南京市中級(jí)人民法院課題組

法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)是法院管理體系中管人、管案以及管理人案關(guān)系的關(guān)鍵連接點(diǎn)，是推進(jìn)員額制改革及落實(shí)司法責(zé)任制的基礎(chǔ)。在法官員額制改革基本到位之后，建立科學(xué)的法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)機(jī)制應(yīng)成為司法責(zé)任制綜合配套改革的一項(xiàng)重要舉措。聚焦司法裁判工作和法官角色定位，法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)的功能定位除了遴選優(yōu)秀法官入額，更應(yīng)作為法院組織管理促進(jìn)整體效能最大化的必要手段。域外法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)做法和我國(guó)各地法院開(kāi)展法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)的實(shí)踐探索，為構(gòu)建科學(xué)的法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)制度提供了有益參考。本文擬以域內(nèi)外法官業(yè)績(jī)考評(píng)制度的比較借鑒為基礎(chǔ)，探討法官業(yè)績(jī)考評(píng)的功能定位及考量因素，并以南京法院的實(shí)踐應(yīng)用為樣本，探索法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)制度的合理設(shè)計(jì)。

一、法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)制度的實(shí)踐考察

（一）域外法官業(yè)績(jī)考評(píng)制度考察

1.法官業(yè)績(jī)考評(píng)制度

美國(guó)法官業(yè)績(jī)考評(píng)制度和美國(guó)法官的選任制度改革密切相關(guān)，隨著業(yè)績(jī)考評(píng)制度的發(fā)展和公眾意見(jiàn)的加入，法官業(yè)績(jī)考評(píng)制度逐漸成為美國(guó)法官連任或留任以及改善法官履職能力的最成功的方法。由于美國(guó)聯(lián)邦和州法官的產(chǎn)生與任期不同，聯(lián)邦和州法官績(jī)效考評(píng)的情況存在一定差異。相較于聯(lián)邦法院系統(tǒng)的業(yè)績(jī)考評(píng)嘗試，美國(guó)各州司法績(jī)效考評(píng)機(jī)制較為完善。據(jù)統(tǒng)計(jì)，迄今為止已有19個(gè)州及哥倫比亞特區(qū)對(duì)法官進(jìn)行業(yè)績(jī)考評(píng)。各州法官業(yè)績(jī)考評(píng)制度各具特色，例如阿拉斯加州法官業(yè)績(jī)考評(píng)工作由3名律師和3名非律師組成的司法委員會(huì)負(fù)責(zé)，主要是向律師、社會(huì)工作者、當(dāng)事人、陪審員、法官工作人員等發(fā)放調(diào)查表或問(wèn)卷，來(lái)評(píng)價(jià)法官的公正性、正直性、法律能力、氣質(zhì)和處理案件的能力等情況。委員會(huì)調(diào)查的結(jié)果和相關(guān)建議會(huì)編印在選民手冊(cè)上，發(fā)給該州每一位注冊(cè)登記的選民。此外，還會(huì)通過(guò)公共媒體公布這些評(píng)估信息。盡管美國(guó)各個(gè)州法官業(yè)績(jī)考評(píng)制度不盡相同，但可以發(fā)現(xiàn)美國(guó)法官業(yè)績(jī)考評(píng)一般都有包含法官或由法官、律師及公眾共同組成的專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，考評(píng)重點(diǎn)都在于考察法官在司法過(guò)程中的行為表現(xiàn)，旨在提升法官個(gè)體及整個(gè)司法系統(tǒng)的工作。從類(lèi)型看，無(wú)一例外均屬于“過(guò)程導(dǎo)向型”司法評(píng)估的范疇。〔1〕陳杭平：《在司法獨(dú)立與司法負(fù)責(zé)之間——美國(guó)州法官考評(píng)制度之考察與評(píng)析》，載《當(dāng)代法學(xué)》2015年第5期。

2.德國(guó)法官業(yè)績(jī)考評(píng)制度

為維護(hù)司法公正高效，德國(guó)構(gòu)建了嚴(yán)格的法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)制度?？荚u(píng)內(nèi)容包括專(zhuān)業(yè)知識(shí)、理解能力、口頭表達(dá)能力、文字表達(dá)能力、處理案件的能力、待人接物、溝通技巧、貫徹能力及吃苦耐勞精神等。德國(guó)法官考評(píng)主要由法官所在法院的院長(zhǎng)和所在部門(mén)的負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，由這些人對(duì)法官給出考評(píng)評(píng)語(yǔ)。在評(píng)價(jià)方式上，綜合應(yīng)用定量與定性的方法，設(shè)置了案件處理速度、撤銷(xiāo)原判率等定量指標(biāo)，但更為注重進(jìn)行定期主觀評(píng)審。法官考評(píng)結(jié)果將以考評(píng)書(shū)的形式呈現(xiàn)，內(nèi)容分為事實(shí)陳述和院長(zhǎng)評(píng)價(jià)兩個(gè)部分，評(píng)價(jià)內(nèi)容包括法官的法律知識(shí)廣度和扎實(shí)程度、文字能力、駕馭庭審能力（庭審準(zhǔn)備細(xì)致程度、與當(dāng)事人聯(lián)絡(luò)情況、與訴辯雙方距離是否合適、語(yǔ)言交流能力）、工作效率、爭(zhēng)點(diǎn)問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)能力與理解能力、合作意識(shí)、化解沖突和糾紛的能力等?！?〕馮文生：《德國(guó)法官考評(píng)的“學(xué)問(wèn)”》，載《人民法院報(bào)》2012年3月16日第8版。

3.日本法官業(yè)績(jī)考評(píng)制度

法官考評(píng)作為人事管理的重要環(huán)節(jié)，在日本司法界受到高度重視。日本于2004年1月7日頒布《法官人事評(píng)價(jià)規(guī)則》，目的是增進(jìn)法官職業(yè)能力和國(guó)民對(duì)司法的信賴(lài)，以及將評(píng)價(jià)結(jié)果作為法官在全國(guó)法院的配置以及因配置而發(fā)生的調(diào)動(dòng)、工資提升和任免的依據(jù)。法官考評(píng)結(jié)果由最高法院的法官會(huì)議最終作出，考評(píng)項(xiàng)目包括案件處理能力（如法律適用能力、程序運(yùn)作能力）、合理運(yùn)作所屬組織的能力（如組織領(lǐng)導(dǎo)合議庭的能力、對(duì)團(tuán)隊(duì)成員的指導(dǎo)能力）以及作為法官履行職務(wù)必要的一般資質(zhì)和能力（如廉潔度、公平度、勤勉度、創(chuàng)新性、責(zé)任心等）?！?〕翟志文：《日本〈法官人事評(píng)價(jià)規(guī)則〉解讀及其啟示》，載《重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2012年第6期。被考評(píng)法官需提交自我評(píng)價(jià)，考評(píng)委員會(huì)聽(tīng)取本人、法院內(nèi)部人員以及法院外部的意見(jiàn)，并將相關(guān)材料記載于《考評(píng)調(diào)查書(shū)》?！?〕孫謙、鄭成良主編：《司法改革報(bào)告——有關(guān)國(guó)家司法改革的理念與經(jīng)驗(yàn)》法律出版社2002年版，第174頁(yè)。值得注意的是，日本法官人事評(píng)價(jià)項(xiàng)目中沒(méi)有案件審理數(shù)量，一個(gè)法官單位時(shí)間內(nèi)案件審理數(shù)對(duì)其業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)沒(méi)有影響。日本法官人事評(píng)價(jià)制度也未將評(píng)價(jià)結(jié)果與績(jī)效獎(jiǎng)金相掛鉤，這使得審結(jié)案件數(shù)的考核失去意義?！?〕李福清：《法院績(jī)效考核機(jī)制之反思與重構(gòu)》，載齊樹(shù)潔主編：《東南司法評(píng)論》（2015年卷），廈門(mén)大學(xué)出版社2015年版，第78頁(yè)。即使處理案件數(shù)多，審理、裁判粗糙也不能受到好的評(píng)價(jià)；相反，即使處理案件數(shù)少，但處理了疑難案件也會(huì)受到好的評(píng)價(jià)。

