楚春秋

摘要：近些年，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，我國(guó)現(xiàn)已經(jīng)形成了較為健全、完善的環(huán)境保護(hù)法律體系，基本可以實(shí)現(xiàn)有法可依。但是令人遺憾的是，基層環(huán)境管理工作仍然面臨著眾多亟待解決的難題。就此，本文根據(jù)筆者工作實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)基層環(huán)境管理工作面臨的難題進(jìn)行詳細(xì)的分析，并提出相應(yīng)的解決措施。

關(guān)鍵詞：基層；環(huán)境管理；對(duì)策

1基層環(huán)境管理工作面臨的難題

1.1環(huán)保法制體系不健全管理難

現(xiàn)我國(guó)已經(jīng)在《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的基礎(chǔ)上形成了一系列的法律法規(guī)，建立起一套較為完善的法律體系，但在一些領(lǐng)域還存在著差距。有的立法缺乏整體的協(xié)調(diào)性和前瞻性，有的立法相互沖突，缺乏公眾參與，有的法律法規(guī)理論性強(qiáng)，操作性差，基層環(huán)保部門在執(zhí)法過(guò)程中理解不一致，為執(zhí)法工作帶來(lái)一定困惑。

1.2職權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱監(jiān)管難

“環(huán)境資源與保護(hù)”作為一種法定權(quán)力，已在環(huán)境保護(hù)專門法律、法規(guī)中賦予“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)”?！暗胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)組織法”和“地方各級(jí)人民政府組織法”也賦予縣級(jí)以上人民政府“環(huán)境資源和保護(hù)”的職權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)公共事務(wù)管理的最基本單位，是轄區(qū)內(nèi)最直接面臨的環(huán)境問(wèn)題，是社會(huì)事務(wù)與政府管理之間最基本的紐帶，但沒(méi)有管理環(huán)境的權(quán)力。也沒(méi)有相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)的明確法律規(guī)定。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，生態(tài)文明建設(shè)的全面推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的公共事務(wù)，尤其是環(huán)境管理事務(wù)變得非常復(fù)雜，但由于行政層次的限制，權(quán)利和權(quán)力的不平等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒(méi)有專門的環(huán)保管理機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有專業(yè)人員來(lái)管理，經(jīng)費(fèi)無(wú)法保障，這是基礎(chǔ)環(huán)境管理最根本的困境。

1.3基層環(huán)保部門監(jiān)管力量薄弱

基層環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍中人員混崗、隊(duì)伍人手不足的問(wèn)題仍然普遍存在。根據(jù)環(huán)保部2014年的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)8萬(wàn)名環(huán)境監(jiān)察人員負(fù)責(zé)150萬(wàn)家工業(yè)企業(yè)的現(xiàn)場(chǎng)檢查工作、100余萬(wàn)件信訪投訴案件的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查工作、50萬(wàn)家企業(yè)排污費(fèi)申報(bào)和收費(fèi)工作、14萬(wàn)件環(huán)境行政處罰案件的調(diào)查取證工作、1萬(wàn)家國(guó)控企業(yè)在線監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的現(xiàn)場(chǎng)核查工作，以及大量的自然保護(hù)區(qū)檢查、環(huán)境污染和生態(tài)破壞糾紛的調(diào)解處理工作。特別是近幾年，隨著新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后，環(huán)境執(zhí)法力度不斷加大，以及依法行政要求越來(lái)越高，基層環(huán)保部門監(jiān)管執(zhí)法能力不足的問(wèn)題越來(lái)越凸顯，主要表現(xiàn)在執(zhí)法取證裝備差；部分基層執(zhí)法人員執(zhí)法水平低，能力素質(zhì)有待提高，一定程度上影響了環(huán)境執(zhí)法。

