□ 傅黎春 湖南省衡陽市食品藥品檢驗檢測中心

食品安全問題是各國政府高度重視的民生問題。近年來，中國政府通過完善法律法規(guī)，改革食品監(jiān)管主體，整合食品安全標(biāo)準(zhǔn)等措施，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管工作，使食品安全水平得到顯著提升。但由于監(jiān)管理念、技術(shù)水平、發(fā)展階段不同，中國與美國相比，在食品安全監(jiān)管體系的建立、食品風(fēng)險控制、信用體系建設(shè)等方面都存在較大差異。本文通過對以上差異進(jìn)行比較分析，希望提出值得我國借鑒和學(xué)習(xí)的建議。

1 中美在食品監(jiān)管體系理念差異

美國中國法律體系《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》《美國FDA食品安全現(xiàn)代化法案》《公共衛(wèi)生服務(wù)法》《食品質(zhì)量保護(hù)法》[1]等?！吨腥A人民共和國食品安全法》[2]《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》等。參與監(jiān)管部門及分工食品安全檢驗局（FSIS）負(fù)責(zé)禽、蛋、肉類；食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）負(fù)責(zé)除肉類、禽類以外的流通食品，包括進(jìn)口的相應(yīng)食品；動植物檢疫局（APHIS）負(fù)責(zé)動植物保護(hù)；環(huán)境保護(hù)局（EPA）負(fù)責(zé)農(nóng)藥及水土環(huán)境；餐飲由衛(wèi)生局負(fù)責(zé)。農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品；畜牧局負(fù)責(zé)畜禽、水產(chǎn)類；質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)食品包裝；國家衛(wèi)計委負(fù)責(zé)組織開展食品安全風(fēng)險監(jiān)測和風(fēng)險評估，制定食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)；FDA負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)、流通和餐飲服務(wù)監(jiān)管。監(jiān)管模式國務(wù)院食品安全委員會負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)，食品藥品監(jiān)督管理部門、農(nóng)業(yè)部門、衛(wèi)生行政部門等依法履行職責(zé)，以行政管理和分段監(jiān)管為主。監(jiān)督層次 聯(lián)邦、州和地區(qū)縣郡3個層次。 國家、?。ㄖ陛犑校?、地市、縣4個層次。總統(tǒng)食品安全管理委員會綜合協(xié)調(diào)，多部門具體負(fù)責(zé)，實行垂直管理的模式，各部門相互獨(dú)立，各司其職，以風(fēng)險管理和品種監(jiān)管為主。檢驗機(jī)構(gòu)主體多元化分為官方、半官方和第三方檢驗機(jī)構(gòu)[3]，需進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)證，檢驗機(jī)構(gòu)保持獨(dú)立性，存在數(shù)量較多的第三方檢驗機(jī)構(gòu)。主體分為官方和第三方兩種，需進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)證，各級政府主辦的官方檢驗機(jī)構(gòu)分別隸屬于各級政府部門，第三方檢驗機(jī)構(gòu)處于快速發(fā)展過程中。標(biāo)準(zhǔn)體系由技術(shù)法規(guī)和食品標(biāo)準(zhǔn)組成，由美國國家標(biāo)準(zhǔn)學(xué)會認(rèn)可的相關(guān)行業(yè)協(xié)會、標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會、政府部門制定。由技術(shù)法規(guī)和食品標(biāo)準(zhǔn)組成，國家食品安全標(biāo)準(zhǔn)由國家衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)制定、公布，食品中農(nóng)藥殘留、獸藥殘留的限量規(guī)定及檢驗方法與規(guī)程由衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、食藥監(jiān)部門制定。農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、重金屬污染，對食品源頭及生長環(huán)境的控制較弱。HACCP管理體系1989年首次發(fā)布《食品生產(chǎn)HACCP法則》。 2002年，中國認(rèn)證機(jī)構(gòu)國家認(rèn)可委員會正式啟動對HACCP體系認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)可。關(guān)注重點 微生物、食品貯藏溫度、食品過敏物質(zhì)，更加注重食品源頭及生長環(huán)境的管理。缺陷食品召回制度由FSIS和FDA監(jiān)管召回有缺陷的食品，分為主動召回和強(qiáng)制召回。FDA監(jiān)管召回存在缺陷的食品，分為主動召回和責(zé)令召回。食品可追溯體系有法規(guī)規(guī)定，有效執(zhí)行。 有法規(guī)規(guī)定，探索執(zhí)行中。信息公開 較充分[4]。 有待加強(qiáng)。