4.臺(tái)灣地區(qū)法官業(yè)績(jī)考評(píng)制度

2011年6月，臺(tái)灣地區(qū)正式頒布《法官法》，確定了法官評(píng)鑒制度。作為司法改革的立法成果，臺(tái)灣地區(qū)《法官法》立法初衷就在于區(qū)分法官與一般公務(wù)員身份、保障法官審判獨(dú)立。隨著司法改革的深化，臺(tái)灣地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)了司法的外部獨(dú)立和內(nèi)部獨(dú)立。臺(tái)灣地區(qū)《法官法》規(guī)定，各法院院長(zhǎng)或機(jī)關(guān)首長(zhǎng)應(yīng)于每年年終辦理法官的職務(wù)評(píng)定，職務(wù)評(píng)定的項(xiàng)目包括學(xué)識(shí)能力、品德操守、敬業(yè)精神及裁判品質(zhì)。職務(wù)評(píng)定的結(jié)果作為發(fā)放獎(jiǎng)金、晉等升職的依據(jù)。除職務(wù)評(píng)定外，〔6〕參見(jiàn)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《法官法》第73條、第74條、第31條、第32條?！八痉ㄔ骸睉?yīng)每三年至少一次完成法官全民評(píng)核，結(jié)果不予公開(kāi)，作為法官職務(wù)評(píng)定之參考。評(píng)核過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有應(yīng)付個(gè)案評(píng)鑒事由的，將移送給法官評(píng)鑒委員會(huì)進(jìn)行個(gè)案評(píng)鑒?！八痉ㄔ骸睉?yīng)每三年至少一次進(jìn)行各級(jí)法院之團(tuán)體績(jī)效評(píng)比，其結(jié)果應(yīng)公開(kāi)，并作為各級(jí)法院首長(zhǎng)職務(wù)評(píng)定的參考。

（二）域內(nèi)法官業(yè)績(jī)考評(píng)制度實(shí)踐

法院審理案件的工作目標(biāo)和價(jià)值取向是明確的。早期我國(guó)人民法院的法官管理一般采取以崗位為中心，強(qiáng)調(diào)自主管理的管理模式。對(duì)法官的考核在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)也是走行政化考評(píng)模式。法官長(zhǎng)期被作為公務(wù)員管理，其業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)與普通公務(wù)員相比并無(wú)任何差異，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的“行政化”特征。受路徑依賴(lài)和行政考評(píng)思維慣性影響，時(shí)至今日仍有較多在制度建設(shè)方面比較“保守”的法院沿用該種評(píng)價(jià)模式。由于這一傳統(tǒng)考核模式在考核過(guò)程中摻雜進(jìn)了領(lǐng)導(dǎo)意志、群眾好惡等人際因素，因而表現(xiàn)出很強(qiáng)烈的主觀臆斷的傾向?！斗ü俜ā返?3條規(guī)定：“對(duì)法官的考核內(nèi)容包括：審判工作實(shí)績(jī)，思想品德，審判業(yè)務(wù)和法學(xué)理論水平，工作態(tài)度和審判作風(fēng)。重點(diǎn)考核審判工作實(shí)績(jī)。”審判質(zhì)效指標(biāo)體系建立后，如何運(yùn)用指標(biāo)數(shù)據(jù)客觀、全面評(píng)價(jià)法官的績(jī)效考核被提升議事日程，從而引發(fā)了考核機(jī)制的改革。

1.上海二中院績(jī)效考核方法

上海二中院作為第一批司法改革試點(diǎn)法院，在法官績(jī)效考核方面進(jìn)行了有益探索，先后制定了《法官崗位績(jī)效考核辦法（試行）》《法官崗位績(jī)效考核實(shí)施細(xì)則（試行）》，實(shí)現(xiàn)了法官崗位業(yè)績(jī)考核結(jié)果與法官薪酬制度改革的有效銜接。根據(jù)課題組實(shí)地調(diào)研，上海二中院法官業(yè)績(jī)考評(píng)內(nèi)容由基礎(chǔ)項(xiàng)目和附加項(xiàng)目?jī)蓧K構(gòu)成，其中基礎(chǔ)項(xiàng)目重點(diǎn)體現(xiàn)法官審判業(yè)績(jī)，包括法官個(gè)人年度辦案數(shù)量、法官參與合議庭辦案工作量和案件質(zhì)量等構(gòu)成；附件項(xiàng)目側(cè)重體現(xiàn)司法調(diào)研成果和司法延伸工作。對(duì)于每年的審判績(jī)效考核指標(biāo)，系根據(jù)業(yè)務(wù)部門(mén)前三年審判工作量，結(jié)合法院審判質(zhì)效指標(biāo)短板、員額法官配置數(shù)、案件受理數(shù)量和案件飽和度等因素，由分管院長(zhǎng)、審判管理部門(mén)和業(yè)務(wù)部門(mén)通過(guò)民主協(xié)商機(jī)制確定。法官業(yè)績(jī)考評(píng)在院考評(píng)委員會(huì)具體領(lǐng)導(dǎo)下工作，考評(píng)采取“積分制考核”，其中基礎(chǔ)項(xiàng)目積分100分、附加積分20分，院里考核到法官個(gè)人，考評(píng)結(jié)果對(duì)應(yīng)A、B、C、D四個(gè)檔次，并作為績(jī)效考核獎(jiǎng)金分配的依據(jù)。

2.重慶一中院績(jī)效考核辦法

為構(gòu)建符合司法運(yùn)行規(guī)律和法院管理要求的評(píng)價(jià)機(jī)制，重慶一中院也制定了《績(jī)效考核實(shí)施辦法》，并于每年初公布各部門(mén)績(jī)效考核指標(biāo)。與上海二中院統(tǒng)一考核到法官個(gè)人不同，為充分發(fā)揮中層領(lǐng)導(dǎo)的作用，同時(shí)考慮到不同部門(mén)的案件性質(zhì)、案件難易程度等情況，重慶一中院將對(duì)法官個(gè)人的考核權(quán)限下放，采取了“分級(jí)考核”方式，即院級(jí)考核到業(yè)務(wù)部門(mén)，業(yè)務(wù)部門(mén)考核到法官個(gè)人，且為調(diào)動(dòng)業(yè)務(wù)部門(mén)積極性，具體績(jī)效考核指標(biāo)由部門(mén)設(shè)定。在考核方法上以定性考核為主、定量考核為輔。為配合司法責(zé)任制改革和績(jī)效考核的落實(shí)，重慶一中院還研發(fā)了復(fù)雜維度案件質(zhì)效分析系統(tǒng)、法院受案壓力預(yù)測(cè)系統(tǒng)等平臺(tái)建設(shè)，運(yùn)用信息化手段統(tǒng)計(jì)各類(lèi)工作執(zhí)行人員的工作量，精確測(cè)算工作飽和度，據(jù)此對(duì)審判資源進(jìn)行合理調(diào)整和安排。

3.武漢中院績(jī)效考核方法

武漢中院對(duì)法官進(jìn)行質(zhì)效評(píng)價(jià)，指標(biāo)體系由一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)組成。其中，一級(jí)指標(biāo)為審判質(zhì)效評(píng)價(jià)綜合指數(shù)，二級(jí)指標(biāo)由涵蓋審判質(zhì)量、審判效率、審判效果、審判流程管理四個(gè)方面共12項(xiàng)指標(biāo)組成。審判質(zhì)量指標(biāo)考核法官辦案質(zhì)量，包括改判、發(fā)回重審率（錯(cuò)誤）、案件質(zhì)量評(píng)查得分、裁判文書(shū)評(píng)查得分。審判效率指標(biāo)考核法官辦案效率的高低，包括結(jié)案貢獻(xiàn)率、法定（正常）審限內(nèi)結(jié)案率、平均結(jié)案時(shí)間指數(shù)、四類(lèi)案件未結(jié)指數(shù)、18個(gè)月以上未結(jié)案件比5項(xiàng)指標(biāo)。審判效果指標(biāo)考核法官辦案所產(chǎn)生的實(shí)際效果情況，包含調(diào)（和）解、撤訴率和再審成立率2項(xiàng)指標(biāo)。審判流程管理指標(biāo)考核法官辦理案件過(guò)程中的規(guī)范程度，包括庭審直播率、裁判文書(shū)上網(wǎng)率2項(xiàng)指標(biāo)。

