劉霜蓮，林佳貝，潘海晏，王勁松，蔣 凡

（1.廣西壯族自治區(qū)國有維都林場，廣西 來賓 546100；2.北京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，北京100083）

廣西13家區(qū)直國有林場均為差額撥款公益二類事業(yè)單位，其主管部門均為廣西林業(yè)廳。從20世紀90年代初期開始，廣西區(qū)直國有林場陸續(xù)投資創(chuàng)辦一些企業(yè)，在特定的歷史時期，為減輕財政負擔(dān)，發(fā)揮技術(shù)、人才和資源等優(yōu)勢起到了積極的作用，在一定程度上促進了國有林場的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定[1]。但是，這些國有林場場辦企業(yè)的國有資產(chǎn)管理一直存在著職能定位不清、管理體制不順、內(nèi)部控制機制不健全、責(zé)任主體不明確、監(jiān)管不完善等問題。《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》中指出：公益性事業(yè)單位要強化事業(yè)單位的公益屬性，加強公益性事業(yè)單位所辦企業(yè)中的國有資產(chǎn)監(jiān)管，加快建立事企分開、權(quán)責(zé)明確的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制機制，防范事業(yè)單位所辦企業(yè)中的國有資產(chǎn)流失，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。因此，公益二類國有林場作為公益性的事業(yè)單位，為了使場辦企業(yè)更加規(guī)范、健康、持續(xù)地發(fā)展，維護國有資產(chǎn)的安全性，保障國有資產(chǎn)的合法性，應(yīng)提高場辦企業(yè)管理水平，加強場辦企業(yè)的管理與監(jiān)督。本文以廣西13家區(qū)直國有林場為例，研究國有林場場辦企業(yè)存在的問題及其根源，在此基礎(chǔ)上提出化解途徑。

1 廣西區(qū)直國有林場場辦企業(yè)基本情況

廣西13家區(qū)直國有林場場辦企業(yè)共計148家，其中林場獨資企業(yè)90家，林場控股企業(yè)28家，林場參股企業(yè)30家。場辦企業(yè)業(yè)務(wù)主要涵蓋林木種植、林產(chǎn)加工、園林規(guī)劃設(shè)計、動物養(yǎng)殖、房地產(chǎn)、房屋租賃、商貿(mào)物流、化肥生產(chǎn)、文化旅游等。

1.1 場辦獨資企業(yè)的基本情況

從表1可見，從在編人數(shù)、總資產(chǎn)、總負債、總收入等方面來看，場辦獨資企業(yè)在國有林場中均占有較大比例。從表2可知，隨著市場競爭的加大，場辦獨資企業(yè)經(jīng)營總收入呈下降的趨勢；獨資企業(yè)總經(jīng)營凈利潤近三年一直虧損，在90家獨資企業(yè)中，只有29家企業(yè)3年平均凈利潤為正，48家企業(yè)3年平均凈利潤為負，還有13家企業(yè)3年平均凈利潤為0；獨資企業(yè)平均資產(chǎn)負債率較高，達到84.0%，遠高于2015年中國國有企業(yè)平均資產(chǎn)負債率66.4%[2]。此外，場辦企業(yè)中微型企業(yè)比重大，難以形成規(guī)模效益。根據(jù)工信部聯(lián)企業(yè)〔2011〕300號《關(guān)于印發(fā)中小企業(yè)劃型標準規(guī)定的通知》的標準，90家場辦獨資企業(yè)中，中型企業(yè)22家，小型企業(yè)28家，其他的為微型企業(yè)。其中中型企業(yè)主要集中在板材加工工業(yè)、林木種植業(yè)和花卉苗木培育產(chǎn)業(yè)等低端產(chǎn)品生產(chǎn)上。

1.2 場辦的控股企業(yè)基本情況

從表1可知，不管是在編人數(shù)、總資產(chǎn)、總負債、總收入，場辦控股企業(yè)在國有林場中均占有較大比例。在編人數(shù)、總資產(chǎn)、總負債等均低于場辦獨資企業(yè)，但總收入?yún)s高于場辦獨資企業(yè)，說明場辦控股企業(yè)的經(jīng)營收入比獨資企業(yè)好。從表2可知，企業(yè)經(jīng)營凈利潤近三年一直虧損，但虧損額度逐年減少。此外，在28家控股企業(yè)中，只有9家企業(yè)3年平均凈利潤為正，16家企業(yè)3年平均凈利潤為負，還有3家企業(yè)3年平均凈利潤為0?？毓善髽I(yè)資產(chǎn)負債率達66.5%，與2015年中國國有企業(yè)平均資產(chǎn)負債率基本持平，但低于場辦獨資企業(yè)?？毓蓸I(yè)中微型企業(yè)比重大，28家場辦控股企業(yè)中，大型企業(yè)1家，中型企業(yè)10家，小型企業(yè)4家，其他的為微型企業(yè)。其中中型及以上企業(yè)，同樣主要集中在板材加工工業(yè)、林木種植業(yè)和花卉苗木培育產(chǎn)業(yè)等低端產(chǎn)品生產(chǎn)上。

