(chǎn)支持設(shè)施

交通建設(shè)方面，2012—2017年，全國(guó)新改建農(nóng)村公路1275萬公里，農(nóng)村水泥路占比為983%，其中道路通車率為965%。交通類基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，為農(nóng)民的生產(chǎn)生活帶來巨大改善，同時(shí)為我國(guó)不斷推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供物質(zhì)保障。表1全國(guó)農(nóng)村水利建設(shè)與電力情況2000年2010年2014年2015年2016年耕地灌溉面積（萬公頃）53826034.864546587.36714.1節(jié)水灌溉面積（萬公頃）1638.92731.42901.931063284.7化肥使用量（萬噸）4146.45561.75995.96022.65984.1水庫(kù)（座）8512087873977359798898461水庫(kù)庫(kù)容量（億立方米）51847162839685818993農(nóng)村用電量（億千瓦時(shí)）2421.36632.38884.49026.99238.3資料來源：2017中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒。

生產(chǎn)水電方面，我國(guó)在農(nóng)村水利與電力建設(shè)投入上逐年穩(wěn)步增長(zhǎng)。2016年全國(guó)耕地灌溉面積67141萬公頃，節(jié)水灌溉面積32847萬公頃，較2015年分別增長(zhǎng)19%、58%，且為2000年節(jié)水灌溉面積的兩倍。農(nóng)村用電量2016年為92383億千瓦時(shí)，為2000年的38倍。同時(shí)，水庫(kù)由2000年的85120座增長(zhǎng)為2016年的98461座，水庫(kù)庫(kù)容量從2000年的5184億立方米增長(zhǎng)為2016年的8993億立方米（見表1）。

農(nóng)業(yè)機(jī)械化方面，政府或企業(yè)出資提供的大中型拖拉機(jī)數(shù)量呈上升趨勢(shì)，由2000年的975萬臺(tái)增至2016年的6454萬臺(tái)，增長(zhǎng)明顯。小型拖拉機(jī)在2010年后出現(xiàn)下降趨勢(shì)?？傮w來說，農(nóng)業(yè)機(jī)械生產(chǎn)提高了生產(chǎn)效率，大型機(jī)械的提供為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化、集群化與規(guī)?；峁┝宋镔|(zhì)基礎(chǔ)。表2全國(guó)農(nóng)村機(jī)械使用情況2000年2010年2015年2016年農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力（萬千瓦）52573.692780.5111728.197245.6大中型拖拉機(jī)（萬臺(tái)）97.5392.2607.3645.4小型拖拉機(jī)（萬臺(tái)）1264.41785.817031671.6大中型拖拉機(jī)配套農(nóng)具（萬部）140612.99621028.1小型拖拉機(jī)配套農(nóng)具（萬部）1788.82992.53041.52994農(nóng)用排灌柴油機(jī)（萬臺(tái)）688.1946.3939.9940.8資料來源：2017中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒。（三）農(nóng)村醫(yī)療保障

農(nóng)村醫(yī)療保障建設(shè)是農(nóng)村公共物品供給的重要內(nèi)容，農(nóng)村醫(yī)療保障關(guān)系到近6億農(nóng)村人口的生命健康。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院能為農(nóng)村醫(yī)療與衛(wèi)生事業(yè)提供最基礎(chǔ)的醫(yī)療服務(wù)。2005—2016年鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員從916532人增至1000324，區(qū)間內(nèi)總體數(shù)量呈上升趨勢(shì)。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院從40907個(gè)下降至36795個(gè)，農(nóng)村每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員從2005年的269人增長(zhǎng)至2016年的404人。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院有所減少，但農(nóng)村每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員卻有所上升，可以看出我國(guó)在不斷推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)服務(wù)均等化的過程中，部分農(nóng)村醫(yī)療逐漸向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，部分農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生院與相鄰縣城合并。

