王瑞紅

國務(wù)院日前印發(fā)《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》（以下簡稱《通知》），決定建立養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，自2018年7月1日起實施。有分析人士指出，多年來進展一直不盡如人意的養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，終于確定了具體的改革時間表，而且還提到了統(tǒng)收統(tǒng)支原則，可以看出這回改革已是切入正途，而這也是我國部署實施基本養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度倒逼的結(jié)果。

養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌改革“動真格”

《通知》要求，要全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，緊扣滿足人民日益增長的美好生活需要，著力解決發(fā)展不平衡不充分的突出問題，圍繞建立健全更加公平更可持續(xù)養(yǎng)老保險制度目標，堅持促進公平、明確責任、統(tǒng)一政策、穩(wěn)步推進的基本原則，建立養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，作為實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的第一步，均衡地區(qū)間企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金負擔，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展。

為此《通知》明確，建立養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的主要內(nèi)容是，在現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，建立養(yǎng)老保險中央調(diào)劑基金，對各省份養(yǎng)老保險基金進行適度調(diào)劑，確?；攫B(yǎng)老金按時足額發(fā)放。一是中央調(diào)劑基金由各省份養(yǎng)老保險基金上解的資金構(gòu)成，按照各省份職工平均工資的90%和在職應(yīng)參保人數(shù)作為計算上解額的基數(shù)，上解比例從3%起步，逐步提高。二是中央調(diào)劑基金實行以收定支，當年籌集的資金按照人均定額撥付的辦法全部撥付地方。三是中央調(diào)劑基金納入中央級社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，專款專用，不得用于平衡財政預(yù)算。四是現(xiàn)行中央財政補助政策和補助方式不變，省級政府要切實承擔確保基本養(yǎng)老金按時足額發(fā)放和彌補養(yǎng)老保險基金缺口的主體責任。

《通知》還指出，要健全保障措施，確保制度順利實施。一是完善省級統(tǒng)籌制度，推進養(yǎng)老保險基金統(tǒng)收統(tǒng)支工作。二是強化養(yǎng)老保險基金預(yù)算管理，確保應(yīng)收盡收，杜絕違規(guī)支出。三是建立健全考核獎懲機制，將養(yǎng)老保險相關(guān)工作情況列入省級政府工作責任制考核內(nèi)容。四是推進信息化建設(shè)，建立全國養(yǎng)老保險繳費和待遇查詢系統(tǒng)、養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑監(jiān)控系統(tǒng)以及全國共享的中央數(shù)據(jù)庫。

人力資源和社會保障部副部長游鈞6月13日表示，養(yǎng)老保險累計結(jié)余資金省際之間存在較大差距，靠省級統(tǒng)籌自身難以解決，所以必須提高統(tǒng)籌層次，在全國范圍內(nèi)對基金進行調(diào)劑。建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，主要目的是確保中國養(yǎng)老保險制度安全可持續(xù)發(fā)展，確保企業(yè)離退休人員的養(yǎng)老金按時足額發(fā)放。先建立基金中央調(diào)劑制度來均衡地區(qū)間養(yǎng)老保險基金的負擔，逐步完善制度，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。

最早從探索建立縣級退休費用的社會統(tǒng)籌開始，再到逐步建立社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度模式，這個期間各地養(yǎng)老保險辦法不盡相同。到1997年國務(wù)院統(tǒng)一了全國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，到2005年又做了進一步完善。在此基礎(chǔ)上，2010年全國人大通過了《中華人民共和國社會保險法》，并且在2011年7月1日正式實施。從那時起我國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展開始走上了法制化軌道?，F(xiàn)在中央不僅確定了養(yǎng)老金省級統(tǒng)籌的時間表，而且還提到了統(tǒng)收統(tǒng)支這一原則，可以看出這回改革確實要“動真格”了，而這也是我國部署實施基本養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度倒逼的結(jié)果。實際上，從近幾年中央的屢次表態(tài)不難看出，養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌、中央調(diào)劑金制度這“兩位一體”的改革已箭在弦上，而且推進步伐正逐步加快。

調(diào)劑制度利于增強養(yǎng)老保險可持續(xù)

《社保法》明確規(guī)定，基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌。黨的十九大報告中也明確要求要盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。能不能一步做到全國統(tǒng)籌，還是跟我國地區(qū)發(fā)展不平衡密切相關(guān)，各地的繳費基數(shù)、費率標準、待遇水平存在著較大差異，所以還難以一步實現(xiàn)理想化的基金統(tǒng)收統(tǒng)支的全國統(tǒng)籌模式。較穩(wěn)妥的辦法，從較低比例來起步，先建立基金中央調(diào)劑制度，作為全國統(tǒng)籌的第一步，來緩解省際之間、地區(qū)之間的養(yǎng)老保險基金不平衡的矛盾，增強基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性。在此基礎(chǔ)上，制定出全國統(tǒng)籌的時間表、路線圖，不斷地完善基金中央調(diào)劑制度，扎實地推進各項工作，盡快地實現(xiàn)基金統(tǒng)收統(tǒng)支的全國統(tǒng)籌模式。

據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，去年企業(yè)職工養(yǎng)老保險的參保人數(shù)3.53億人，其中在職參保人數(shù)2.59億人，領(lǐng)取待遇的退休人員9460萬人，總撫養(yǎng)比是2.73：1，也就是2.73個在職人員撫養(yǎng)一個退休人員。當然不同省份之間差異較大，有的省撫養(yǎng)比是4：1，最高的是廣東超過了8：1；有的省撫養(yǎng)比不到2：1，最低的黑龍江不到1.3：1，這主要由于各地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不同所造成的。特別是東北等老工業(yè)基地，歷史包袱比較重，勞動力流出比較多，所以養(yǎng)老基金的壓力較大。而東部沿海省份，過去歷史負擔比較輕，勞動力流入又較多，所以養(yǎng)老基金結(jié)余也較多。

