張平峽

摘 要：隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，現(xiàn)階段我國(guó)逐漸進(jìn)入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)時(shí)期，隨之而來(lái)的是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的進(jìn)一步加大，為公眾提供高質(zhì)量的公共服務(wù)設(shè)施，全面提高人民幸福感，所以，政府在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投入需求增大?？v觀全球的發(fā)展形勢(shì)，一些國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面投資較為吃力，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也稱為財(cái)政支出中較為困難的部分。但是新政策形勢(shì)下的PPP項(xiàng)目作為一種有效的共贏合作方式，為社會(huì)發(fā)展中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了諸多有利條件，并逐漸推廣應(yīng)用。目前，我國(guó)PPP項(xiàng)目的發(fā)展自2010年起步階段，到2015年P(guān)PP項(xiàng)目密集期和政策頻繁出臺(tái)期，再到2017年的逐步規(guī)范深化期，從鼓勵(lì)、規(guī)范到收緊。在發(fā)展過(guò)程中取得較為顯著的成果，在一定程度上促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，有效推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的整體發(fā)展。但同時(shí)也暴露出了諸多問(wèn)題。國(guó)務(wù)院法制辦公布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》，開啟了我國(guó)PPP立法和PPP法制化建設(shè)的重大進(jìn)程。近期，財(cái)政部、國(guó)資委多次發(fā)文，從嚴(yán)從緊清查入庫(kù)項(xiàng)目，和從嚴(yán)控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，如“192號(hào)文”、“23號(hào)文”、“54號(hào)文”。

關(guān)鍵詞：新政策新形勢(shì)；PPP項(xiàng)目融資模式；落地實(shí)施；思路方案

中圖分類號(hào)：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-7344（2018）30-0300-02

1 簡(jiǎn) 述

PPP模式被國(guó)際公認(rèn)為最有效的市場(chǎng)參與公共資源配置的途徑之一，它主要將公共產(chǎn)品與服務(wù)等理論內(nèi)容作為發(fā)展基礎(chǔ)，從而多維度的審視PPP模式的設(shè)計(jì)理念。PPP是一項(xiàng)綜合性改革，承載著重大的歷史使命，放寬準(zhǔn)入、打破壟斷、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的創(chuàng)新機(jī)制充分激發(fā)各類社會(huì)資本活力，公共服務(wù)供給實(shí)現(xiàn)動(dòng)能轉(zhuǎn)換便是其中重要的一項(xiàng)。除此之外，PPP模式可以進(jìn)一步提高工作質(zhì)量與效率，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)與模式等。但在我國(guó)作為新興的發(fā)展事物，其發(fā)展歷程中存在主要問(wèn)題有：“項(xiàng)目融資”演變?yōu)槭聦?shí)上的政府融資和國(guó)企融資；“股權(quán)投資”演變?yōu)楦鞣N形式的明股實(shí)債；“長(zhǎng)期投資”演變?yōu)楦鞣N形式的短期融資；“去杠桿”演變?yōu)楦鞣N加杠桿的創(chuàng)新模式；“私營(yíng)融資”演變?yōu)樘兹「鞣N財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金的工具；“政府采購(gòu)”演變?yōu)槎惚茼?xiàng)目論證的工具；“嚴(yán)控預(yù)算”演變?yōu)橥黄祁A(yù)算的約束的創(chuàng)新工具；“聚焦公共服務(wù)”演變?yōu)槎惚艹掷m(xù)運(yùn)營(yíng)的工具；“專業(yè)咨詢”成為項(xiàng)目闖關(guān)及套取財(cái)政資金的工具；“深化改革”成為拖延改革的創(chuàng)新工具。