2 產(chǎn)生差異的原因分析

2.1 國情不同

美國的食品產(chǎn)業(yè)龐大而且有大量的食品依賴進(jìn)口，向美國出口食品的國家達(dá)100多個。美國食品安全保障體系的建立大量依靠出口商和出口國的食品安全保障體系來保證。FDA所做的大量工作是對出口國、出口商及本土生產(chǎn)企業(yè)的質(zhì)量保證體系的推廣和相關(guān)人員培訓(xùn)，對食品本身的抽樣檢測批次有限，只有在發(fā)生食品安全事件時，才會加大對可能存在問題的食品抽樣檢測的頻次。中國由于食品生產(chǎn)、加工企業(yè)普遍規(guī)模較小，且產(chǎn)品品種復(fù)雜，因此通常以源頭控制為目標(biāo)，以終端產(chǎn)品的抽樣檢測為手段，通過對市場上生產(chǎn)和流通的食品進(jìn)行規(guī)?；轵灆z測來發(fā)現(xiàn)食品安全問題，從而進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)的生產(chǎn)行為來保障產(chǎn)品質(zhì)量。

美國人具有強(qiáng)烈的法律意識，在美國從事食品生產(chǎn)、銷售的企業(yè)一般都是實力雄厚的大企業(yè)，企業(yè)行為非常規(guī)范。食品企業(yè)一旦被發(fā)現(xiàn)違反法律將面臨嚴(yán)厲的處罰和數(shù)目驚人的罰款（能夠使違法企業(yè)破產(chǎn)），即違法成本較高。因此，美國食品企業(yè)主觀違法的案件不多，從政府官員到普通百姓都對日常生活中的食品安全問題信任度很高。

中國正處在全面依法治國的進(jìn)程中，相對于美國而言，食品安全方面的法律、法規(guī)還不夠完善，法律、法規(guī)的施行并沒有十分嚴(yán)格，百姓的法律意識也不是十分強(qiáng)烈，所以從客觀上形成了企業(yè)違法成本低、違法現(xiàn)象和食品安全事件多發(fā)的局面，這也是今后在食品監(jiān)管過程中需要加強(qiáng)的地方。

2.2 發(fā)展階段不同

美國自1 9 06年通過《純凈食品和藥品法》以來，發(fā)展至今已有1 1 0余年的歷史，在這1 00多年的歷史發(fā)展過程中，美國也發(fā)生過諸如毒波菜事件、花生醬事件、毒雞蛋事件等重大食品安全事件。隨著每次重大食品安全事件的發(fā)生，美國的食品監(jiān)管法律、法規(guī)都會作相應(yīng)的調(diào)整以進(jìn)一步加強(qiáng)食品監(jiān)管，防止同類事件的再次發(fā)生。

中國正在從“吃得飽”向“吃得好、吃得健康和營養(yǎng)”轉(zhuǎn)變，特別是改革開放40年的快速發(fā)展，讓我國走過了美國近百年的食品監(jiān)管歷程。可以說，美國處于一個人的成年期、成熟期，而中國處于一個人的青年期、發(fā)育期，因此兩國在監(jiān)管法律法規(guī)體系、監(jiān)管社會環(huán)境、監(jiān)管理念、監(jiān)管重點、監(jiān)管手段及技術(shù)水平等方面存在差異和不同十分正常，這些差異和不同是發(fā)展過程中出現(xiàn)的，也一定會在發(fā)展過程中逐步得到改進(jìn)和完善。