1.4社會(huì)公眾參與程度不夠

每一位居民都有義務(wù)、有責(zé)任參與到環(huán)境保護(hù)工作。但令人遺憾的是，很多社會(huì)公眾都沒(méi)有主動(dòng)參與環(huán)境保護(hù)的意識(shí)，平時(shí)參加環(huán)?；顒?dòng)的積極性、主動(dòng)性也較差。若沒(méi)有正確的引導(dǎo)，良好的參與機(jī)制，往往造成社會(huì)公眾對(duì)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展等正面環(huán)境問(wèn)題不太重視，但對(duì)一些負(fù)面環(huán)境問(wèn)題卻極為敏感，加上對(duì)信息掌握缺乏和個(gè)人知識(shí)結(jié)構(gòu)的欠缺，容易使其成為助推謠言廣泛傳播的主力軍，引發(fā)社會(huì)的恐慌。

2加強(qiáng)基層環(huán)境管理工作的相應(yīng)措施

2.1完善環(huán)境管理法律法規(guī)

隨著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的全面推進(jìn)，環(huán)境管理體制的不斷完善，不符合新形勢(shì)要求的法律法規(guī)正逐步取消。特別是新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施，《大氣污染防治法》《水污染防治法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)相繼修訂后，為環(huán)境保護(hù)提供了強(qiáng)有力的法律支持，但在執(zhí)行過(guò)程中，依然存在界定模糊，應(yīng)盡快制定相應(yīng)的解釋和行政法規(guī)，確?；鶎迎h(huán)保部門在執(zhí)法過(guò)程中具有明確性、可操作性，避免出現(xiàn)執(zhí)法以執(zhí)法人員的主觀意志為轉(zhuǎn)移，隨意“自由裁量”。

2.2建立健全環(huán)境保護(hù)機(jī)制

通過(guò)完善建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批、環(huán)境保護(hù)“一票否決”制度，杜絕重污染項(xiàng)目的審批建設(shè)。通過(guò)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，工業(yè)企業(yè)由資源開(kāi)發(fā)、高能耗、重污染向技術(shù)、低能耗、輕污染發(fā)展。通過(guò)全面規(guī)劃，合理產(chǎn)業(yè)布局，充分利用自然生態(tài)系統(tǒng)的自凈和稀釋功能，最大限度地減少環(huán)境污染對(duì)環(huán)境的影響。但基層環(huán)保機(jī)構(gòu)由于缺乏高素質(zhì)人才，在“統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局”方面存在一定的困難，有必要建立一支專業(yè)化、高層次的環(huán)境管理隊(duì)伍來(lái)統(tǒng)籌、指導(dǎo)各基層環(huán)保機(jī)構(gòu)工作的開(kāi)展。

各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部既要對(duì)所在崗位承擔(dān)的業(yè)務(wù)工作負(fù)責(zé)，又要對(duì)崗位職責(zé)范圍內(nèi)的環(huán)境保護(hù)工作負(fù)責(zé)，全面落實(shí)“管行業(yè)必須管環(huán)保、管業(yè)務(wù)必須管環(huán)保、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管環(huán)?！敝贫龋砬迓氊?zé)、理順關(guān)系，建立長(zhǎng)效機(jī)制，健全部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建全社會(huì)齊抓共管的環(huán)保大格局。

探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)。為解決在環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管任務(wù)日益繁重，但環(huán)保部門執(zhí)法力量越向下越薄弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保部門缺乏執(zhí)法力量，難以滿足執(zhí)法監(jiān)管工作實(shí)際需要的問(wèn)題，應(yīng)謀劃建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)，下沉環(huán)保監(jiān)管力量，依法加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)，積極組織開(kāi)展村組環(huán)保監(jiān)管員的培訓(xùn)工作，形成嚴(yán)密的網(wǎng)格執(zhí)法監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮環(huán)保網(wǎng)格監(jiān)管人員的積極作用，因地制宜，精準(zhǔn)施策，搞好農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管、環(huán)保宣傳，解決農(nóng)村面源污染問(wèn)題，切實(shí)改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)管全覆蓋。