4.南京中院改革前績(jī)效考核方法

近年來(lái)，全國(guó)法院普遍構(gòu)建以審判質(zhì)效考核為中心的審判管理模式，借鑒績(jī)效責(zé)任目標(biāo)分解和數(shù)據(jù)量化考核的思路，通過(guò)審判指標(biāo)數(shù)據(jù)對(duì)法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的傳統(tǒng)模式進(jìn)行了改良。南京法院將審判質(zhì)效指標(biāo)運(yùn)用于法官業(yè)績(jī)考核主要表現(xiàn)在：一是指標(biāo)體系逐漸完善。從單一的幾項(xiàng)指標(biāo)，到構(gòu)建包括審判質(zhì)量、效率、效果的綜合性指標(biāo)體系，并根據(jù)不同審判條線的案件特點(diǎn)，區(qū)分設(shè)置共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)；二是評(píng)估方法逐漸科學(xué)。從直接通報(bào)數(shù)據(jù)，到根據(jù)指標(biāo)在審判業(yè)績(jī)中的重要性設(shè)置不同權(quán)重，并通過(guò)冪函數(shù)功效系數(shù)和加權(quán)算術(shù)合成法等計(jì)算公式，得出總體評(píng)價(jià)，比較直觀、易于理解；三是考核標(biāo)準(zhǔn)逐漸合理。從簡(jiǎn)單的第一名到最后一名排名，到放眼與全省同類(lèi)數(shù)據(jù)參考對(duì)比，再到設(shè)置合理區(qū)間，避免過(guò)于強(qiáng)調(diào)某單項(xiàng)指標(biāo)而使導(dǎo)向發(fā)生偏差；四是技術(shù)手段不斷強(qiáng)化。不斷加強(qiáng)審管信息化建設(shè)，改變?cè)瓉?lái)指標(biāo)數(shù)據(jù)人算、手填的狀態(tài)，如南京中院開(kāi)發(fā)了法院質(zhì)量效率評(píng)估系統(tǒng)，實(shí)時(shí)與案件信息管理系統(tǒng)對(duì)接，已更新至3.0版本，可以對(duì)法院、部門(mén)、個(gè)人三級(jí)主體進(jìn)行評(píng)價(jià)，并自動(dòng)生成表格，保證數(shù)據(jù)提取的及時(shí)性、準(zhǔn)確性。

二、法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)制度的反思與借鑒

（一）域內(nèi)外法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)制度的反思

域外法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)制度大多圍繞法官能力展開(kāi)，其出發(fā)點(diǎn)在于為法官能力提升提供幫助而非簡(jiǎn)單的督促，有兩種思路值得借鑒：一是服務(wù)導(dǎo)向性評(píng)價(jià)。譬如，美國(guó)的績(jī)效評(píng)估制度，一方面是作為法官連任或留任的依據(jù)；另一方面，評(píng)價(jià)提供給法官用于自我能力的改進(jìn)。這種以“服務(wù)”法官為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)，與我們現(xiàn)有的以“督促”為導(dǎo)向的數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)機(jī)制有較大差異。二是基準(zhǔn)線達(dá)標(biāo)型評(píng)價(jià)。例如，日本法官接受考核時(shí)，如果沒(méi)有特別差的外部評(píng)價(jià)，或者能力明顯不足之類(lèi)，絕大多數(shù)人都可以順利通過(guò)考核。與“末位淘汰”的不確定性相比，這種評(píng)價(jià)機(jī)制更容易使法官安心、專(zhuān)注于審判事務(wù)本身。

梳理比較國(guó)內(nèi)各地區(qū)法院的關(guān)于法官業(yè)績(jī)考評(píng)的方式，我們發(fā)現(xiàn)有兩種模式具有代表性：一是法院在業(yè)績(jī)考評(píng)上實(shí)行“法院考核部門(mén)、部門(mén)考核個(gè)人”的二級(jí)考評(píng)模式；一是法院在業(yè)績(jī)考評(píng)上實(shí)行“法院考核到個(gè)人”的一級(jí)考評(píng)模式。在“二級(jí)考評(píng)模式”下，法院通常設(shè)立院級(jí)考評(píng)委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)施工作績(jī)效考核，而對(duì)法官個(gè)人的業(yè)績(jī)考評(píng)，院考評(píng)委員會(huì)授權(quán)各業(yè)務(wù)庭室對(duì)所屬法官分別進(jìn)行評(píng)價(jià)。在“一級(jí)考評(píng)模式”下，對(duì)各審判業(yè)務(wù)部門(mén)法官個(gè)人的業(yè)績(jī)考評(píng)統(tǒng)一由院考評(píng)委員會(huì)負(fù)責(zé)，一般由院人事部門(mén)作為常設(shè)考評(píng)機(jī)構(gòu)，由審判管理部門(mén)、司法調(diào)研部門(mén)和紀(jì)檢監(jiān)察等部門(mén)配合，具體實(shí)施對(duì)各審判業(yè)務(wù)部門(mén)法官業(yè)績(jī)考評(píng)工作，并報(bào)院考評(píng)委員會(huì)討論決定。從兩種考評(píng)模式對(duì)比來(lái)看，“二級(jí)考評(píng)模式”的優(yōu)勢(shì)在于賦予了法官所在業(yè)務(wù)部門(mén)的管理自主權(quán)，考評(píng)主體能夠滿足熟悉審判業(yè)務(wù)工作的專(zhuān)業(yè)性要求，對(duì)于法官數(shù)量較多的法院有利于節(jié)省考評(píng)成本；弊端則在于增加了考核層級(jí)，考評(píng)主體多由部門(mén)的行政領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成，與考評(píng)對(duì)象部門(mén)同屬，很難避免人際關(guān)系的負(fù)面影響，難以保證考評(píng)結(jié)果的客觀性?！耙患?jí)考評(píng)模式”的優(yōu)勢(shì)在于打破了庭室建置，弱化了庭長(zhǎng)層級(jí)對(duì)法官的考評(píng)權(quán)限，避免“熟人評(píng)熟人”的負(fù)面影響；劣勢(shì)在于考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)致，不同審判部門(mén)、不同案件類(lèi)型導(dǎo)致的復(fù)雜的審判工作被統(tǒng)一切割，考評(píng)數(shù)據(jù)有可能失真，此外，一級(jí)考評(píng)的工作量也較大。

此前盛行的以數(shù)值體系為基礎(chǔ)的指標(biāo)考核排名方式，實(shí)質(zhì)上是數(shù)目字管理的常見(jiàn)形式。數(shù)目字管理是現(xiàn)代管理學(xué)發(fā)展的結(jié)果，運(yùn)用數(shù)字展現(xiàn)工作樣態(tài)、比率反映管理成效，可以讓生產(chǎn)者和管理者更加直觀地把握單位整體的工作情況，作出更有針對(duì)性的決策。但數(shù)目字管理也存在一定盲區(qū)，純粹以數(shù)值形式反映并輔助決策可能會(huì)抹殺工作中的實(shí)際情況和困難，導(dǎo)致為了完成數(shù)字結(jié)果而扭曲實(shí)際工作的情況。〔7〕吳仕春：《取消考核排名 實(shí)現(xiàn)司法管理新常態(tài)》，載《人民法院報(bào)》2014年12月30日第2版。實(shí)踐中，因?yàn)閺?qiáng)調(diào)調(diào)解率而導(dǎo)致久調(diào)不決、不調(diào)不判，強(qiáng)調(diào)撤訴率而導(dǎo)致法官勸當(dāng)事人撤訴結(jié)案后重新立案，強(qiáng)調(diào)改發(fā)率而使得一審法官反復(fù)與二審法官溝通讓其不要改發(fā)，強(qiáng)調(diào)執(zhí)結(jié)率而催生了大量終結(jié)本次執(zhí)行程序案件等現(xiàn)象頻發(fā)。同時(shí)，每年對(duì)考核指標(biāo)變化速度太快導(dǎo)致法官往往跟不上節(jié)奏，易出現(xiàn)部分法官過(guò)于看重指標(biāo)數(shù)據(jù)、部分法官完全無(wú)視指標(biāo)數(shù)據(jù)的兩級(jí)分化情形。