獨資企業(yè)和控股企業(yè)的總收入占林場總收入的比例高達53.9%?？梢姫氋Y企業(yè)和控股企業(yè)為林場完成年度收入目標做出了巨大貢獻，在完成林場收入目標的同時卻沒有為林場創(chuàng)造凈利潤。

1.3 場辦的參股企業(yè)基本情況

30家國有林場參股企業(yè)中，林場實際投資1.42億元，占林場場辦企業(yè)總投資的1.9%；3年平均投資收益0.025億元，年投資收益率為1.8%；其中近三年有投資收益的只有6家企業(yè)，只占參股企業(yè)的20%。

2 廣西區(qū)直國有林場場辦企業(yè)存在的主要問題

場辦企業(yè)在一定程度上彌補了林場經(jīng)費的不足，保障了國有林場的發(fā)展，同時在促進就業(yè)、增加國家和地方稅收等方面也起到了一定的作用。但隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立和公共財稅體系的逐步完善，國有林場場辦企業(yè)日益呈現(xiàn)出一系列問題，突出表現(xiàn)在以下幾個方面。

2.1 事企不分

事企不分主要是以下幾個方面：一是人員混崗。國有林場作為場辦企業(yè)的上級主管部門，場辦企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的任命和人員的安排都由出資的國有林場來安排，企業(yè)的法人代表通常由國有林場的在職人員擔(dān)任，或者直接由國有林場場長直接出任，甚至無論場辦企業(yè)的管理人員還是經(jīng)營人員全部由出資國有林場的在職人員擔(dān)任。這種人員和身份的雙軌制，導(dǎo)致國有林場和場辦企業(yè)之間的職責(zé)劃分不清，場辦企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績、國有資產(chǎn)的保值增值責(zé)任和義務(wù)難以落實到人。二是資產(chǎn)混用。調(diào)研中場辦企業(yè)實質(zhì)上成為國有林場的內(nèi)設(shè)二層機構(gòu)，無償使用國有林場辦公場所、技術(shù)檢測設(shè)備、人力資源等開展經(jīng)營活動。三是收益分配不清。一些國有林場將日常支出在場辦企業(yè)開支，變相轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)，影響了事業(yè)單位財政收入分配職能作用的發(fā)揮；此外，國有林場通過坐支留用場辦企業(yè)的投資收益，違規(guī)發(fā)放生活津貼補貼等[3]。事企不分使國有林場場辦企業(yè)運行過程中，國有林場對場辦企業(yè)的行政干預(yù)過多，導(dǎo)致運營效率低下、管理模式僵化。

2.2 場辦企業(yè)市場競爭力低下

從現(xiàn)有的情況看，國有林場場辦企業(yè)普遍具有“小”、“散”、“差”、“弱”的特點?！靶　笔侵笀鲛k企業(yè)的規(guī)模較小，難以形成規(guī)模效應(yīng)；“散”是指場辦企業(yè)主營業(yè)務(wù)的涉及面較廣而且散亂；“差”是指場辦企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績較差，管理和經(jīng)營效率較低；“弱”是指場辦企業(yè)的盈利水平較弱，國有資產(chǎn)整體收益不高，甚至有些場辦企業(yè)一直虧損。

2.3 場辦企業(yè)經(jīng)營管理不規(guī)范

第一，資金“體內(nèi)循環(huán)”，導(dǎo)致虛增收入。為了“肥水不流外人田”，場辦企業(yè)承建的項目往往不經(jīng)過招標或政府采購，而由國有林場直接委托給場辦企業(yè)經(jīng)營；此外，國有林場與場辦企業(yè)之間、場辦企業(yè)內(nèi)部之間大量采用“過賬銷售”手段，虛增賬目經(jīng)營收入和業(yè)務(wù)量，使場辦企業(yè)經(jīng)營成本增加，銷售利潤下降，形成收入與實際利潤不匹配。第二，賬務(wù)處理不規(guī)范。場辦企業(yè)的資金，在國有林場賬務(wù)處理時計“往來款項”科目，未按規(guī)定計入“對外投資”科目，造成國有林場產(chǎn)權(quán)登記時無法確認“對外投資”。第三，場辦企業(yè)的會計信息失真。調(diào)查中場辦企業(yè)財務(wù)報表反映不真實，隱瞞業(yè)務(wù)收入、壞賬損失嚴重、偷稅漏稅的情況屢見不鮮。