三、我國(guó)農(nóng)村公共物品供給存在的問題

（一）農(nóng)村公共物品供給總量不夠

我國(guó)農(nóng)村公共物品供給在整體上還處于低水平，公共物品供給數(shù)量與實(shí)際需求之前還存在較大差距。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施、供水供電、鄉(xiāng)村道路、通訊設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生和基礎(chǔ)教育供給上都有不同程度的不足。醫(yī)療衛(wèi)生方面，農(nóng)村醫(yī)療依舊處于困境之中，農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)依舊存在醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施不足，缺少醫(yī)生以及藥品的現(xiàn)象。鄉(xiāng)村道路及通信建設(shè)方面，我國(guó)農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出比重中，農(nóng)村居民對(duì)交通通信支出的比重從1990年的14%增長(zhǎng)為2016年的134%，期間增長(zhǎng)了12%，與其他類型的支出相比增長(zhǎng)速度較快。隨著農(nóng)民生活水平不斷提高，交通通信需求也在不斷提升，但部分偏遠(yuǎn)農(nóng)村仍無法享受道路與通信帶來的便捷。政府農(nóng)林水事務(wù)支出方面，如圖1所示，2012—2016年我國(guó)農(nóng)林水事務(wù)占財(cái)政總支出比重總體上小幅上升，每年平均增幅僅為01%且比重多呈負(fù)增長(zhǎng)，2014年水事務(wù)與財(cái)政總支出比重出現(xiàn)下降現(xiàn)象，表明農(nóng)林水事務(wù)支出略微出現(xiàn)總量放緩現(xiàn)象。圖12012—2016年我國(guó)農(nóng)林水事務(wù)支出與財(cái)政總支出情況（二）農(nóng)村公共物品存在高投低效現(xiàn)象

政府在農(nóng)村公共物品供給的過程中效率不夠高。一是政府作為農(nóng)村公共物品的供給主體，在缺乏競(jìng)爭(zhēng)且不了解行內(nèi)具體情況時(shí)，最終的競(jìng)標(biāo)價(jià)格往往會(huì)高出市場(chǎng)售價(jià)。高額中標(biāo)的公共物品在產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)上依然會(huì)存在低劣的情況，這使得總量本就不多的農(nóng)村公共物品再次陷入供給困境，因此政府年報(bào)中的支出數(shù)據(jù)與農(nóng)民實(shí)際受益情況存在較大出入；二是政府在提供農(nóng)村公共物品過程中由于信息的滯后和失真，導(dǎo)致公共物品供給偏離了農(nóng)民的實(shí)際需求，供需不相適應(yīng)造成資源的浪費(fèi)；三是政府在提供農(nóng)村公共物品時(shí)，往往只考慮了短期政績(jī)效果，導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給出現(xiàn)重復(fù)投入、形式主義和面子工程等現(xiàn)象。

圖22013—2016年我國(guó)城鄉(xiāng)供水與燃?xì)馄占奥是闆r（三）農(nóng)村區(qū)域間公共物品供給差異較大

我國(guó)地域遼闊，由于各地農(nóng)村數(shù)量、地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地域文化的不同，當(dāng)?shù)卣韪鶕?jù)具體情況制定針對(duì)本地農(nóng)村的公共物品供給方案。同時(shí)，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響，不同地區(qū)政府的財(cái)政能力不同，如沿海地區(qū)政府財(cái)政相對(duì)充裕，可為農(nóng)村提供品質(zhì)較好數(shù)量較多的公共物品，而中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于財(cái)政能力有限，農(nóng)村公共物品無法得到較為充足而有效的供給。2016年，我國(guó)地區(qū)人均財(cái)政收入最高為上海（26472元），最低為甘肅（3015元），兩者差距近9倍，區(qū)域人均財(cái)政收入差距較大。

四、農(nóng)村公共物品供給問題的成因分析

（一）農(nóng)村公共物品供給制度不完善，供給模式單一

由于1994年分稅制改革后事權(quán)和財(cái)權(quán)的分割，地方政府財(cái)政能力變得較為有限，上級(jí)政府將公共物品供給事權(quán)下放給地方政府，在財(cái)政緊缺的情況下提供大于財(cái)政的公共物品與服務(wù)等事務(wù)，導(dǎo)致政府在農(nóng)村公共物品供給上的缺位。受主觀客觀原因影響，我國(guó)的公共產(chǎn)物品供給模式單一，有時(shí)僅由政府作為農(nóng)村公共物品的提供方，而政府多數(shù)采取自上而下的決策機(jī)制，使政府在決策過程中出現(xiàn)供需不相適應(yīng)，導(dǎo)致政府失靈。

（二）缺乏對(duì)公共物品供給過程的監(jiān)管

由于缺乏公共物品供給的相關(guān)法律法規(guī)，以及約束監(jiān)督考評(píng)制度不夠完善，政府在提供農(nóng)村公共物品時(shí)可能出現(xiàn)決策失誤，部分農(nóng)民利益受到損失，最終使農(nóng)民對(duì)政府供給農(nóng)村公共物品持消極態(tài)度。同時(shí)由于缺乏監(jiān)管，還存在資金使用中不透明和過度浪費(fèi)情況。