2.3 飲食習(xí)慣不同

美國人的飲食習(xí)慣較為簡單，強(qiáng)調(diào)營養(yǎng)素的攝取，很多食物喜歡生食，如果蔬類，且肉類的加工成熟度也比較低，因此他們十分關(guān)注食物中的微生物污染、食品貯藏溫度、食品中過敏物質(zhì)等。中國人的飲食習(xí)慣則更強(qiáng)調(diào)口味，以煎、炒、煮等加熱后食用的方式為主，食物成熟度高，食物中的微生物污染在加熱過程中多數(shù)被破壞，因此人們更關(guān)注食品安全中的農(nóng)藥、獸藥殘留及重金屬污染等問題。

3 啟示及建議

3.1 落實食品生產(chǎn)、經(jīng)營者的主體責(zé)任

2015年修訂后的《食品安全法》明確規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營者對其生產(chǎn)經(jīng)營食品的安全負(fù)責(zé)，即食品生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全第一責(zé)任人，承擔(dān)食品安全主體責(zé)任。當(dāng)前，由于法律宣傳、監(jiān)管制度、教育培訓(xùn)等多種工作還不到位，相當(dāng)多的食品生產(chǎn)、經(jīng)營者的主體責(zé)任意識較為淡薄，認(rèn)為食品安全出不了大問題—吃不死人。因此，一方面要加強(qiáng)食品安全法律法規(guī)的宣傳教育，引導(dǎo)食品生產(chǎn)、經(jīng)營者依法依規(guī)開展生產(chǎn)經(jīng)營活動；另一方面要加大食品藥品監(jiān)管部門的執(zhí)法力度，依法嚴(yán)懲違法違規(guī)者，只有讓他們付出高昂的代價，才能真正起到震懾作用，促進(jìn)主體責(zé)任的落實。

3.2 推動誠信體系建設(shè)落到實處

食品安全不全是管出來的，更多的是食品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)自律的結(jié)果。近年來，我國發(fā)生過眾多食品安全事件，探究其發(fā)生的原因，不管是企業(yè)失責(zé)—追求利益最大化，還是監(jiān)管失責(zé)—沒有及時發(fā)現(xiàn)和消除安全隱患，說到底都與社會誠信體系的缺失有關(guān)。推動誠信體系建設(shè)正在全國試點，筆者認(rèn)為應(yīng)在以下兩個方面著力：一是提升食品藥品監(jiān)督部門的社會公信力，因為它代表著政府的誠信，其表現(xiàn)為公正執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、打假扶優(yōu)等，通過推行“首負(fù)責(zé)任制”、“責(zé)任追究制”、“目標(biāo)責(zé)任制”等制度和措施，提升政府和部門的誠信度和公信力；二是推動誠信體系在食品行業(yè)的落實，包括食品生產(chǎn)、經(jīng)營、消費(fèi)的各個環(huán)節(jié)，通過建立誠信檔案，信用評級、考核及獎懲等機(jī)制，實現(xiàn)整個食品行業(yè)信用等級的提升。

3.3 推進(jìn)形成食品安全社會共治局面

在社會利益和主體多元化的現(xiàn)代社會，食品監(jiān)管單靠食藥監(jiān)部門、農(nóng)業(yè)部門等幾個政府職能部門的努力遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足現(xiàn)實需要，只有讓企業(yè)、民間組織、新聞媒體、消費(fèi)者等主體共同參與治理，運(yùn)用法律、市場、輿論監(jiān)督、行政等多種手段，形成有效的社會共治，才能推進(jìn)食品安全監(jiān)管工作走上長治久安的發(fā)展之路。此外，對于食品安全監(jiān)管部門來說，提高食品安全信息透明度，擴(kuò)大公眾參與度也十分重要。目前，我國食品安全信息大多分散在政府各監(jiān)管部門的網(wǎng)站及其他平臺上，是一個個信息孤島，沒有形成信息共享局面，并且信息更新很不及時，公眾對這些政府網(wǎng)站平臺上的信息關(guān)注度不高。因此，食藥監(jiān)部門應(yīng)主導(dǎo)搭建一個統(tǒng)一、權(quán)威的信息整合和交換平臺，切實保證信息數(shù)據(jù)的及時性、全面性、可靠性、統(tǒng)一性，使百姓在有需求時可以方便快捷地獲取相關(guān)信息。