2.4 人才匱乏

第一，管理人才缺乏。優(yōu)秀的企業(yè)管理人才影響著企業(yè)的興衰與發(fā)展，他們除了要具備企業(yè)家的基本素質(zhì)之外，還要擔(dān)負著整合各種資源和把科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力的重任；不僅要有強烈的事業(yè)心和進取心、敬業(yè)精神與奉獻精神，還應(yīng)具備完備的知識水平、良好的職業(yè)素養(yǎng)和不斷創(chuàng)新的精神。但是現(xiàn)有國有林場場辦企業(yè)的企業(yè)家大多不是專業(yè)的管理人才，也未有過企業(yè)經(jīng)營管理經(jīng)驗，許多由國有林場委派到企業(yè)的經(jīng)營者不擅長經(jīng)營管理。第二，高層次技術(shù)研發(fā)人才缺乏。面對高度競爭的市場，技術(shù)進步是企業(yè)發(fā)展的核心。然而調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，場辦的118家獨資及控股企業(yè)中，只有3名人員具有副高以上職稱，12名人員具有碩士以上學(xué)歷；且副高以上職稱和碩士以上學(xué)歷的人員，大都是面向森林培育、森林保護、生態(tài)學(xué)等方向，極少是與林產(chǎn)工業(yè)、建筑、園林規(guī)劃設(shè)計、物流、商貿(mào)等與場辦企業(yè)的主營業(yè)務(wù)相關(guān)。

3 廣西區(qū)直國有林場場辦企業(yè)存在問題的根源

3.1 企業(yè)性質(zhì)和職能定位不清晰

國有林場場辦企業(yè)的性質(zhì)和職能定位不清晰，嚴重影響了國有林場提供公共服務(wù)職能，在“利字當(dāng)頭、利潤最大化”動機的驅(qū)動下，國有林場往往不考慮與其職能定位和主營業(yè)務(wù)的相關(guān)性，而選擇經(jīng)濟收益好、見效快的行業(yè)或“短平快”項目進行投資[4]，如投資房地產(chǎn)、商貿(mào)、物流、金融、建筑裝飾等公司，嚴重影響了國有林場提供公共服務(wù)職能的履行，導(dǎo)致國有林場偏離公益服務(wù)目標。

3.2 監(jiān)管體制不順

長期以來，省級財政部門、省級國資部門、省級林業(yè)主管部門和國有林場對場辦企業(yè)國有資產(chǎn)的管理職責(zé)和管理邊界劃分尚不清晰。如何管理，管到哪一級，管哪些事項，依據(jù)哪些法律規(guī)定等均不十分明確，一定程度上影響了場辦企業(yè)的健康有序地發(fā)展?！妒聵I(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》第五十六條規(guī)定：“事業(yè)單位創(chuàng)辦的具有法人資格的企業(yè)，由財政部門按照企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的有關(guān)規(guī)定實施監(jiān)督管理”。但在實際工作中，財政部門對國有林場場辦企業(yè)的管理僅僅停留在設(shè)立時的審批、產(chǎn)權(quán)的登記、年度財務(wù)報表的上報等簡單層面上，對場辦企業(yè)經(jīng)營業(yè)績的績效評價、國有資產(chǎn)保值增值的考核、經(jīng)營管理人員的獎懲等制度均未落到實處。此外，《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》（以下簡稱《企業(yè)國有資產(chǎn)法》）第十一條規(guī)定，“國務(wù)院和地方人民政府根據(jù)需要，可以授權(quán)其他部門、機構(gòu)代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)?！薄镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》界定了國資委的管理范圍為本級政府授權(quán)履行出資人職責(zé)的企業(yè)，但對國資委履行出資人職責(zé)以外的企業(yè)，由政府哪個部門管理未做明確規(guī)定；目前，國資委僅對國有林場場辦企業(yè)開展年度的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記和資產(chǎn)統(tǒng)計工作。