2 PPP項(xiàng)目融資管理的發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 項(xiàng)目質(zhì)量和項(xiàng)目合法合規(guī)

首先，確保項(xiàng)目符合國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃，符合國(guó)家規(guī)定的PPP項(xiàng)目準(zhǔn)入條件，已納入當(dāng)?shù)刎?cái)政廳和國(guó)家財(cái)政部PPP項(xiàng)目管理庫(kù)，通過(guò)財(cái)承和物有所值評(píng)價(jià)，納入當(dāng)?shù)卣虚L(zhǎng)期規(guī)劃及當(dāng)年財(cái)政預(yù)算等一系列合法合規(guī)性手續(xù)的齊備。項(xiàng)目合法合規(guī)，當(dāng)?shù)卣?cái)政能力強(qiáng)，社會(huì)資本方實(shí)力強(qiáng)，一個(gè)優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目為順利融資奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，因?yàn)殂y行永遠(yuǎn)是逐利的，只會(huì)錦上添花，決不會(huì)雪中送碳。但近兩年，PPP項(xiàng)目迅猛增長(zhǎng)，有些以經(jīng)超出了政府財(cái)政承受能力，在上融資演變?yōu)閷?shí)質(zhì)上的政府融資，還有很多項(xiàng)目合法合規(guī)性手續(xù)滯后，也給項(xiàng)目融資帶來(lái)一定的影響。

2.2 PPP項(xiàng)目融資期限長(zhǎng)，存在一定風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目一般合作期限在10～30年，融資期限較長(zhǎng)，對(duì)政府來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目合作期拉長(zhǎng)，可以減小政府年度支付壓力，但無(wú)論對(duì)銀行還是社會(huì)資本方來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目合作期越長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)越大，一是政府支付風(fēng)險(xiǎn)甚至政府違約風(fēng)險(xiǎn)，二是銀行融資期限不能全覆蓋合作期，企業(yè)再融資風(fēng)險(xiǎn)，銀行方面在融資批復(fù)時(shí)對(duì)融資期限還是有一定風(fēng)險(xiǎn)考量的。

2.3 PPP項(xiàng)目融資規(guī)模大，融資模式各存利弊

PPP項(xiàng)目一般融資規(guī)模較大，一家銀行難以全覆蓋所需融資額度，目前可以通過(guò)銀團(tuán)融資或拼盤模式來(lái)滿足項(xiàng)目融資需求，但銀模式和拼盤模式各有利弊，銀團(tuán)雖可以滿足大額度融資需求，但由于牽頭行需收取一定費(fèi)用，將會(huì)增加融資成本，另一方面各銀行之間要達(dá)成完成一致的相關(guān)融資條件，協(xié)調(diào)時(shí)間一般比較長(zhǎng)。而拼盤模式相對(duì)較為靈活方便，各家銀行獨(dú)立審批，確保授信額度能完全覆蓋融資需求，融資方在資金使用時(shí)可以根據(jù)實(shí)際情況更具自主權(quán)。但這種模式一是要求融資方投入大量精力同多家銀行溝通洽談，二是融資各家銀行融資成本不統(tǒng)一，三是各家銀行資金投放所具體要求不一樣。

2.4 PPP項(xiàng)目實(shí)行中的諸多風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式一般包含三種管理模式和五種機(jī)制，三種管理模式分別為項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理、項(xiàng)目績(jī)效管理、項(xiàng)目規(guī)劃管理。五種機(jī)制則是指合作機(jī)制、物有所值機(jī)制、監(jiān)測(cè)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制以及支付機(jī)制。目前我國(guó)仍處于探索階段，對(duì)PPP項(xiàng)目必須綜合運(yùn)用各種方法，以社會(huì)化的視角審視打量，合理有效的對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)。

3 如何提高PPP項(xiàng)目的可融資性

PPP投資和融資，如果光考慮投融資是沒(méi)有出路的，投融資本身是一個(gè)系統(tǒng)性工程，它的落地有內(nèi)在邏輯。邏輯在于收益和風(fēng)險(xiǎn)的匹配，在于能不能獲得合理回報(bào)，能不能管控風(fēng)險(xiǎn)。如果風(fēng)險(xiǎn)能夠有效識(shí)別、有效管控，同時(shí)還能掙到錢，這樣投資者和融資者都有信心。