3.4 有效統(tǒng)籌利用檢驗資源

食品檢驗工作作為食品監(jiān)督工作的重要技術(shù)支撐，不論在美國還是在中國都發(fā)揮著重要作用。美國FDA下設(shè)專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)實驗室質(zhì)量保證和質(zhì)量控制。FDA官方實驗室負(fù)責(zé)管理和確認(rèn)其他實驗室資格等工作，承擔(dān)檢測任務(wù)的實驗室所使用的檢測方法必須由FDA認(rèn)可的實驗室認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)證。

根據(jù)國家食藥監(jiān)管總局2015年制定的《關(guān)于加強(qiáng)食品藥品檢驗檢測體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》要求，食品檢驗體系由國家、省、市、縣4級檢驗機(jī)構(gòu)組成。根據(jù)筆者的調(diào)研，由于近年來食品藥品監(jiān)管體制的多次調(diào)整，食品檢驗機(jī)構(gòu)的建設(shè)和能力改進(jìn)都有所弱化，特別是縣級檢驗機(jī)構(gòu)，基本都沒有開展食品檢驗工作。地市級食品檢驗機(jī)構(gòu)，由于分級管理體制，受檢驗經(jīng)費(fèi)不足、自身檢驗?zāi)芰Σ粡?qiáng)、管理體制僵化等多種原因的制約，鞭長莫及，發(fā)展后勁不足。第三方檢驗機(jī)構(gòu)作為食品檢驗市場的補(bǔ)充，目前還無法承擔(dān)官方檢驗機(jī)構(gòu)的“法定檢驗”任務(wù)，這些都給食品安全監(jiān)管工作帶來隱憂。

結(jié)合我國現(xiàn)有的食品監(jiān)管需要及檢驗機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為我國可參考美國等發(fā)達(dá)國家的作法，建立統(tǒng)一、權(quán)威、有效的食品檢驗體系，有效統(tǒng)籌利用現(xiàn)有檢驗資源，明確責(zé)權(quán)，分工協(xié)作。如政府設(shè)置的檢驗機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)制定標(biāo)準(zhǔn)、法定檢驗、管理第三方檢驗機(jī)構(gòu)，第三方檢驗機(jī)構(gòu)在獲得檢驗資質(zhì)和官方機(jī)構(gòu)的授權(quán)后可以承擔(dān)官方機(jī)構(gòu)的委托檢驗任務(wù)。對于政府檢驗機(jī)構(gòu)的設(shè)置，應(yīng)打破隸屬關(guān)系、行業(yè)、區(qū)域的限制，形成“大檢驗”概念，按產(chǎn)品類別明確職責(zé)，分工合作。對于第三方檢驗機(jī)構(gòu)采取鼓勵政策，用于補(bǔ)充食品檢驗市場的不足，同時應(yīng)加強(qiáng)對檢驗機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗規(guī)范性的管理。

3.5 構(gòu)建完善的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系

《食品安全法》實施之前，我國食品標(biāo)準(zhǔn)體系較為混亂，有GB系列，有各行政主管部門制定的標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，種類繁多、體系復(fù)雜、互不協(xié)調(diào)。近年來，國家已啟動食品標(biāo)準(zhǔn)整合工作，將各類現(xiàn)行的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和食品行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)予以整合，統(tǒng)一為食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)不完全統(tǒng)計，2015年以來新頒布實施的食品安全標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范近千個。相信通過一段時間的努力，我國可以形成一個較為完善、統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。

美國有相對完善、統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，其食品行業(yè)超過80%的標(biāo)準(zhǔn)是國際通用標(biāo)準(zhǔn)，其標(biāo)準(zhǔn)框架基本以食品產(chǎn)品的分類劃分，標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范按危害領(lǐng)域劃分，甚至監(jiān)管部門都會不同，比如針對蛋和蛋制品，帶殼的蛋由FDA負(fù)責(zé)，而去掉蛋殼以后則由FSIS負(fù)責(zé)。在標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范制定方面，美國非常注重發(fā)揮各種民間機(jī)構(gòu)的作用，如各種協(xié)會及大型食品生產(chǎn)企業(yè)的優(yōu)勢和作用，共同完成食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的建立、完善和實施，這一點對我國今后的工作很有啟示性。