（二）域內(nèi)外法官業(yè)績(jī)考評(píng)機(jī)制的思路借鑒

1.法官業(yè)績(jī)考評(píng)定位—服務(wù)和保障法官職業(yè)需求

法官是公平正義的輸送者，構(gòu)建何種制度來(lái)激勵(lì)法官依法公正高效審理案件格外重要。域外法官績(jī)效考評(píng)制度往往定位于促進(jìn)法官和法院整體的自我改善，在制度設(shè)計(jì)上淡化領(lǐng)導(dǎo)和控制的行政色彩，體現(xiàn)法院運(yùn)作特點(diǎn)和法官職業(yè)特點(diǎn)。例如，以德國(guó)為代表的大陸法系國(guó)家對(duì)法官進(jìn)行績(jī)效考評(píng)的目的是為了提高整體司法系統(tǒng)，確保提供高質(zhì)量的司法服務(wù)。美國(guó)法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)結(jié)果僅用于司法系統(tǒng)運(yùn)作而不作為對(duì)法官個(gè)人進(jìn)行定級(jí)排名的依據(jù)。而我國(guó)法官職務(wù)序列與行政序列長(zhǎng)期二元對(duì)應(yīng)，容易引發(fā)審判管理價(jià)值偏離。在考評(píng)主體上，考評(píng)工作通常由法院政工部門(mén)具體組織實(shí)施，具有人事管理者與審判管理者雙重身份的院庭長(zhǎng)掌握著法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的重要話語(yǔ)權(quán)，缺乏行政身份的法官難以作為評(píng)價(jià)者進(jìn)入法官考評(píng)制度，在考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)上，法官的自主性較弱，未形成以尊重審判規(guī)律和法官主體地位為基礎(chǔ)，全面體現(xiàn)法官職業(yè)特點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)體系。有學(xué)者甚至指出，將一套奉行“規(guī)訓(xùn)邏輯”適用于行政機(jī)關(guān)的績(jī)效考核拿到奉行“自有邏輯”的司法體制內(nèi)是不合適的。〔8〕李擁軍、傅愛(ài)竹：《“規(guī)訓(xùn)”的司法與“被縛”的法官——對(duì)法官績(jī)效考核制度困境誤區(qū)的深層解讀》，載《法律科學(xué)》2014年第6期。然而法官畢竟不同于一般的行政官員，其具有特殊的職業(yè)要求，“譬如專(zhuān)業(yè)的法律知識(shí)、獨(dú)特的法律思維方式、從業(yè)技能、良好的職業(yè)道德等等，這是司法的本質(zhì)要求”?！?〕葛洪義、劉治斌、李燕：《法官、檢察官不可納入“國(guó)家公務(wù)員”》，載《立法研究》2003年第6期。因此，科學(xué)合理的法官評(píng)價(jià)機(jī)制的價(jià)值目標(biāo)的確立必須要以法官的職業(yè)需求為導(dǎo)向，而評(píng)價(jià)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涵蓋所確立的價(jià)值目標(biāo)。

2.結(jié)果導(dǎo)向的定量評(píng)價(jià)與過(guò)程導(dǎo)向的定性評(píng)價(jià)相結(jié)合

域外法官業(yè)績(jī)考核更多地圍繞法官司法行為的過(guò)程展開(kāi)，這是因?yàn)樗痉?quán)的屬性及法官職業(yè)的特點(diǎn)決定了法官的司法技能、工作的盡責(zé)程度、職業(yè)道德等難以通過(guò)其產(chǎn)出的裁判結(jié)果來(lái)全面衡量，這就需要更多地重視法官行為的過(guò)程管理。而我國(guó)法官績(jī)效考核則過(guò)度偏重定量方法，“重結(jié)果、輕過(guò)程”，甚至出現(xiàn)因?qū)徟袠I(yè)績(jī)分值化而形成的“刷數(shù)據(jù)”現(xiàn)象。法官的工作性質(zhì)不是體力勞動(dòng)，也不是競(jìng)技比賽，以量論績(jī)的考核方式將審判工作等同于生產(chǎn)行業(yè)流水線作業(yè)，法官等同于法律的“自動(dòng)售賣(mài)機(jī)”，忽視了對(duì)法官創(chuàng)造性司法活動(dòng)的考察，有損法官的尊榮感；對(duì)數(shù)字的片面追求影響法官在審理方式、審理程序、審理節(jié)奏等方面的自主選擇權(quán)，有關(guān)法官的獨(dú)立性；高度量化的指標(biāo)體系對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性和合理性提出了極高要求，容易出現(xiàn)指標(biāo)間彼此矛盾或人為利用漏洞操縱數(shù)據(jù)的情況，導(dǎo)致考核結(jié)果喪失參考性。有學(xué)者就尖銳地指出：“一套量化的法官考核指標(biāo)不能有效地測(cè)度法官的廉潔度、努力度和司法能力，那么建立在這些指標(biāo)考核結(jié)果之上的獎(jiǎng)懲機(jī)制當(dāng)然無(wú)法實(shí)現(xiàn)激勵(lì)和引導(dǎo)法官廉潔、公正、高效完成審判工作的預(yù)期目標(biāo)?！薄?0〕艾佳慧：《中國(guó)法院績(jī)效考評(píng)制度研究——“同構(gòu)性”和“雙軌制”的邏輯及其問(wèn)題》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2008年第5期。因此，法官業(yè)績(jī)考核應(yīng)當(dāng)更加側(cè)重對(duì)實(shí)質(zhì)性的考察，強(qiáng)調(diào)過(guò)程性評(píng)價(jià)在審判質(zhì)效考評(píng)中的運(yùn)用。雖然法官在司法活動(dòng)中的行為信息難以獲取，但也并非完全無(wú)法觀察。利用信息化手段可以實(shí)現(xiàn)對(duì)審判流程的節(jié)點(diǎn)管理和全程留痕，針對(duì)法官審理案件的類(lèi)型、案件復(fù)雜程度等，通過(guò)卷宗評(píng)查、庭審抽查、文書(shū)評(píng)選等方式都可以有效獲取法官案件處理能力、知識(shí)掌握程度、團(tuán)隊(duì)管理能力等評(píng)價(jià)信息。當(dāng)然，定量化評(píng)價(jià)并非毫無(wú)可取，理性的法官仍然會(huì)按照數(shù)字化考核指標(biāo)的設(shè)置，盡可能縮短案件的平均審理時(shí)間，增加單位時(shí)間內(nèi)的結(jié)案數(shù)量，降低案件被發(fā)改的風(fēng)險(xiǎn)，提高案件調(diào)解率等。因此，法官業(yè)績(jī)考核應(yīng)將定量考核與定性評(píng)價(jià)有效結(jié)合。即使采用定量方法，也應(yīng)對(duì)審理案件數(shù)量進(jìn)行精細(xì)化衡量，全面考量權(quán)重參考因素，例如法官作出判決的案件數(shù)、每一個(gè)案件所耗費(fèi)的時(shí)間、完成判決所使用的平均時(shí)間，等等。

