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        新疆農(nóng)田水利管理體制改革困境研究綜述

        2018-10-19 02:50:10張新貴
        水能經(jīng)濟(jì) 2018年4期
        關(guān)鍵詞:管理體制農(nóng)田水利新疆

        張新貴

        【摘要】農(nóng)業(yè)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展命脈,在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一直起著重要的作用,隨著我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,國(guó)家對(duì)農(nóng)田水利工程建設(shè)的投入也不斷增加,尤其在農(nóng)田節(jié)水灌溉及高效農(nóng)業(yè)建設(shè)方面投入和管理水平逐步提高,而農(nóng)田水利工程建設(shè)作為一項(xiàng)技術(shù)性強(qiáng)的綜合性工作,項(xiàng)目實(shí)施和管理并非易事,在工程施工過(guò)程中難免會(huì)遇到各種困難,這不僅會(huì)影響水利工程建設(shè)的正常運(yùn)行,還會(huì)存在較大的質(zhì)量問題和安全隱患。本文主要通過(guò)對(duì)新疆地區(qū)的調(diào)查,分析了農(nóng)田水利工程管理體制的改革現(xiàn)狀及其對(duì)策研究,讓理論與實(shí)踐相結(jié)合,有針對(duì)性的制定行之有效的解決方案。

        【關(guān)鍵詞】新疆;農(nóng)田水利;管理體制;改革困境

        1、基本情況

        此次調(diào)查覆蓋全疆13個(gè)地(州、市),主要針對(duì)《新疆小型農(nóng)村水利工程管理體制改革實(shí)施意見》(新政發(fā)〔2005〕79號(hào))出臺(tái)以來(lái)全疆小型水利工程管理體制改革現(xiàn)況,包括主要圍繞產(chǎn)權(quán)明晰、管護(hù)主體和責(zé)任落實(shí)、管護(hù)經(jīng)費(fèi)落實(shí)、工程管理模式等內(nèi)容進(jìn)行了摸底調(diào)查。基本情況如下。

        1.1工程建設(shè)概況

        截至目前,我區(qū)小型農(nóng)田水利工程及設(shè)備情況為:控制灌溉面積1萬(wàn)畝及以下的農(nóng)田水利工程共計(jì)8431處;大中型末級(jí)渠系(斗、農(nóng)渠)共計(jì)184183km;高效節(jié)水輸水管道統(tǒng)計(jì)到干管(分干管)、支管,共計(jì)278705km;高效節(jié)水首部31601個(gè);噴灌、微灌設(shè)施16153個(gè);機(jī)井97990眼;塘壩445座;功率1000KW以下的泵站301座。

        1.2改革現(xiàn)況

        1.2.1明確產(chǎn)權(quán)及管護(hù)主體情況

        根據(jù)已有改革成果和工程建設(shè)管理實(shí)際,我區(qū)小型農(nóng)田水利工程及設(shè)備產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜,整體上末級(jí)渠系和高效節(jié)水首部和管道主要?dú)w農(nóng)民用水協(xié)會(huì)、村集體所有;塘壩、泵站歸水管單位和村集體所有;噴、微灌設(shè)施、機(jī)井多歸村集體、個(gè)人或企業(yè)所有(詳見附表2)。產(chǎn)權(quán)所有者是工程的管護(hù)主體,負(fù)責(zé)工程的管護(hù),目前小型農(nóng)田水利工程管護(hù)主體落實(shí)率已達(dá)70.39%。

        1.2.2管理模式現(xiàn)狀

        國(guó)家資金投資興建的小型水利工程成熟的管理模式:一是國(guó)有水管單位建設(shè)管理,多涉及是具有較強(qiáng)公益性的工程,如小型水庫(kù)、堤防、灌區(qū)骨干工程、農(nóng)村飲水安全工程;二是“國(guó)有水管單位+農(nóng)民用水協(xié)會(huì)”,多涉及灌區(qū)末級(jí)渠系和農(nóng)田水利工程田間工程,國(guó)有水管單位主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期建設(shè)、建設(shè)完成后移交農(nóng)民用水協(xié)會(huì)管理,并有基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站所負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和人員培訓(xùn);三是拍賣,主要是把機(jī)電井所有權(quán)拍賣給企業(yè)和個(gè)人經(jīng)營(yíng)。

        2、改革困境

        2.1產(chǎn)權(quán)制度改革不夠深入,運(yùn)作不規(guī)范

        2.1.1產(chǎn)權(quán)法律界定不明確。新疆各類小型農(nóng)田水利工程的多是依據(jù)“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則理清了工程產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系,但多數(shù)未通過(guò)頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書等法律形式最終界定產(chǎn)權(quán)歸屬主體,產(chǎn)權(quán)獲得者的責(zé)、權(quán)、利沒有以法律文本的方式明確起來(lái),缺少法律、政策的支撐保障,從而影響了產(chǎn)權(quán)獲得者的追加投資維修工程的積極性,未根本解決“只用不管”的問題。

        2.1.2工程確權(quán)劃界未定阻礙了產(chǎn)權(quán)改革。小型農(nóng)田水利工程的確權(quán)劃界是搞好產(chǎn)權(quán)制度改革和經(jīng)營(yíng)管理的基礎(chǔ)。由于未開展工程確權(quán)劃界工作,一些工程如田間灌渠兩岸護(hù)坡地被不斷侵占,易加劇渠道的毀壞,農(nóng)民用水協(xié)會(huì)或村集體等不愿接收工程。