2.3加強(qiáng)基層環(huán)保部門的執(zhí)法監(jiān)管力度

第一，強(qiáng)化基層環(huán)保部門環(huán)保業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)，定期組織對(duì)基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員進(jìn)行考核，根據(jù)考核結(jié)果對(duì)考核綜合素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力等不合格的人員實(shí)行“淘汰制”或崗位調(diào)整，激活合理的進(jìn)出機(jī)制，不斷提升基層環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)，提高監(jiān)察執(zhí)法工作效率。

第二，基層環(huán)境管理工作涉及面廣、情況復(fù)雜，各執(zhí)法部門相互間應(yīng)加強(qiáng)配合，整合各部門執(zhí)法資源，提高行政執(zhí)法整體效能，解決突出環(huán)境問(wèn)題。建立健全環(huán)保行政執(zhí)法與刑事司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，完善重大案件會(huì)商督辦等制度，嚴(yán)厲打擊環(huán)境領(lǐng)域違法犯罪行為，依法追究環(huán)境損害責(zé)任人相關(guān)責(zé)任。按照責(zé)任分工將各項(xiàng)監(jiān)管任務(wù)和責(zé)任分解落實(shí)到縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，細(xì)化到具體崗位和人員，形成縱到底、橫到邊、全覆蓋的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管新格局。

第三，由于受地方經(jīng)濟(jì)影響，各區(qū)縣環(huán)境執(zhí)法的財(cái)政投入?yún)⒉畈积R，但總體水平不高。建議省市級(jí)環(huán)保部門加大對(duì)地方財(cái)政實(shí)力較弱區(qū)縣的財(cái)力傾斜，補(bǔ)齊設(shè)區(qū)市、縣兩級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)配置的專項(xiàng)執(zhí)法、現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法交通工具和取證、通訊、辦公、信息化設(shè)備，重點(diǎn)加強(qiáng)重污染工礦企業(yè)集中的縣區(qū)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，統(tǒng)一建立移動(dòng)執(zhí)法數(shù)據(jù)平臺(tái)，配置移動(dòng)執(zhí)法終端，提升環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)代化、信息化、規(guī)范化水平。研究制定相關(guān)政策，探索提出一定比例的環(huán)境行政處罰的罰沒(méi)款作為執(zhí)法工作經(jīng)費(fèi)，重點(diǎn)用于開(kāi)展高科技手段的執(zhí)法工作經(jīng)費(fèi)。

2.4提高社會(huì)公眾的參與程度

社會(huì)公眾一直以來(lái)都是基層環(huán)境管理工作的主力軍，政府有關(guān)部門務(wù)必要重視社會(huì)公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，要采取多種措施來(lái)提高社會(huì)公眾的參與程度，讓更多的社會(huì)公眾能夠積極、主動(dòng)參與到環(huán)境保護(hù)中來(lái)。與此同時(shí)，基層環(huán)境保護(hù)部門務(wù)必要通過(guò)多種方式來(lái)宣傳環(huán)境保護(hù)工作，通過(guò)組織開(kāi)展環(huán)保宣傳教育進(jìn)學(xué)校、進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)農(nóng)村“環(huán)保五進(jìn)活動(dòng)”，積極構(gòu)建“學(xué)校—單位—社區(qū)—企業(yè)—社會(huì)”五位一體的環(huán)境教育體系。此外，以生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）、美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建為載體，做好農(nóng)村環(huán)保宣傳。通過(guò)進(jìn)村入戶面對(duì)面宣傳、環(huán)保知識(shí)下鄉(xiāng)、文藝宣傳、發(fā)放書(shū)籍資料、組織各類培訓(xùn)等形式，大力宣傳飲用水源保護(hù)、土壤污染治理、畜禽污染防治、農(nóng)作物秸桿禁燒、農(nóng)膜白色污染防治、農(nóng)村面源污染防治等農(nóng)村環(huán)保知識(shí)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)，大力實(shí)施循環(huán)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和生態(tài)養(yǎng)殖等，樹(shù)立綠色生產(chǎn)消費(fèi)觀念，養(yǎng)成節(jié)約環(huán)保的生活習(xí)慣，為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)營(yíng)造良好的輿論氛圍。