3.3 內(nèi)部控制機制不健全

內(nèi)部控制制度是為了防范管理漏洞，利用企業(yè)內(nèi)部分工而產(chǎn)生的相互制約、相互聯(lián)系的具有控制職能的方式、措施及程序[5]。內(nèi)部控制制度不健全主要表現(xiàn)在以下方面：一是，企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的不完善，企業(yè)雖然已按公司章程建立了由股東會、董事會、監(jiān)事會及經(jīng)理層的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，但在實際工作中各個管理層的職責(zé)劃分不清，股東會、監(jiān)事會形同虛設(shè)，導(dǎo)致管理缺位，監(jiān)督不力。企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的不完善，嚴重影響場辦企業(yè)的監(jiān)督和制約機制；二是國有林場“一股獨大”的局面，使企業(yè)不能形成投資主體多元化，不能形成利益相互制衡的格局，這往往容易導(dǎo)致集權(quán)式的管理決策模式；三是缺乏激勵機制，大多數(shù)場辦企業(yè)沒有形成完善的激勵約束機制，企業(yè)管理者的收入未與經(jīng)營效益掛鉤，員工工資每月定時定額發(fā)放，干好干壞一個樣，導(dǎo)致管理人員缺乏經(jīng)營企業(yè)的動力和員工缺乏工作的活力。

4 廣西區(qū)直國有林場場辦企業(yè)問題的化解途徑

國有林場場辦企業(yè)應(yīng)是建立產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)管理制度。產(chǎn)權(quán)明晰要求國有林場場辦企業(yè)出資人必須到位，權(quán)責(zé)明確要求場辦企業(yè)的國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任必須落實，管理科學(xué)要求場辦企業(yè)應(yīng)建立健全科學(xué)有效的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制機制。

4.1 明確國有林場場辦企業(yè)的職能定位

明確公益二類國有林場場辦企業(yè)在發(fā)揮公益服務(wù)職能中的定位，是規(guī)范和加強國有林場場辦企業(yè)管理的前提和基礎(chǔ)。在現(xiàn)有情況下，國有林場應(yīng)結(jié)合自身優(yōu)勢和社會需求來投資辦企業(yè)，彌補國有林場的經(jīng)費不足，實現(xiàn)國有林場提供公益服務(wù)主體多元化和提供方式多樣化的目標，對國有林場開展公益服務(wù)活動的一種有益補充，確保國有林場作為公益事業(yè)健康發(fā)展中的職能定位。

4.2 完善國有林場場辦企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度

①分類推進場辦企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革。對同國有林場職能關(guān)系不大、主要屬于競爭領(lǐng)域中的企業(yè)，建議移交給同級國資部門管理，實現(xiàn)事企分開；并大力推進投資主體多元化的公司制度改革，鼓勵個體企業(yè)、民營企業(yè)和外資企業(yè)參與國有企業(yè)改制，促使國有資本調(diào)動、組織和吸引更多的社會資本，增強國有資本的控制能力，并建立完善的公司法人治理結(jié)構(gòu)；對企業(yè)現(xiàn)階段主營業(yè)務(wù)仍同國有林場職能有一定關(guān)系的場辦企業(yè)，建議這類場辦企業(yè)繼續(xù)歸林場管理，國有林場履行出資人職責(zé)。

②進一步優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。省級財政部門應(yīng)當(dāng)出臺相應(yīng)的扶持政策和配套措施，通過產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整，盤活場辦企業(yè)股權(quán)資產(chǎn)。主要通過以下幾種形式：第一，股份制改造。國有林場原先興辦的獨資企業(yè)，對有發(fā)展前景的企業(yè)進行股份改制上市，為企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境；對于經(jīng)營管理不善但虧損不算嚴重的企業(yè)，通過引進外資和民營經(jīng)濟，投入先進技術(shù)和設(shè)備，改造企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系和經(jīng)營機制，使場辦企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體多元化，增強企業(yè)的競爭力和活力。第二，資產(chǎn)重組。區(qū)直國有林場主管部門可以對各國有林場場辦的同類性質(zhì)的企業(yè)，通過組建新的企業(yè)集團形成規(guī)模經(jīng)濟。第三，破產(chǎn)清算。對獨資企業(yè)，凡完全失去市場競爭力、長期虧損、資不抵債且符合《破產(chǎn)法》要求的，在合理安排好場辦企業(yè)職工的前提下，應(yīng)該堅決予以關(guān)閉破產(chǎn)，將國有資本完全退出；對控股、參股的場辦企業(yè)，可以通過評估后拍賣股權(quán)等方式減持或退出國有股權(quán)，防止國有資產(chǎn)流失。