        2.2管護(hù)經(jīng)費(fèi)不足,管護(hù)責(zé)任難以有效落實(shí)

        2.2.1多元化投融資機(jī)制未建立。現(xiàn)有的小型農(nóng)田水利工程投資建設(shè)主要依靠國(guó)有財(cái)政資金,通過(guò)市場(chǎng)化吸收社會(huì)投融資的優(yōu)惠政策缺失、機(jī)制未建立,不利于繁榮小型水利工程建設(shè)市場(chǎng)。

        2.2.2管護(hù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源單一,落實(shí)不到位。建設(shè)完成后的小型水利工程的管護(hù)經(jīng)費(fèi)主要依靠水費(fèi)收入,但農(nóng)業(yè)用水水價(jià)較低,遠(yuǎn)未達(dá)到供水成本,經(jīng)費(fèi)不足極大的損害了水管單位、農(nóng)民用水協(xié)會(huì)等對(duì)工程的管護(hù)積極性和管護(hù)能力,是管護(hù)主體責(zé)任難有效落實(shí)的關(guān)鍵所在。

        2.3機(jī)井的拍賣改革和監(jiān)管不到位導(dǎo)致地下水資源管控不力

        各地州陸續(xù)將大規(guī)模機(jī)井產(chǎn)權(quán)拍賣給個(gè)人或企業(yè)經(jīng)營(yíng)。受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使,經(jīng)營(yíng)者大泵變小泵或人為加價(jià)收費(fèi),引起農(nóng)戶的不滿現(xiàn)象常有發(fā)生;加之缺乏有效的監(jiān)管手段,經(jīng)營(yíng)戶普遍存在超標(biāo)準(zhǔn)、超限額取水,導(dǎo)致地下水資源超采、亂采問題日益突出。

        3、改善措施

        3.1加強(qiáng)用水服務(wù)制度建設(shè)

        有了明晰的產(chǎn)權(quán)、責(zé)任制度和明確的管護(hù)主體,還要注重管理服務(wù)問題。農(nóng)民用水者戶協(xié)會(huì)依據(jù)水資源調(diào)度方案制定灌溉用水計(jì)劃。灌水期間,管理人員根據(jù)各水源控制的灌溉面積及用水戶多少、各戶的作物類型及面積確定灌水時(shí)間,然后按地塊順序排隊(duì),并預(yù)先通知各用戶,以便施肥管理。管理人員與用水戶共同測(cè)量灌水量、灌溉面積、灌溉時(shí)間、灌溉用工、灌溉用電等,并做好現(xiàn)場(chǎng)巡查工作,確保正常供水和避免水資源浪費(fèi)。

        3.2明確工程管護(hù)制度

        在加強(qiáng)主管部門對(duì)農(nóng)田水利工程的監(jiān)管力度與技術(shù)指導(dǎo)的前提下,首先做好農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)改革,將農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施劃為村集體所有,明確產(chǎn)權(quán)。其次明確工程管護(hù)主體,充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民自身積極性,因地制宜地把護(hù)路、護(hù)樹、護(hù)井、護(hù)電、護(hù)管道、護(hù)橋涵溝渠有機(jī)結(jié)合起來(lái),形成以用水戶管護(hù)為主、基層水利服務(wù)組織指導(dǎo)為輔的工程管護(hù)機(jī)制,采取承包、租賃、拍賣的方式,實(shí)行獨(dú)立核算、自主經(jīng)營(yíng)、保本微利的經(jīng)營(yíng)方式,并制定嚴(yán)格的規(guī)章制度和操作規(guī)程,將工程管護(hù)納入規(guī)范化和法制化軌道,做到以水養(yǎng)水,滾動(dòng)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)水利良性循環(huán),確保工程長(zhǎng)期發(fā)揮效益。

        3.3加強(qiáng)基層水利服務(wù)體系建設(shè)工作

        落實(shí)國(guó)有水管單位公益性崗位人員編制和經(jīng)費(fèi);強(qiáng)化專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè);完善辦公條件;加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)培訓(xùn)。

        3.4積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革

        推行農(nóng)業(yè)供水終端水價(jià)制度,合理確定和逐步提高水價(jià)達(dá)到供水成本;建立并完善計(jì)量合理、管理規(guī)范的水費(fèi)計(jì)收體制;實(shí)行差異化的水價(jià)政策,加征水資源費(fèi)和地下水資源環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)。

        結(jié)語(yǔ):

        農(nóng)田水利工程管理體制是實(shí)現(xiàn)水利現(xiàn)代化的必由之路,隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步提高,農(nóng)業(yè)工程建設(shè)得到快速發(fā)展,農(nóng)田水利工程管理也越來(lái)越得到重視。所以,明確農(nóng)業(yè)改革目標(biāo),完善農(nóng)田水利工程建設(shè)機(jī)制,建立健全水利工程監(jiān)督管理制度,保障農(nóng)業(yè)快速平穩(wěn)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安。

        參考文獻(xiàn):

        [1]方國(guó)華,高玉琴,談為雄,等.水利工程管理現(xiàn)代化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建[J].水利水電科技進(jìn)展,2013(3):39-44.

        [2]張跟朋.新農(nóng)村建設(shè)背景下小型農(nóng)田水利建設(shè)的現(xiàn)狀和對(duì)策[D].泰安:山東農(nóng)業(yè)大學(xué),2013.

        [3]國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“完善小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理機(jī)制研究”課題組.我國(guó)小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理機(jī)制:一個(gè)政策框架[J].改革,2011(8):5-9.

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