3.堅(jiān)持司法的公開(kāi)性和評(píng)價(jià)主體的多元化

近年，一個(gè)不容忽視的發(fā)展趨勢(shì)在域外發(fā)達(dá)國(guó)家公共部門(mén)的績(jī)效考核實(shí)踐中日漸凸顯：民主參與已經(jīng)成為公共部門(mén)績(jī)效考評(píng)進(jìn)程控制的重要環(huán)節(jié)?！?1〕張旭霞：《公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估》，中國(guó)商務(wù)出版社2006年版，第27-30頁(yè)。法官績(jī)效評(píng)估制度也不例外，譬如美國(guó)康州法官考評(píng)制度把面向律師、陪審團(tuán)和當(dāng)事人的調(diào)查作為考評(píng)方法之一。我國(guó)法院當(dāng)下的案件質(zhì)量指標(biāo)體系在設(shè)置和運(yùn)作上具有一定的封閉性，這使得法官容易形成一種只對(duì)上級(jí)法院負(fù)責(zé)、對(duì)所在單位負(fù)責(zé)的態(tài)度?！?2〕張建：《指標(biāo)最優(yōu)：法官行動(dòng)異化的邏輯與反思——以J市基層人民法院的司法實(shí)踐為例》，載《北方法學(xué)》2015年第5期。反映到績(jī)效考評(píng)領(lǐng)域，則表現(xiàn)為單一的法院內(nèi)部的人事考評(píng)，其弊端在于定量化的指標(biāo)無(wú)法正確反映評(píng)價(jià)什么，而定性的評(píng)價(jià)沒(méi)有固定的標(biāo)準(zhǔn)，客觀性和可信性也可能受到“熟人社會(huì)”的影響。人民法院的司法權(quán)功能是指司法滿足個(gè)人、社會(huì)需要以及對(duì)個(gè)人、社會(huì)生存發(fā)展的異議，它直接決定和影響社會(huì)公眾對(duì)法院工作的評(píng)價(jià)，進(jìn)而成為法院工作方向和目標(biāo)的重要理論依據(jù)?！?3〕李少平：《人民法院深化司法體制改革的理論與實(shí)踐》，載《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)》2017年第5期。我們強(qiáng)調(diào)公眾參與對(duì)法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)制度構(gòu)建的積極意義在于：首先，考評(píng)主體的廣泛性能有效避免系統(tǒng)內(nèi)部考評(píng)者的思維局限和考評(píng)程序的形式化風(fēng)險(xiǎn)，律師、檢察官等法律職業(yè)共同體的參與更確保了考評(píng)信息采集的針對(duì)性和有限性；其次，對(duì)法官業(yè)績(jī)考評(píng)情況進(jìn)行有限度披露，為法官展示公正司法能力提供窗口，同時(shí)也為公眾了解法官工作現(xiàn)狀提供渠道，有利于改善法官與法院形象，提高司法公信力，為審判獨(dú)立營(yíng)造更加良好的外部環(huán)境。因此，有必要倡導(dǎo)法院更加開(kāi)放性，讓法院外部的當(dāng)事人、律師及其他群眾的適度參與到績(jī)效考評(píng)工作中來(lái)，通過(guò)向當(dāng)事人、律師、陪審員和普通群眾采取問(wèn)卷調(diào)查等形式，對(duì)法官的審判業(yè)務(wù)水平、工作態(tài)度和作風(fēng)、職業(yè)操守等信息進(jìn)行評(píng)價(jià)，充分吸納社會(huì)公眾的意見(jiàn)，獲得社會(huì)公眾對(duì)法官考評(píng)制度的認(rèn)同。值得注意的是，在法官績(jī)效考評(píng)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)平衡好公眾參與和法官獨(dú)立行使審判權(quán)的關(guān)系，將以個(gè)案裁判結(jié)果是否妥當(dāng)為問(wèn)題、可能影響審判獨(dú)立的反饋信息排除在外。

4.法官業(yè)績(jī)考評(píng)更加注重正向激勵(lì)的作用

從人力資源管理角度，激勵(lì)可分為正向激勵(lì)與負(fù)向激勵(lì)，前者利用人的進(jìn)取心以鼓勵(lì)其發(fā)奮，后者利用人的畏懲心以嚴(yán)律其職守，兩者相互依存、相互照應(yīng)。我國(guó)法官考評(píng)的激勵(lì)方式仍與公務(wù)員及其配套制度的規(guī)定保持一致。就正向激勵(lì)而言，長(zhǎng)期以來(lái)法院內(nèi)部形成了審判與司法行政相互交織的科層化的組織結(jié)構(gòu)，一線辦案法官往往處于職務(wù)、級(jí)別及有名無(wú)實(shí)的“法官等級(jí)”所構(gòu)成的司法序列的最底層。〔14〕陳杭平：《論中國(guó)法院的“合一制”——?dú)v史、實(shí)踐和理論》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2011年第6期。法院在職位編制和獎(jiǎng)金發(fā)放方面可把握的空間較小，積極性調(diào)動(dòng)作用有限。隨著法官單獨(dú)職務(wù)序列改革，法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)致力于促進(jìn)法官群體的價(jià)值追求和職業(yè)尊榮，將審判績(jī)效考核結(jié)果與法官的任職、晉升提拔、獎(jiǎng)金分配等有效聯(lián)動(dòng)，形成符合法官職業(yè)發(fā)展特點(diǎn)的利益激勵(lì)機(jī)制。同時(shí)，就負(fù)向激勵(lì)而言，借鑒多數(shù)國(guó)家嚴(yán)格區(qū)分法官內(nèi)部紀(jì)律約束與法官?gòu)椲莱绦虻淖龇ǎ瑢⒎ü贅I(yè)績(jī)考核與法官懲戒程序相對(duì)分離，與法官員額退出相互銜接。

三、法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)制度的功能定位與考量因素

法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)制度的功能定位是否科學(xué)合理，考量因素是否全面，決定了能否全面、客觀地反映法官的審判工作情況，也決定了能否達(dá)到促進(jìn)法官司法能力提升、提高審判質(zhì)量和效率的目的。因此，如何對(duì)法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)的價(jià)值進(jìn)行定位，全面綜合法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)的考量因素，使其更加符合司法規(guī)律、體現(xiàn)司法改革精神，是我們需要解決的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。

（一）法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)的價(jià)值功能

司法工作和法官職業(yè)具有特殊性，但這種特殊性，尚不足以構(gòu)成否定對(duì)法官進(jìn)行業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)的充足理由。在目前要塑造“無(wú)考核的法官”，可能會(huì)弊大于利。一是從目前“隊(duì)伍”狀況看，一部分進(jìn)入員額的法官，其品德、業(yè)務(wù)素質(zhì)距離理想法官的要求，仍存在一定差距，加之職業(yè)保障機(jī)制、督促激勵(lì)機(jī)制缺失的因素，將難以保障案件質(zhì)量和效率；二是目前法院面對(duì)“噴發(fā)”般增長(zhǎng)的訴訟案件，法院應(yīng)對(duì)訴訟案件的數(shù)量多，難度大，不強(qiáng)化管理手段，包括加強(qiáng)績(jī)效考核，法院將難以有效運(yùn)行，司法公信力也無(wú)從提升。〔15〕龍宗智：《法官業(yè)績(jī)考核怎樣才能“相對(duì)合理”》，載《人民法院報(bào)》2017年7月9日第2版。我們認(rèn)為，在尊重司法規(guī)律的前提下，理想狀態(tài)下的法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)至少滿足以下幾個(gè)功能：

首先，法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)應(yīng)有利于促進(jìn)司法審判公正高效。人民法院的主要目標(biāo)任務(wù)就是實(shí)現(xiàn)司法的“公正與效率”，公正是社會(huì)永恒的價(jià)值追求，失去公正則失去司法的生命；效率是社會(huì)持久的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，失去效率則糾紛得不到及時(shí)解決，會(huì)影響公正目標(biāo)的實(shí)際實(shí)現(xiàn)。對(duì)法官的工作業(yè)績(jī)進(jìn)行個(gè)性化的考核評(píng)價(jià)，能夠形成倒逼機(jī)制，促使法官提高司法能力、規(guī)范司法行為、改進(jìn)司法作風(fēng)、保持司法廉潔，進(jìn)而提高審判質(zhì)量、提升審判效率、保障司法公正，更好地滿足人民群眾對(duì)司法公正高效的期待。

