摘要：中國公務員的薪酬水平目前在社會上存在較大爭議，不同群體從各自利益和角度出發(fā)，得出的認識和看法大相徑庭。為做到客觀科學合理合法地確定和調整中國公務員的薪酬標準，文章在對公務員薪酬標準的現(xiàn)有認識與實踐評述的基礎上，從公務員薪酬標準確定的前提和基礎、原則與要求以及程序與機制等方面進行分析，提出要科學合理地貫徹平衡比較原則，對公務員進行恰當分類并對其薪酬水平做必要的限制，在薪酬標準確定與調整的程序和機制上做到中立化、公開化和法制化。

關鍵詞：公務員；薪酬標準；薪酬公平；公開化；法制化

中圖分類號：D6303文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2018）09-0015-07

基金項目：江西高校人文社會科學項目“我國公務員薪酬公平導向研究”（DB201214311）；江西省社科規(guī)劃課題“高校教師人力資源柔性化管理機制研究”（CC201214079）。

作者簡介：羅旭華（1975-），男，武漢人，南昌航空大學文法學院教師，農村法治發(fā)展研究所研究員，研究方向：公共部門人力資源管理。目前，關于中國公務員薪酬水平的高低在社會上存在很大的爭議。自從中共中央出臺“八項規(guī)定”嚴格限制“三公”消費和奢侈腐敗以后，時常見一些基層公務員在網上“曬”工資，抱怨工資太低且多年不漲；一些官員和學者在公開場合如網絡、期刊上也大叫公務員工資偏低，強烈呼吁增加公務員工資[1]；與此同時，社會上很多民眾則認為公務員工資并不低，對公務員過多過濫并不規(guī)范的福利補助很是反感，一些人對前些年幾次小步快跑地普遍增加公務員工資也頗有微詞[2]。那么，中國公務員的工資水平到底是偏高還是偏低？應該依據(jù)什么樣的標準和原則來衡量呢？公務員工資的高低直接影響到公務員工作的積極性，關系到政府行政效率的提高和社會整體的公平正義。我們迫切需要一個客觀科學的薪酬標準來衡量和比較，以使確定和調整公務員的工資能夠做到相對公平合理，進而能被公務員以及社會大眾所普遍理解和接受。

一、關于公務員薪酬標準的現(xiàn)有認識與實踐

多年來，中國公務員工資存在著薪酬結構不合理、地區(qū)部門不平衡、職務難以升遷、待遇難以提升等諸多問題。財政部財政科學研究所專家白景明認為，改革公務員工資首先應該科學核定公務員工資水平，與其爭論公務員工資是高還是低，不如先討論公務員工資應該定在什么水平上。他指出，二戰(zhàn)以后，發(fā)達國家大多把公務員工資定位于中等收入水平，這樣一方面可以穩(wěn)定公務員隊伍，為公務員及其家庭提供基本物質保障；另一方面可以為控制公務員工資成本過度增加提供客觀標準；同時還可使公務員與其它社會人員在收入水平上達成基本公平[3]。學者孔德超等也認為，公務員并不是社會財富的直接創(chuàng)造者，他們的工資收入來源于國家財政撥款，且公務員工作服務的目的在于實現(xiàn)公共利益，故雖然公務員整體素質相對較高，但他們應具有較強的奉獻精神，他們的工資水平不應高于社會平均水平[4]。著名的公共管理學家美國匹茲堡大學教授B蓋伊·彼得斯（2001）認為，以市場為導向的公共部門薪酬體系一般根據(jù)市場平均薪酬水平或與公共部門有競爭關系的對手的薪酬水平來確定公職人員的薪酬水平，具體來說可以采取三種策略，即市場領先策略、市場滯后策略、市場跟隨策略，而市場跟隨策略是公眾普遍容易接受的策略，公共部門以市場平均水平作為標準并根據(jù)市場變化適當調整，再加上穩(wěn)定的職業(yè)保障可吸引到較高素質的人才[5]。在實踐中，一些發(fā)達國家也遵循這一原則，如美國《聯(lián)邦雇員工資比較法》規(guī)定同一地區(qū)要堅決推行同工同酬的原則，公共部門職員與同一地區(qū)私營企業(yè)同等工作性質職工工資標準保持一致，公務員工資標準不得高于私企員工工資標準；在對公務員工資進行調整時，從進度來說，公務員工資調整要比企業(yè)雇員工資調整落后大概1—2年，且工資上漲幅度應比企業(yè)職工低05%[6]。日本在公務員薪酬標準上貫徹情勢因應原則，即公務員的薪酬在動態(tài)上要與民間相關從業(yè)者的水平保持一致[7]。雖然學者們在公務員薪酬水平應處于中等水平或不高于社會平均水平這一點上達成共識，但目前中國學者對公務員薪酬為何應處于中等水平卻論述不夠充分和深入，以致對中國公務員特別是對高級領導干部的薪酬標準的認識出現(xiàn)一些偏差。