3.1 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

首先項(xiàng)目所屬行業(yè)是否緊跟國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，何種付費(fèi)機(jī)制，何種合作方式等將帶來(lái)一系列的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。2017（92）號(hào)文，嚴(yán)格項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，集中清理已入庫(kù)不合規(guī)的項(xiàng)目，并對(duì)全政府付費(fèi)項(xiàng)目收緊和不提倡，對(duì)沒(méi)有建立按效付費(fèi)機(jī)制，固化政付支出責(zé)任的項(xiàng)目不予入庫(kù)等。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)涵蓋了項(xiàng)目全生命周期中所涉及的風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 政府風(fēng)險(xiǎn)

政府風(fēng)險(xiǎn)主要反映在政付信用，政付換屆，政付決策能力不足，政策變化等相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目合作期限一般都比較長(zhǎng)，一個(gè)項(xiàng)目全生命周期有可能跨兩到三任政府領(lǐng)導(dǎo)，相關(guān)政策的不連續(xù)性，國(guó)家及地方政策變化或政策導(dǎo)向的變化都將對(duì)項(xiàng)目盈利能力和項(xiàng)目投資回報(bào)產(chǎn)生一定的風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 融資風(fēng)險(xiǎn)

在地方財(cái)政緊缺，實(shí)體經(jīng)濟(jì)下行的大背景下，PPP作為撬動(dòng)社會(huì)資本參與投資、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的主要方式，成為中央和地方政府大力推行的主要模式。由于PPP項(xiàng)目投資巨大，杠桿融資高，投資期限長(zhǎng)，融資成本高等特點(diǎn)。投融資對(duì)接，涉及政府、銀、企等多方利益，投融資雙方需要多次談判，全方位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。國(guó)家出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》，加強(qiáng)了資本金穿透審查，禁止了前兩年很火的基金參與PPP項(xiàng)目，規(guī)避了實(shí)質(zhì)上的明股實(shí)債，使用金融機(jī)構(gòu)貸款業(yè)務(wù)回歸本源，規(guī)范投融資業(yè)務(wù)的同時(shí)也使項(xiàng)目融資在一定程度目增加了難度，加大了項(xiàng)目資金的可獲得性風(fēng)險(xiǎn)；由于項(xiàng)目融資一般采用市場(chǎng)利率，在資金投放時(shí)隨市場(chǎng)利率變動(dòng)，融資期限內(nèi)因利率的變動(dòng)而帶來(lái)項(xiàng)目?jī)r(jià)值損失或收益的不確定性，從而并最終影響PPP項(xiàng)目參與各方的收益。

3.4 政策法規(guī)變更影響項(xiàng)目

PPP項(xiàng)目的突然興起，主要是政府政策的變動(dòng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)之各種事物的發(fā)展態(tài)勢(shì)，均以政府的政策法規(guī)為風(fēng)向標(biāo)。PPP項(xiàng)目中涉及到很多法律內(nèi)容，但目前我國(guó)在該方面的立法仍不完善，隨著我國(guó)法律的不斷修訂與完善，項(xiàng)目的合法性詮釋會(huì)受到影響。項(xiàng)目中的各項(xiàng)內(nèi)容、市場(chǎng)需求、協(xié)議的有效性都會(huì)被波及，這在一定程度上影響項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，所以做好該項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避工作是一項(xiàng)極為重要的事情。

3.5 項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目倡導(dǎo)的是項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期能否穩(wěn)定且合理的投入運(yùn)營(yíng)成本，能否順利達(dá)到績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，能否正常收回建設(shè)成本及投資收益，完成高質(zhì)量的項(xiàng)目建設(shè)是基礎(chǔ)。目前，我們環(huán)境保護(hù)力度空前嚴(yán)竣，揚(yáng)塵防治，安全文明施工標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越高，要求越來(lái)越嚴(yán)格，特別到冬季很多原材料生產(chǎn)廠停產(chǎn)停工，造成鋼材、水泥，混凝土等原材料價(jià)格目漲，增大施工單位的建設(shè)成本，蠶食施工單位施工利潤(rùn)。很多地方到冬季實(shí)施的“封土令”更是使項(xiàng)目直接停工，造成工期延誤，人員機(jī)械窩工，拉長(zhǎng)項(xiàng)目建設(shè)期。這些都將對(duì)項(xiàng)目建設(shè)中的安全，質(zhì)量和效益產(chǎn)生很大的影響。