其次，法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)應(yīng)有利于促進(jìn)審判資源合理配置。長(zhǎng)期以來(lái)，包括法院在內(nèi)的很多機(jī)構(gòu)都存在不合理的“二八現(xiàn)象”。要改變這種“忙閑不均”的現(xiàn)狀，就必須建立科學(xué)合理的法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)制度，通過(guò)直觀展現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)各業(yè)務(wù)部門(mén)總工作量、人均工作量和案件平均工作量的橫向?qū)Ρ惹闆r，反映出各業(yè)務(wù)部門(mén)的業(yè)務(wù)難度、工作強(qiáng)度和人力需求，從而對(duì)有限的審判資源進(jìn)行及時(shí)有效的優(yōu)化和調(diào)整，實(shí)現(xiàn)科學(xué)設(shè)崗定編、匹配人員，確?！昂娩撚迷诘度猩稀保材茏尭鳂I(yè)務(wù)部門(mén)服氣，避免產(chǎn)生內(nèi)部不團(tuán)結(jié)。

最后，法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)應(yīng)有利于促進(jìn)監(jiān)督管理嚴(yán)格規(guī)范。司法責(zé)任制改革和員額制改革的一個(gè)重要目標(biāo)是法院內(nèi)部去行政化，將審判權(quán)賦予獨(dú)任法官和合議庭獨(dú)立行使。但在去行政化、賦權(quán)與明責(zé)之后，法院監(jiān)督、管理也面臨著行政管理、監(jiān)督指揮功能弱化、政治激勵(lì)效果弱化、績(jī)效獎(jiǎng)金分配缺乏操作性標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題與挑戰(zhàn)。從改革實(shí)踐看，放權(quán)之下，加強(qiáng)管理監(jiān)督的一種主要做法，是加強(qiáng)對(duì)審判人員的績(jī)效考核?！?6〕前引〔15〕，龍宗智文。只有建立科學(xué)合理、符合規(guī)律、覆蓋全面的審判績(jī)效考核體系和工作機(jī)制，入額、退額工作才能順利開(kāi)展，定期晉升和擇優(yōu)選升才有科學(xué)依據(jù)，績(jī)效考核和獎(jiǎng)金分配才會(huì)公平公正?！?7〕何帆：《完善績(jī)效考核辦法 實(shí)現(xiàn)員額“有進(jìn)有出”》，載《人民法院報(bào)》2017年5月26日第2版。

（二）法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)的合理定位

傳統(tǒng)的法官業(yè)績(jī)考評(píng)，套用的是公務(wù)員的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有考慮司法規(guī)律和法官職業(yè)特征，容易陷入以下誤區(qū)：一是忽視審判實(shí)績(jī)，不注重明確標(biāo)準(zhǔn)、劃分檔次，導(dǎo)致內(nèi)部干多干少一個(gè)樣、干好干壞一個(gè)樣，影響辦案積極性；二是簡(jiǎn)單按照辦案數(shù)量核算各個(gè)法院、庭室或法官的工作量，無(wú)法準(zhǔn)確界定各類(lèi)案件的難易程度和實(shí)際工作投入，不能實(shí)現(xiàn)立案、刑事、民事、行政、審監(jiān)等不同部門(mén)之間工作量的科學(xué)比對(duì)；三是不能很好地處理審判工作與參與司法調(diào)研、表彰獎(jiǎng)勵(lì)之間的關(guān)系；四是過(guò)于注重結(jié)案率、發(fā)改率、調(diào)解撤訴率等量化指標(biāo)考評(píng)，造成業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)導(dǎo)向偏差；五是績(jī)效考核與法官等級(jí)、行政職務(wù)掛鉤，存在科層制和行政化傾向。〔18〕前引〔17〕，何帆文。

我們認(rèn)為，法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)除了遴選優(yōu)秀法官入額，更應(yīng)作為法院組織管理促進(jìn)整體效能最大化的必要手段。在司法改革背景下，法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)確立以激勵(lì)為主導(dǎo)的制度導(dǎo)向，建立多元、民主、平等的新型法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)主體形式，圍繞法官在司法過(guò)程中的客觀表現(xiàn)，由“結(jié)果導(dǎo)向”型司法評(píng)估轉(zhuǎn)向“過(guò)程導(dǎo)向”型司法評(píng)估，在評(píng)價(jià)方法上避免行政化方式和數(shù)據(jù)功利主義，防止法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)與法官職業(yè)特點(diǎn)的錯(cuò)位，從而促進(jìn)法官自我監(jiān)督、自我管理，提高職業(yè)素養(yǎng)和辦案水平，保證審判的質(zhì)量和效率。一是在制定主體上，要堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與發(fā)揮中基層法院主觀能動(dòng)性相結(jié)合。在最高法院頂層設(shè)定最基本原則的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)給各級(jí)法院在基本原則下制定適合本地情況的考核實(shí)施辦法的空間，由各法院自行制定考核評(píng)價(jià)辦法，報(bào)上級(jí)法院備案即可。對(duì)各法院而言，制定的考核評(píng)價(jià)辦法只要能促進(jìn)執(zhí)法辦案任務(wù)順利完成，審判質(zhì)效有所提升，就是好的考核辦法，不存在“放之四海而皆準(zhǔn)”的考核辦法。二是在考核內(nèi)容上，要堅(jiān)持客觀工作量測(cè)算與主觀經(jīng)驗(yàn)性評(píng)價(jià)相結(jié)合。案件類(lèi)型、審理程序、難易程度不同，客觀上造成不同性質(zhì)的案件難以簡(jiǎn)單地以辦結(jié)案件數(shù)量的多少作為衡量工作量的標(biāo)準(zhǔn)。為破解這個(gè)難題，需要對(duì)不同類(lèi)型案件的工作量進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，將法官在審判工作過(guò)程中付出的差別化的勞動(dòng)換算為標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的數(shù)值，由“案件數(shù)量說(shuō)話”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍讣ぷ鲾?shù)據(jù)反映的工作量說(shuō)話”，這是發(fā)揮業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)功能的基礎(chǔ)工作。要注重運(yùn)用信息化管理方式，實(shí)現(xiàn)考核數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析的智能化與考核結(jié)果的可視化，不斷提升考核效率和公信力。同時(shí)，要注重法官的自我評(píng)估和同行評(píng)議。最了解法官能力、水平、作風(fēng)的還是天天在一起工作的同事，僅僅靠數(shù)據(jù)容易產(chǎn)生偏差，還要吸收同一法院主管領(lǐng)導(dǎo)、團(tuán)隊(duì)法官的感知與評(píng)價(jià)。三是在結(jié)果運(yùn)用上，要堅(jiān)持正向激勵(lì)與反向約束相結(jié)合，以正向激勵(lì)為主。法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)的主要目標(biāo)是激勵(lì)、培育職業(yè)化勤勉法官，在考核項(xiàng)目的設(shè)置和考核結(jié)果的運(yùn)用上，應(yīng)當(dāng)充分尊重、信任法官，注意管理與激勵(lì)的平衡，可以采用合理區(qū)間值的概念對(duì)法官業(yè)績(jī)進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。凡是指標(biāo)值處于合理區(qū)間的，都應(yīng)當(dāng)視為良性，計(jì)為滿分。這種區(qū)間值計(jì)分模式，可以在一定程度上模糊數(shù)據(jù)差異，給被評(píng)價(jià)對(duì)象適當(dāng)減壓。四是在發(fā)展路徑上，要堅(jiān)持一定時(shí)期內(nèi)相對(duì)固定與根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整相結(jié)合。

（三）法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)制度的考量因素

1.法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)的范圍

從《法官法》第 23條規(guī)定看出，法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)的范圍可以歸納為三個(gè)方面：審判績(jī)效考核、司法技能考核、職業(yè)操守考評(píng)。審判績(jī)效是指法官履職情況的主要表現(xiàn)，包括考核法官審理案件的數(shù)量、質(zhì)量、效率和效果。司法技能是指法官的專(zhuān)業(yè)能力和創(chuàng)造性司法活動(dòng)成果，如參與庭審（聽(tīng)證）的表現(xiàn)、裁判文書(shū)制作質(zhì)量、司法調(diào)研成果、典型案例編報(bào)、司法建議等。職業(yè)操守就是從事法律職業(yè)所應(yīng)具備的政治品德、廉潔自律、文化水平、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)等多方面的基本要求。根據(jù)《法官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》，職業(yè)操守考評(píng)包括政治素質(zhì)和職業(yè)素質(zhì)。司法改革以前，法官業(yè)績(jī)考核的基本框架和核心內(nèi)容與公務(wù)員考核基本是一致的，其最大問(wèn)題是行政化考核傾向嚴(yán)重，過(guò)分強(qiáng)調(diào)了法官作為國(guó)家公職人員的身份屬性，并以其身份屬性掩蓋了法官?gòu)氖聦徟泄ぷ鞯乃痉▽傩?，而未能突出法官的職業(yè)特點(diǎn)和審判工作規(guī)律?，F(xiàn)行大多數(shù)法院的法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)是在量化考核的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性、全面性，以求通過(guò)科學(xué)全面的指標(biāo)設(shè)計(jì)和程序設(shè)計(jì)，以定性分析和定量分析相結(jié)合的辦法，公正合理地進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。我們認(rèn)為，法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)與公務(wù)員考核評(píng)價(jià)不同點(diǎn)主要可以概括為重案件、重業(yè)績(jī)、重平時(shí)三個(gè)方面。