在明確公務員薪酬水平理應遵循不高于社會平均水平的基本原則的基礎上，國外大多數(shù)國家實行公務員薪酬分類管理制度，把公務員按工作性質和任務分為若干類別，不同類別的公務員有不同的薪酬標準及要求，區(qū)別對待。如美國在職位分類的基礎上，把公務員分為8個系列，即一般行政工資（GS）系列、駐外人員工資系列、退伍軍人及醫(yī)務人員工資系列、行政長官工資系列、高級行政職務系列、藍領工人系列、自定工資系列等，每系列公務員的薪酬都制定單獨適用的薪酬標準。在每系列薪酬標準內部，嚴格依照所承擔的工作任務、責任以及任職資格條件和工作年限等因數(shù)，劃分不同的工資等級序列[8]。德國按職業(yè)把公務員分為A、B、W、R四個系列，每個系列制定不同的工資標準。A系列適用于一般行政人員和軍人，B系列適用于副部長以下高級公務員和軍隊高級軍官，W系列適用于教育系統(tǒng)，R系列適用于司法系統(tǒng)[9]。新加坡把公務員分為特級公務員、高級公務員和一般公務員三大類，其中特級公務員屬于政務官，每類別公務員分別對應不同的薪酬等級[10]。目前我國公務員雖然有綜合管理類、專業(yè)技術類、行政執(zhí)法類等區(qū)分，但各類別公務員薪酬還是統(tǒng)一地以行政職務和級別作為主要依據(jù)，公務員薪酬的增加主要依據(jù)行政職務和級別的提升，但由于行政級別緊密掛鉤于行政職務，造成公務員只能寄希望于職務的單通道提升，進一步加劇了“官本位”現(xiàn)象。新一輪公務員薪酬制度改革力爭建立一個職務與職級并行的公務員薪酬雙通道晉升制度，但這只解決了低級別公務員薪酬晉升困難的問題，還沒有針對不同類別的公務員分別制定不同的薪酬標準，特別是那些經過權力機關選舉或任命的高級公務員與一般業(yè)務類公務員，由于他們在工作性質、所承擔的任務和責任以及所需的資格、條件等方面存在較大的差別，理應在薪酬上適用不同的標準。

為使公務員薪酬水平與社會平均水平保持一致并適時調整，發(fā)達國家大都在準確科學的薪酬調查的基礎上，切實貫徹平衡比較原則。如，美國在“可比性”原則指導下，最先建立了公務員工資水平調查比較機制。早在1962年，美國國會就規(guī)定，美國海軍藍領工人的工資應緊隨私人機構，后來通過《聯(lián)邦工資改革法》《聯(lián)邦工資比較法》《文官改革法》等一系列法案進一步鞏固和發(fā)展了“可比性”原則，并在此基礎上建立了一整套規(guī)范科學的薪酬調查比較機制。目前大多數(shù)國家和地區(qū)在確定和調整公務員薪酬時都貫徹“可比性”原則[11]，其基本思路是依據(jù)相關法律對同地區(qū)同職位等級的公務員工資與企業(yè)職工工資進行比較，并將比較的結果作為公務員工資調整的依據(jù)。比較的難點和關鍵之處在于如何確定進行比較的政府和企業(yè)中職位是否處于同一職位等級，因此，準確、科學和規(guī)范的薪酬調查和職位匹配技術就顯得尤為重要[12]。中國學者熊通成分析歸納了薪酬比較中兩種職位匹配技術，一種是以日本為代表的“四同技術”，即通過“同地區(qū)、同學歷、同工齡、同職務”四個要素的比較，實現(xiàn)公務員和企業(yè)人員的職位匹配，這是一種外延性的職位匹配技術，即以對象的外在屬性來確定其工資的可比性；另一種是以美國為代表的“職位評價技術”，即通過對職位的若干要素如知識技能要求、工作控制和復雜性、影響大小、工作環(huán)境等進行計分，并以分值的高低來衡量職位的價值，這是一種內涵型的職位匹配技術，即以職位的內在價值來實現(xiàn)職位匹配[13]。我國在2006年頒布的《公務員法》（第七十五條）中對公務員工資的規(guī)定也體現(xiàn)了平衡比較原則：“公務員的工資水平應當與國民經濟發(fā)展相協(xié)調、與社會進步相適應。國家實行工資調查制度，定期進行公務員和企業(yè)相當人員工資水平的調查比較，并將工資調查比較結果作為調整公務員工資水平的依據(jù)。”但這個規(guī)定還比較籠統(tǒng)抽象，在實際操作中面臨許多困難，在比較對象、比較內容和比較方法上還有待探討和深化。