就養(yǎng)老保險金結(jié)余而言，雖然目前全國養(yǎng)老保險累計結(jié)余資金有4.14萬億，但是近三分之二集中在東部地區(qū)少數(shù)幾個省份。全國累計結(jié)余可以支付17.4個月，有些省可以支付到40個、50個月，并且每年當期都有上百億的結(jié)余，廣東去年的結(jié)余超過一千億。遼寧、黑龍江等一些省份的基金運行面臨很大壓力，已經(jīng)出現(xiàn)了當期的收不抵支，個別省的累計結(jié)余已經(jīng)用完。

由于社會保險遵循大數(shù)法則，也就是說統(tǒng)籌層次越高、參保人數(shù)越多，基金的抗風險能力就越強。針對省際之間基金不平衡問題，靠省級統(tǒng)籌自身難以解決，所以必須提高統(tǒng)籌層次，在全國范圍內(nèi)對基金進行調(diào)劑。所以說，建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，主要目的是確保我國養(yǎng)老保險制度安全可持續(xù)發(fā)展，確保企業(yè)離退休人員的養(yǎng)老金按時足額發(fā)放。

按照十九大精神和社會保險法的要求，先建立基金中央調(diào)劑制度來均衡地區(qū)間養(yǎng)老保險基金的負擔，逐步完善制度，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。據(jù)社保專家介紹，現(xiàn)階段，我國只有四個直轄市和陜西省已經(jīng)實施了統(tǒng)收統(tǒng)支的基本養(yǎng)老保險制度，其他地方大多數(shù)是以建立省級調(diào)劑金或者其他制度來推進改革。目前，雖然不少省份都明確表示自身已完成基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌改革，但是真正實現(xiàn)實質(zhì)性統(tǒng)籌的僅有幾個城市，只有實行統(tǒng)收統(tǒng)支制度后，養(yǎng)老金省級統(tǒng)籌改革才算“到位”。

新政符合“從易到難”改革方向

在日前召開的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度貫徹實施工作會上，中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理韓正要求，各地要擴大制度覆蓋面，提高征繳率，夯實繳費基數(shù)，增強中央調(diào)劑基金制度可持續(xù)性。要加快推進省級基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)收統(tǒng)支，2020年全面實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，為養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌打好基礎(chǔ)。對此，業(yè)內(nèi)稱之為統(tǒng)收統(tǒng)支的養(yǎng)老金統(tǒng)籌制度以及韓正提出的省級統(tǒng)籌，就是將省級以下政府部門收取的基本養(yǎng)老保險基金歸結(jié)至省級層面，由省級主管部門統(tǒng)一調(diào)度使用。

中國社科院世界社保研究中心副秘書長齊傳鈞坦言，在中央層面，調(diào)劑金制度確實是相對現(xiàn)實、易操作的途徑，符合“從易到難”的改革方向，而這也是中央在推進養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌時為何先選擇設(shè)立調(diào)劑金制度的原因。實際上，早在2007年，原勞動保障部就會同財政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》，要求各地加快實施養(yǎng)老金省級統(tǒng)籌。

基本養(yǎng)老保險已經(jīng)邁出關(guān)鍵一步，商業(yè)性養(yǎng)老保險也在加快推動。今年4月，財政部等五部門發(fā)布了《關(guān)于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的通知》。中國社會保險學(xué)會會長胡曉義在日前召開的全國首屆養(yǎng)老金高峰論壇上表示，上述通知打響的這一槍，預(yù)示著第三支柱開始破冰，比較完整的養(yǎng)老保險體系框架初步構(gòu)建。

2018年是我國養(yǎng)老保險制度改革關(guān)鍵年，多層次養(yǎng)老保險體系頂層設(shè)計基本完成并依序步入落地期。此外，為了加快破解地區(qū)間和群體間養(yǎng)老保險不平衡問題，盡快筑牢養(yǎng)老保險“三支柱”，政府正在不斷充實政策工具箱，除了養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度將于7月1日正式實施外，包括提高企業(yè)和職業(yè)年金立法層次等在內(nèi)的“補短板”系列政策也在醞釀中，將根據(jù)既有路線圖和時間表適時推出。此外，個稅遞延型商業(yè)性養(yǎng)老保險已進入實質(zhì)性操作階段，還需要不斷優(yōu)化完善。由此可見，管理方式與制度目標的確定、管理服務(wù)平臺的搭建、稅收遞延的實施等，都是養(yǎng)老保險制度設(shè)計的核心內(nèi)容。

有關(guān)專家指出，實現(xiàn)多層次養(yǎng)老體系的均衡發(fā)展，是當前養(yǎng)老金制度面臨的主要問題。未來仍將充實養(yǎng)老金制度改革的政策工具箱，設(shè)定具體時間表、路線圖以及優(yōu)先序，循序漸進推出。一方面，抓中央調(diào)劑金制度等既有政策落實落地，另一方面，明確近幾年的行動目標，特別是第二、第三支柱的目標和具體政策。未來養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌之后，將會為降低養(yǎng)老費率創(chuàng)造有利條件，從而為越來越多的企業(yè)建立企業(yè)年金打開新的發(fā)展空間。