2.不同考核對(duì)象的差異化分析

科學(xué)的法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)應(yīng)該根據(jù)考核對(duì)象的不同，實(shí)行差異化考核，做到精準(zhǔn)考核。目前法院的員額法官可以分為院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)專(zhuān)職委員、審判委員會(huì)委員、普通員額法官、綜合審判法官。不同類(lèi)型的法官工作內(nèi)容、工作重點(diǎn)都不相同，若采用同一尺度對(duì)不同類(lèi)型的法官進(jìn)行考核，則難免有失公允。例如院領(lǐng)導(dǎo)主要工作職責(zé)是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)院內(nèi)行政事務(wù)，指導(dǎo)監(jiān)督審判團(tuán)隊(duì)工作，若要求院領(lǐng)導(dǎo)在實(shí)際辦案數(shù)量上與一線員額法官保持一致，則既不科學(xué)也不實(shí)際。因此，要推動(dòng)實(shí)現(xiàn)周強(qiáng)院長(zhǎng)關(guān)于“讓法院更像法院，讓法官更像法官”的目標(biāo)，就必須針對(duì)不同類(lèi)型的法官考慮不同的因素，采用差異化的考核方法，方能使法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)機(jī)制接地氣、能操作、有實(shí)效，實(shí)現(xiàn)法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)的精準(zhǔn)化目標(biāo)。在法官員額制、司法責(zé)任制以及以審判為中心訴訟制度改革的背景下，無(wú)論是對(duì)院庭長(zhǎng)的考核還是對(duì)一線員額法官的考核首先都應(yīng)當(dāng)遵循司法規(guī)律，尤其是院庭長(zhǎng)要回歸于辦案，從“幕后”重回“臺(tái)前”，從“批案”回歸“辦案”。

3.不同審級(jí)考核的差異化分析

立法設(shè)定審級(jí)制度的目的，一是糾正下級(jí)法院的錯(cuò)誤裁判，保障當(dāng)事人合法權(quán)益；二是統(tǒng)一法律適用，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一。一般來(lái)說(shuō)，法院組織在審級(jí)的縱向設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)呈“金字塔狀”，即法院層級(jí)自下而上，案件數(shù)量越來(lái)越少，審理內(nèi)容愈加精簡(jiǎn)，法官員額大幅下降。長(zhǎng)期以來(lái)，主導(dǎo)我們配置上下級(jí)法院審判職權(quán)的，卻主要是糾錯(cuò)思維，從中院到最高法院，都把糾正下級(jí)法院在認(rèn)定事實(shí)上的錯(cuò)誤作為工作重點(diǎn)。我們認(rèn)為，法官的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)，應(yīng)當(dāng)以各層級(jí)法官主要職能為基礎(chǔ)，區(qū)分四級(jí)法院的功能定位，結(jié)合法官逐級(jí)遴選制度自下而上的應(yīng)有之義，對(duì)各層級(jí)法院法官的業(yè)績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)和考核內(nèi)容有所區(qū)分，方能體現(xiàn)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)制度之科學(xué)性。如基層法院的職能定位于分流案件、解決糾紛，基層法院的法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)方式，應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞基層法院的職能定位，強(qiáng)調(diào)效率和公平；而中級(jí)法院職能定位重點(diǎn)是依法糾錯(cuò)，定紛止?fàn)?，中?jí)法院的法官，也應(yīng)當(dāng)側(cè)重于法律適用能力以及裁判尺度統(tǒng)一上。高級(jí)法院具有承上啟下的樞紐作用，高級(jí)法院的法官應(yīng)當(dāng)具備豐富的審判經(jīng)驗(yàn)和宏觀的裁判思路，裁判文書(shū)制作能力和司法研究能力應(yīng)當(dāng)優(yōu)于中基層法院的法官，個(gè)案裁判、統(tǒng)一對(duì)下指導(dǎo)也是高級(jí)法院法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的重要指標(biāo)。最高法院作為我國(guó)的最高審判機(jī)關(guān)，其未來(lái)的發(fā)展方向，應(yīng)當(dāng)是從糾錯(cuò)型法院，逐步向統(tǒng)一法律適用型法院發(fā)展。最高法院的主要工作，則是通過(guò)審理具有普遍法律適用意義的案件、發(fā)布司法解釋和指導(dǎo)性案例，創(chuàng)制政策和規(guī)則，維護(hù)法制統(tǒng)一。簡(jiǎn)言之，法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)制度的設(shè)置，應(yīng)當(dāng)僅僅圍繞四級(jí)法院的功能定位，對(duì)各層級(jí)的法官提出不同的考評(píng)方式和考核指標(biāo)，中基層法院的法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)，應(yīng)當(dāng)以定紛止?fàn)帪橄?，高?jí)法院及最高人民法院應(yīng)當(dāng)以統(tǒng)一法律適用，再審監(jiān)督指導(dǎo)為主。

四、法官業(yè)績(jī)考核的改革探索

在深入推進(jìn)司法體制改革的進(jìn)程中，我們借鑒域內(nèi)外法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)的先進(jìn)做法，進(jìn)一步完善法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)于法官業(yè)績(jī)考核的實(shí)踐和探索，也從單純的指標(biāo)數(shù)據(jù)考核逐漸向綜合考評(píng)模式轉(zhuǎn)變，以法官業(yè)績(jī)考評(píng)的功能定位為出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持司法的公開(kāi)性和評(píng)價(jià)主體多元化，采用結(jié)果導(dǎo)向與過(guò)程導(dǎo)向相結(jié)合的考核方式，兼顧中級(jí)法院在四級(jí)法院中的功能定位，探索制定符合司法改革規(guī)律及法官成長(zhǎng)的法官業(yè)績(jī)考核機(jī)制。

一是參與主體多元化，強(qiáng)調(diào)員額法官主體地位。考評(píng)參與主體的廣泛性可以?xún)?yōu)先避免政策制定者的思維局限和考評(píng)程序的系統(tǒng)性偏差，強(qiáng)調(diào)員額法官的主體地位，提升員額法官的參與度及自主性也符合以法官職業(yè)需求為導(dǎo)向的價(jià)值目標(biāo)。我們以問(wèn)題為導(dǎo)向，堅(jiān)持以遵循司法規(guī)律、尊重工作實(shí)際為出發(fā)點(diǎn)，在修訂法官審判績(jī)效考核辦法時(shí)就注重參與主體的多元化。該辦法自擬訂初稿以來(lái)，先后經(jīng)過(guò)院長(zhǎng)辦公會(huì)討論、審委會(huì)討論、法官座談會(huì)研討、向全院法官征求意見(jiàn)，最后提交全體法官會(huì)議討論表決通過(guò)。因該文件由法官參與制定，一改過(guò)去一線辦案法官囿于職務(wù)、級(jí)別等方面無(wú)法參與業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)機(jī)制制定過(guò)程的弊端，故該辦法在執(zhí)行中的阻力和難度大為減小，而辦法制定的公開(kāi)性和透明性也使得法官在了解知曉考核方式和內(nèi)容后，安心、專(zhuān)注于審判事務(wù)本身。