4 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方法與手段

4.1 嚴(yán)謹(jǐn)合同條款，增強(qiáng)合同履約的可執(zhí)行性

PPP項(xiàng)目做為政府和社會(huì)資本方合作的一種投融資和項(xiàng)目運(yùn)作模式，首先強(qiáng)調(diào)的是平等合作關(guān)系，合同條款是賦予雙方權(quán)利和義務(wù)的法律文書，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮贤瑮l款，較強(qiáng)的履約精神，使項(xiàng)目順利履約，合作共贏的前提條件。

4.2 加強(qiáng)資金管理

要做好資金的計(jì)劃管理工作。PPP項(xiàng)目的融資資金，特別是通過(guò)銀行貸款所拿到的資金，基本都是根據(jù)項(xiàng)目的進(jìn)度而進(jìn)行分配，但是融資資金何時(shí)才能到位，到位的具體資金是多少，就需要進(jìn)行資金管理對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。所以必須要做到融資的實(shí)際計(jì)劃于資金的收支計(jì)劃相匹配，盡量避免出現(xiàn)基金鏈條斷連的現(xiàn)象，有效控制資金成本。在開展PPP項(xiàng)目時(shí)，資金管理極為重要，要做好融資計(jì)劃和資金收支計(jì)劃，兩者互相融通，共同推動(dòng)PPP項(xiàng)目的開展。在制作計(jì)劃方案時(shí)要嚴(yán)謹(jǐn)認(rèn)真，細(xì)致工作，將項(xiàng)目資金計(jì)劃按照月、季度、年度進(jìn)行劃分。加強(qiáng)創(chuàng)新，摒棄傳統(tǒng)思維，綜合考慮各種影響因素，從而保證計(jì)劃的嚴(yán)謹(jǐn)性與科學(xué)性。

4.3 加強(qiáng)資金監(jiān)管

對(duì)項(xiàng)目中的資金流動(dòng)要準(zhǔn)確掌控，監(jiān)管工作要貫穿始終。建立貸款專用賬戶，項(xiàng)目公司、施工單位，資金實(shí)行一條線監(jiān)管，確保資金完全用于建設(shè)項(xiàng)目，不得有資金轉(zhuǎn)移和挪用現(xiàn)象。有效提高資金的使用效率與安全性，盡量避免出現(xiàn)資金缺失的現(xiàn)象，同時(shí)要做好監(jiān)管的考核工作，項(xiàng)目各方都要遵循契約精神，并定期對(duì)資金的計(jì)劃執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行考察，發(fā)現(xiàn)有問(wèn)題的地方即使改正，并將其作為考核的重要內(nèi)容之一。

4.4 進(jìn)一步建立預(yù)警機(jī)制

建立PPP項(xiàng)目的預(yù)警機(jī)制也是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控的一個(gè)重要措施，想要建立PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，就必須有效完善財(cái)務(wù)控制機(jī)制，從而有效規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一方面，要加強(qiáng)金融監(jiān)管內(nèi)部的控制，做好監(jiān)管工作，不要人浮于事，努力將各項(xiàng)工作落到實(shí)處。建立完善的財(cái)務(wù)管理體系，形成一體化運(yùn)行模式，從而提高財(cái)務(wù)管理水平。另一方面，逐步建立起完善的內(nèi)部控制激勵(lì)機(jī)制，盡可能規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保證PPP項(xiàng)目運(yùn)行的穩(wěn)定性。