綜上所述，我國公務員在薪酬水平的界定、公務員薪酬的分類管理以及平衡比較原則的準確完整體現(xiàn)等方面還需進一步分析與討論。

二、薪酬標準確定的原則與要求：職位的適當分類和薪酬水平的必要限制

公務員群體在社會中是一個特殊的群體，地位和工作性質特殊。他們執(zhí)掌公共權力，通過提供公共管理和公共服務來促進社會的和諧、穩(wěn)定和發(fā)展，他們的薪酬回報來自于國民收入的二次分配且無法通過市場機制自發(fā)決定。因此，在確定公務員的薪酬標準時，一定要體現(xiàn)公平與正義的原則與要求，否則非但不利于公務員履行自身職責與義務，還會帶來整個社會的不公與動蕩。筆者認為，公務員的身份是國家雇員，定位于為國家利益、公共利益服務，如果他們的收入明顯超過了大多數(shù)的普通主人——社會大眾，顯然違背了他們?yōu)楣娎娣盏淖谥迹使珓諉T的整體薪酬水平應以社會的平均收入水平為參照。

西方國家一般把公務員分為政務官和業(yè)務官兩大類，各自在公共管理中的地位和身份不同，所擁有的權力和承擔的職責、義務也不同，對他們的管理和要求也存在很大的差別。就薪酬來說，業(yè)務官是職業(yè)常任的，當公務員就是他們謀生和養(yǎng)家糊口的職業(yè)，他們奉獻了自己的聰明才智和辛勤汗水，贏得了社會的發(fā)展與進步，理應從雇主即國家和公眾那里獲得相應的報酬。西方國家大多規(guī)定職業(yè)常任的公務員的整體薪酬水平一般不低于社會的平均收入水平，并為他們提供良好的福利和社會保障，目的是為了吸引更多高素質的人才投身到為公眾利益服務的公務員群體當中來。在絕大多數(shù)國家，公務員都是一個相對優(yōu)秀的群體，他們在知識、技能和經驗上都優(yōu)于一般的社會群體，如果他們到市場經濟中去拼搏，所獲得的薪酬回報很有可能大于社會的平均收入水平。但我們不能據(jù)此給予那些職業(yè)文官明顯高于社會平均收入水平的薪酬回報，因為公務員本身就是自愿為社會大眾服務的，公務員這項職業(yè)具有崇高的使命和責任，本身就帶有一種犧牲和奉獻精神在內，沒有理由也不可能按照市場等價交換原則付給業(yè)務官薪酬。并且這些職業(yè)文官的薪酬來自全體雇主繳納的公共財政，如果作為雇員的收入明顯超過了全體雇主的平均收入水平，這無論是在情理上還是在法理上都說不通。而西方的政務官有固定的任期限制，不可能政務官一直當?shù)酵诵輳亩蔀橐环N職業(yè)，他們中許多人當政務官并不是為了追求經濟利益，最起碼在表面上是這樣，而是把它看作是實現(xiàn)自己政治理想與抱負，追求社會發(fā)展與進步的一種比較好的途徑與機會。從這個角度而言，單純以經濟或物質利益的尺度來衡量政務官的薪酬水平是沒有意義、沒有必要的，故西方國家中政務官和高級公務員一般實行年薪制，他們的薪酬水平比私營企業(yè)中同等層次同等職位人員的收入水平要低很多。以世界上最強大國家美國總統(tǒng)的薪酬為例，他的地位級別夠高，所承擔的責任夠重，但年薪在40萬美元左右，相對于那些年薪幾百萬上千萬美元的大公司高管來說，簡直可以忽略不計。這其實很好理解，如果政務官和高級公務員像私營企業(yè)中高管們那樣按照市場等價交換原則要求較高的薪酬待遇的話，那就把這兩類人的工作性質、任務和意義完全混為一談了，就背棄了他們當初從政的目的和使命。當然也不是完全不要考慮政務官們的薪酬待遇，各國根據(jù)政務官們的級別高低、崗位性質和承擔責任的大小分別制定了相應可觀的薪酬標準，只是這個標準參考的不是各種私營企業(yè)高管們的標準，參考的仍然是社會的平均收入水平，一般最高級別政務官的薪酬不會超過本國人均GDP的10倍[14]。西方國家之所以對公務員的薪酬做出這樣的原則性安排和必要的限制，主要是考慮到公務員工作性質的特殊性以及為了更好地維護和促進整個社會的公平與正義。