4.3 事企分開，完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)

首先，場辦企業(yè)必須在人、財、物等方面與國有林場分開，場辦企業(yè)要有獨立企業(yè)法人，事企人員要分開，財務(wù)要單獨核算，債權(quán)債務(wù)關(guān)系要明晰，財產(chǎn)要清晰。其次，場辦企業(yè)的股東會、董事會、監(jiān)事會及經(jīng)理層按職責(zé)權(quán)限，各司其職，發(fā)揮在場辦企業(yè)的權(quán)力、決策、監(jiān)督、經(jīng)營管理的職責(zé)，確保場辦企業(yè)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置、法人治理結(jié)構(gòu)和機構(gòu)運行機制等符合現(xiàn)代企業(yè)管理制度的要求，使場辦企業(yè)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互分離，形成制衡機制。

4.4 理順管理體制，健全運行管理機制

①明確省級財政部門、省級林業(yè)主管部門、國有林場與場辦企業(yè)的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系。省級財政部門要把握場辦企業(yè)的原則和方向，提出企業(yè)分立、合并、撤銷和改制的總體思路；省級林業(yè)主管部門應(yīng)研究制訂行業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，嚴格把關(guān)本部門場辦企業(yè)的原則、目標和任務(wù)；國有林場根據(jù)財政部門和林業(yè)主管部門的要求，對場辦企業(yè)進行規(guī)范管理和年度考核。

②規(guī)范經(jīng)營和管理。一是建立健全公司內(nèi)部財務(wù)管理制度。按照《公司法》和市場規(guī)則運作，嚴禁從主管國有林場直接承接，達到政府采購限額需公開采購的專項業(yè)務(wù)，應(yīng)杜絕資金“體內(nèi)循環(huán)”，公開招標采購；國有林場不得向所屬企業(yè)轉(zhuǎn)移收入和支出；此外，嚴禁領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職取酬和關(guān)聯(lián)交易及利益輸送等[6]。二是建立合理的符合市場規(guī)律的分配制度和薪酬體系，形成與個人對企業(yè)的貢獻、企業(yè)的經(jīng)濟效益、市場風(fēng)險掛鉤的合理分配機制。三是應(yīng)賦予企業(yè)用人的自主權(quán)。企業(yè)是以贏利為目的的經(jīng)濟組織，因此場辦企業(yè)用什么人、用多少人，都應(yīng)由場辦企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營的需要自主決定。

③強化監(jiān)管投資領(lǐng)域和行為。第一，限定國有林場對外投資領(lǐng)域。國有林場使用國有資產(chǎn)進行對外投資，要嚴格控制貨幣性資金對外投資、非主業(yè)投資和對其投資興辦的企業(yè)、子企業(yè)的對外投資；對國有林場利用非貨幣性國有資產(chǎn)對外投資，要明確界定投入資產(chǎn)的范圍。第二，規(guī)范國有林場對外投資行為。一是要明確國有林場對外投資可以占用的資產(chǎn)。按照目前國有林場會計科目分類，明確界定國有林場可用于對外投資的資產(chǎn)來源。因此，根據(jù)國有林場職能定位，為避免形成財政風(fēng)險，應(yīng)明確國有林場對外投資不得占用財政專項資金、銀行負債、國家基金等科目的資金進行對外投資。二是要明確國有林場對外投資設(shè)立的企業(yè)再投資審批行為，對場辦企業(yè)再投資的行為做出嚴格規(guī)定。

④建立國有林場場辦企業(yè)的國有資產(chǎn)考核評價制度。首先，省級財政部門、省級林業(yè)主管部門和國有林場要根據(jù)各自的職責(zé)，設(shè)立相應(yīng)的考核評價指標。在指標內(nèi)容和范圍方面，一是要建立企業(yè)國有資產(chǎn)考核評價指標，對企業(yè)國有資產(chǎn)的保值增值進行科學(xué)合理的評價，如：國有資本保值增值率、投資收益率等；二是建立企業(yè)國有資產(chǎn)風(fēng)險防控指標，設(shè)置不同的安全等級，對嚴重低于安全警戒線的，應(yīng)當(dāng)收回出資，防止國有資產(chǎn)流失。其次，作為出資人的國有林場，還應(yīng)對其全資、控股企業(yè)建立經(jīng)營績效考核指標體系，形成激勵機制和約束機制，防止企業(yè)經(jīng)營者的短期行為。