4.5 做好項(xiàng)目的內(nèi)部審計(jì)工作

項(xiàng)目的內(nèi)部審計(jì)工作可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)行中存在的各項(xiàng)問(wèn)題，從而及時(shí)解決問(wèn)題，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目的內(nèi)部審計(jì)工作可以加強(qiáng)控制工作，在PPP項(xiàng)目中占據(jù)著極為重要的地位，從而也可以有效提高項(xiàng)目的合理性與科學(xué)性。除此之外，內(nèi)部審計(jì)工作可以對(duì)項(xiàng)目中各方面的工作近=進(jìn)行評(píng)價(jià)，且評(píng)價(jià)較為客觀公正，在一定程度上體現(xiàn)了公平性。現(xiàn)階段的PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)部審計(jì)工作已經(jīng)逐漸將審計(jì)視角轉(zhuǎn)向項(xiàng)目的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)，這在一定程度上也規(guī)范了內(nèi)部審計(jì)人員的行為，督促內(nèi)部人員互相監(jiān)督。內(nèi)部審計(jì)人員也要重視自身綜合素養(yǎng)的培養(yǎng)，保證其工作行為滿足我國(guó)法律法規(guī)的要求，這樣也可以有效提高內(nèi)部審計(jì)的工作質(zhì)量與水平。為了能充分發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)的作用，管理階層要給予內(nèi)部審計(jì)機(jī)關(guān)足夠的權(quán)利，保證他們的工作能到位。

4.6 加強(qiáng)人才培養(yǎng)

PPP項(xiàng)目包含內(nèi)容較多，且專業(yè)性強(qiáng)，工作中必須要選定專業(yè)人才來(lái)服務(wù)項(xiàng)目，這對(duì)PPP項(xiàng)目的人力資源提出較高要求。一些私營(yíng)企業(yè)在發(fā)展中沒(méi)有雄厚的資金支持，發(fā)展中步履維艱，為了滿足發(fā)展需要，前期可以引進(jìn)一些專業(yè)的技術(shù)型人才，同時(shí)自己也要加強(qiáng)對(duì)人才的培養(yǎng)，機(jī)構(gòu)之間也要相互聯(lián)系，學(xué)會(huì)與外部專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行智力結(jié)合，更好的服務(wù)于PPP項(xiàng)目。

4.7 拓寬融資渠道

目前企業(yè)在開展PPP項(xiàng)目時(shí)融資渠道較為單一，這也大大影響了PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行。社會(huì)資本必須充分了解各類融資工具的特點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)其的認(rèn)知，從而能在融資過(guò)程中熟練運(yùn)用各種融資工具。另一方面，企業(yè)還可以積極邀請(qǐng)金融機(jī)構(gòu)參與到項(xiàng)目中，社會(huì)資本與金融機(jī)構(gòu)之間要做好溝通交流，雙方通過(guò)協(xié)商確定合作模式與方案，。若是金融機(jī)構(gòu)中存在需要政府認(rèn)可的部分，社會(huì)資本要及時(shí)向政府部門進(jìn)行申請(qǐng)，保證PPP項(xiàng)目的順利建設(shè)。政府部門也要加強(qiáng)社會(huì)資本的資金扶持，可以積極設(shè)置項(xiàng)目基金，吸收更多的社會(huì)資本參與到其中，這樣也可以有效降低融資風(fēng)險(xiǎn)。

5 結(jié) 語(yǔ)

PPP項(xiàng)目現(xiàn)今已成為推動(dòng)公共設(shè)施建設(shè)的一個(gè)重要方法與手段，在社會(huì)發(fā)展中占據(jù)著極為重要的地位。它的出現(xiàn)促使政府與社會(huì)資本相聯(lián)合，不僅減輕了政府部門的財(cái)政壓力，還為公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)帶來(lái)活力。在開展PPP項(xiàng)目時(shí)，社會(huì)資本要不斷提高其能力水平，提高自身的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，逐漸在市場(chǎng)中占據(jù)主導(dǎo)地位，合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。PPP投資和融資，如果光考慮投融資是沒(méi)有出路的，投融資本身是一個(gè)系統(tǒng)性工程，它的落地有內(nèi)在邏輯。邏輯在于收益和風(fēng)險(xiǎn)的匹配，在于能不能獲得合理回報(bào)，能不能管控風(fēng)險(xiǎn)。如果風(fēng)險(xiǎn)能夠有效識(shí)別、有效管控，同時(shí)還能掙到錢，這樣投資者和融資者都有信心。

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收稿日期：2018-9-22