二是依托大數(shù)據(jù)，建立以審判工作量及質(zhì)效指標(biāo)體系為核心要素的綜合考評(píng)模式。在審判工作量的評(píng)估上，針對(duì)不同角色的職責(zé)，在審判工作量上體現(xiàn)差異性，運(yùn)用蘊(yùn)含法官辦案類(lèi)型、審理程序、難易程度等因素的“審判工作量”概念作為審判績(jī)效的評(píng)價(jià)核心，通過(guò)量化設(shè)置考核指標(biāo)體系實(shí)現(xiàn)考核審判工作量的目的。一方面考慮審判工作量，另一方面科學(xué)設(shè)計(jì)了將非審判工作量折算為審判工作量的計(jì)算方式，精準(zhǔn)、全面地體現(xiàn)了不同類(lèi)型的法官工作量，達(dá)到了精準(zhǔn)考核的目標(biāo)。在設(shè)定辦案任務(wù)的基礎(chǔ)上，院領(lǐng)導(dǎo)的主要職責(zé)是引領(lǐng)審判團(tuán)隊(duì)建設(shè)，改進(jìn)審判管理監(jiān)督；庭領(lǐng)導(dǎo)的主要工作職責(zé)是主持庭內(nèi)的日常工作，對(duì)本庭人員進(jìn)行行政管理。其他員額法官的主要職責(zé)就是獨(dú)立辦案，其辦案工作量應(yīng)達(dá)到所在業(yè)務(wù)部門(mén)法官前兩年辦案平均值，對(duì)審判質(zhì)效考核主要采取“合理區(qū)間制”+“責(zé)任扣分制”相結(jié)合的方式進(jìn)行。在合議庭辦案的過(guò)程中，合議庭成員辦案工作量的計(jì)算，主要根據(jù)其對(duì)案件的貢獻(xiàn)度按比例分?jǐn)?，?jiān)持貢獻(xiàn)比例與責(zé)任比例相結(jié)合的原則。經(jīng)過(guò)反復(fù)測(cè)算和論證，開(kāi)庭審理的案件，一般按照審判長(zhǎng)、主審法官、參審法官各30%、60%、10%的比例分?jǐn)?；不開(kāi)庭審理的案件，一般按照審判長(zhǎng)、主審法官、參審法官各20%、70%、10%的比例分?jǐn)?。主審法官同時(shí)擔(dān)任審判長(zhǎng)的案件，一般按照審判長(zhǎng)、兩名參審法官各80%、10%、10%的比例分?jǐn)?。有特殊情況的，由庭長(zhǎng)提交專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議討論決定。對(duì)于因案件質(zhì)量、效率、效果等方面存在問(wèn)題應(yīng)扣減工作量的，也是根據(jù)合議庭成員的發(fā)表意見(jiàn)情況、履職行為、過(guò)錯(cuò)程度，確定其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任比例，審委會(huì)委員、院庭長(zhǎng)有過(guò)錯(cuò)的，在績(jī)效考核中也予以扣分。

審判質(zhì)效考核是法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)中的另一項(xiàng)重要內(nèi)容，體現(xiàn)了法官的辦案質(zhì)量、效率和效果。另外，我們認(rèn)為，法官業(yè)績(jī)考評(píng)體系中還應(yīng)當(dāng)包括司法技能考核以及職業(yè)操守考評(píng)等項(xiàng)目。法官的司法技能考核主要通過(guò)裁判文書(shū)質(zhì)量和庭審駕馭能力及司法調(diào)研情況進(jìn)行考核。值得一提的是，法官的職業(yè)操守是法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的重要方面，包括同行評(píng)議、民主測(cè)評(píng)的方式，而司法廉潔是法官的職業(yè)操守底線，如被追究違法審判責(zé)任或有其他違法違紀(jì)行為的法官，實(shí)行一票否決，不對(duì)其當(dāng)年度審判績(jī)效進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。

體系化的法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)模式構(gòu)建，詳見(jiàn)下圖：

三是嚴(yán)格落實(shí)考核結(jié)果與獎(jiǎng)懲機(jī)制掛鉤，更加注重正向激勵(lì)作用。我們?cè)趯?shí)踐探索中改變過(guò)去滿意度測(cè)評(píng)、集體推薦、領(lǐng)導(dǎo)提名等主觀評(píng)價(jià)和平均主義、“大鍋飯”的做法，在評(píng)先評(píng)優(yōu)、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、晉職晉級(jí)等方面堅(jiān)持“憑實(shí)績(jī)論英雄”，按照實(shí)績(jī)?yōu)橹鳌①|(zhì)效優(yōu)先的原則，確立了獎(jiǎng)勤罰懶、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的考核導(dǎo)向。完成基本辦案任務(wù)的法官，根據(jù)個(gè)人季度績(jī)效考核綜合數(shù)據(jù)得分在所屬部門(mén)完成基本辦案任務(wù)法官中的比例，分為四個(gè)等次，績(jī)效考核獎(jiǎng)金獎(jiǎng)勵(lì)性部分，以完成基本辦案任務(wù)的法官人均獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效考核獎(jiǎng)金為基數(shù)，按照相應(yīng)比例分為四個(gè)檔次。同時(shí)，就負(fù)向激勵(lì)而言，借鑒多數(shù)國(guó)家嚴(yán)格區(qū)分法官內(nèi)部紀(jì)律約束與法官?gòu)椲罊C(jī)程序的做法，將法官業(yè)績(jī)考核與法官懲戒程序相對(duì)分離，與法官員額退出機(jī)制相銜接。

四是堅(jiān)持原則性與靈活性相結(jié)合，綜合定量評(píng)價(jià)與定性評(píng)價(jià)方式。以客觀評(píng)價(jià)為主，科學(xué)合理評(píng)價(jià)法官審判工作量。我們研發(fā)審判工作量計(jì)算軟件，通過(guò)對(duì)不同類(lèi)型案件的權(quán)重測(cè)算，實(shí)現(xiàn)對(duì)轄區(qū)內(nèi)各法院、各業(yè)務(wù)部門(mén)、各辦案法官審判工作量的檢索、分析、測(cè)算，科學(xué)評(píng)價(jià)法官辦案工作量，用大數(shù)據(jù)考核質(zhì)量、效率、效果，用比較法分配獎(jiǎng)金、調(diào)配人員、評(píng)先評(píng)優(yōu)，優(yōu)化資源配置，激發(fā)辦案活力。同時(shí)，賦予業(yè)務(wù)部門(mén)一定自主權(quán)，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)法官工作量進(jìn)行折算、對(duì)部門(mén)工作量進(jìn)行平衡。對(duì)于“法官審理其他重大疑難復(fù)雜案件或其他特殊情況”“擔(dān)負(fù)臨時(shí)性重大審判執(zhí)行任務(wù)，作為主要執(zhí)筆人起草司法調(diào)研課題報(bào)告、審判業(yè)務(wù)指導(dǎo)性文件，以及從事案件質(zhì)量評(píng)查、重大案件協(xié)調(diào)、督查督辦件辦理等其他審判指導(dǎo)監(jiān)督工作”等情況，可以由業(yè)務(wù)部門(mén)專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議討論，根據(jù)實(shí)際情況折算一定工作量。對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)法官人均辦案工作量明顯高于和低于全院人均辦案工作量的情形，在發(fā)放獎(jiǎng)金時(shí)予以考慮，適當(dāng)增減比例。

結(jié)語(yǔ)

隨著司法體制改革的深入推進(jìn)，法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)越來(lái)越受到社會(huì)各界的重視。法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)應(yīng)堅(jiān)持實(shí)用主義導(dǎo)向，科學(xué)合理評(píng)估審判工作量，避免行政化方式和過(guò)于量化的指標(biāo)考評(píng)。同時(shí)，法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)辦法不宜搞“一刀切”，上級(jí)法院要賦予下級(jí)法院管理者結(jié)合本院實(shí)際制定考核辦法的自主權(quán)。當(dāng)然，法官業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)制度的效果還需要在探索中進(jìn)一步檢驗(yàn)，并根據(jù)實(shí)踐探索的新情況、新問(wèn)題繼續(xù)深入研究，從而適應(yīng)司法運(yùn)行新機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)制度的引導(dǎo)和激勵(lì)功能。