（三）城鄉(xiāng)公共物品供給非均等化

20世紀(jì)50年代，我國(guó)城鄉(xiāng)二元化逐漸形成，公共物品供給實(shí)行城鄉(xiāng)分割的供給體制。在我國(guó)，城市公共物品多由政府通過財(cái)政直接出資的方式供給，而在農(nóng)村多半是由政府牽頭農(nóng)民和政府共同集資建設(shè)，這使農(nóng)民獲得公共物品的成本較高，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)過重。以城鄉(xiāng)供水與燃?xì)馄占奥蕿槔?013—2016年城市供水普及率從9756%增至9842%，增長(zhǎng)幅度不大，但普及率已接近100%。而農(nóng)村供水普及率至2016年僅為719%，普及率較低，與2013年的6824%相比僅提升366%，在低普及率下這一增幅也較低。在燃?xì)馄占奥史矫?，城市燃?xì)馄占奥势骄?5%區(qū)間，而農(nóng)村燃?xì)馄占奥式刂?016年僅為22%，城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)建設(shè)非均等化較為明顯。

五、完善農(nóng)村公共物品供給機(jī)制的對(duì)策建議

（一）加大對(duì)農(nóng)村公共物品供給的財(cái)政投入

增加對(duì)農(nóng)村公共物品的投入，需提高我國(guó)對(duì)于農(nóng)村公共物品的財(cái)政支出。就目前農(nóng)村公共物品情況來看，國(guó)家需進(jìn)一步劃撥農(nóng)村建設(shè)資金，通過轉(zhuǎn)移支付增加農(nóng)村公共物品的數(shù)量和比重，集中建成具有集交通、水利、供電、醫(yī)療、教育及保障為一體的現(xiàn)代化的新農(nóng)村，推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)及新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。調(diào)整財(cái)政政策，中央和地方采用的是分稅制，財(cái)權(quán)上移和事權(quán)下放使地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)等，地方政府財(cái)政支出能力不足以滿足農(nóng)村公共物品供給。需對(duì)目前的財(cái)權(quán)進(jìn)行劃分，明確中央與地方政府在農(nóng)村公共物品供給上各項(xiàng)目分工，依據(jù)事權(quán)所需資金合理分配財(cái)權(quán)，規(guī)范地方政府收入與支出。

（二）健全農(nóng)村公共物品供給模式與機(jī)制

政府應(yīng)著力健全我國(guó)公共物品供給模式，擺脫單一“自上而下”垂直農(nóng)村公共物品供給決策機(jī)制，以農(nóng)民真實(shí)需求為導(dǎo)向，切實(shí)將民眾所需納入農(nóng)村公共物品決策方案，滿足民眾生活需要，實(shí)現(xiàn)供需平衡，杜絕資源浪費(fèi)和形象工程。在供給主體選擇上，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)與非營(yíng)利組織參與農(nóng)村公共物品供給，將一些公共物品以特許經(jīng)營(yíng)的方式交給市場(chǎng)來提供，探索出一條合適的融資渠道，逐步建成政府和市場(chǎng)為一體的多元化供給機(jī)制。

（三）完善農(nóng)村公共物品供給法律法規(guī)，加強(qiáng)監(jiān)管和評(píng)估

保障農(nóng)村公共物品合理供給必須完善法律法規(guī)，貫徹落實(shí)已有的相關(guān)法律，修改不適應(yīng)的法律法規(guī)，進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)法律規(guī)則。保障農(nóng)村公共物品供給，需要對(duì)政府年度農(nóng)村共物品供給情況進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)，同時(shí)對(duì)農(nóng)村公共物品數(shù)量質(zhì)量進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，對(duì)涉及偷工減料、虛報(bào)預(yù)算和形象工程的相關(guān)責(zé)任人依法懲處。在加強(qiáng)監(jiān)督的同時(shí)也需對(duì)公共物品使用情況進(jìn)行評(píng)估，除自評(píng)外還要聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)公共物品投入情況進(jìn)行實(shí)地考核和評(píng)估，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品的有效供給。

（四）縮小城鄉(xiāng)間公共物品供給差距

需縮小城鄉(xiāng)間公共物品供給差距，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村垂直立體的現(xiàn)代化建設(shè)。改變公共物品供給偏城市的供給思維，加大對(duì)農(nóng)村公共物品供給的扶持力度，讓農(nóng)村切實(shí)享受到與城市相同的公共服務(wù)待遇。

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