具體就中國公務員的薪酬標準而言，情況比較復雜。中國公務員沒有作政務官與業(yè)務官的區(qū)分，只是把全體公務員分為政府組成人員和非政府組成人員，擔任領導職務人員和擔任非領導職務人員，他們之間可以相互轉任，并且所有的公務員實質上都是常任的，包括那些政府組成人員，這樣一來，類似于西方政務官的公務員職位也成為了一種賴以謀生的職業(yè)。筆者建議，中國公務員薪酬標準的確定，應借鑒學習西方國家相對成熟且行之有效的做法，對公務員進行適當分類，分別制定不同的薪酬標準。那些非政府組成人員，類似于西方的業(yè)務官，其整體薪酬水平應與社會的平均收入水平保持一致而不能大大超過，否則極易引起社會不公與不滿。當前迫切需要改進的是提高他們的基礎工資和削減、規(guī)范他們的各種補貼與福利。那些由各級人大選舉或任命的政府組成人員，某種程度上類似于西方的政務官，雖然當前他們名義上的工資并沒有與普通公務員以及社會的平均收入水平拉開應有的差距，如有學者就認為中國高級公務員的薪酬相對于企業(yè)中同等層次管理人員的收入來說實在太低了[15]，但他們根據(jù)級別享受的各種待遇遠令普通公務員以及他們的西方政務官同僚們羨慕了，如在住房、公車、醫(yī)療和養(yǎng)老等方面。并且他們類似于政務官的職位成為了一種職業(yè)，本身就不符合民主政治的原則與要求，不利于公共權力的合法行使和公共利益的有效維護。當前需要改革的是一方面適當提高他們的收入水平，但像西方政務官一樣不能超過一定的程度和范圍；另一方面，對他們享受的各種不合理待遇進行清理和限制，特別是對他們手中的公共權力進行嚴格監(jiān)督以防止各種以權謀私或貪污腐敗現(xiàn)象。

三、薪酬標準確定的前提與基礎：科學合理地貫徹平衡比較原則

評價中國公務員的工資，不能單純從名義上的工資——基礎工資來理解，而應從總體工資即薪酬的角度來理解。公務員薪酬是指國家付給公務員的各種報酬的總和，它既包括各種貨幣性物質性回報，如基礎工資、獎金、各種補助和福利，也包括各種精神性回報，如各種名譽、地位以及工作的穩(wěn)定感、歸屬感等。公務員薪酬的高與低是一個相對的概念，只有我們公平合理地去比較，據(jù)此制定的薪酬標準才有公信力，才會被公務員群體和社會大眾雙方共同接受。公務員的薪酬主要來自國家財政收入的二次分配，由于政府和公務員不參加直接的生產經營活動，不創(chuàng)造直接的經濟效益，他們提供的公共產品和公共服務無法全部通過市場機制來衡量和決定價值，故世界各國在確定和調整公務員薪酬標準時一般都貫徹平衡比較原則，即把公務員與私營企業(yè)中相當職位和層次員工的薪酬拿來進行比較，以此為基礎來確定一個比較合理的薪酬標準。美國1990年11月5日生效的《聯(lián)邦公務員可比性工資法案》中明確規(guī)定：聯(lián)邦政府公務員必須與同一地區(qū)私營企業(yè)同等工作性質的職工工資標準一致[16]。筆者認為，為了科學合理地貫徹平衡比較原則，應做到以下兩方面：

1.薪酬比較內容的全面合理。中國公務員薪酬包括工資、獎金、補貼津貼和福利等幾部分，基本工資是按照國家統(tǒng)一標準發(fā)放的，相同職位和級別的公務員在這一塊沒有多大差別，而各種補貼、津貼和福利則由地方制定標準發(fā)放。由于各地的經濟發(fā)展水平和財力狀況以及物價存在差異，在有些地方、有些部門，公務員獲得的津貼和補貼遠遠超過了基本工資部分，故不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同部門公務員所獲得的總體薪酬存在著較大的差異。中國公務員薪酬存在一個明顯的特點就是“低工資、高補貼、泛福利”，也就是說中國公務員名義上的工資即基礎工資很低，但有著名目繁多的各種津貼和補貼以及令人艷羨的福利。如中國公務員享受著高額的住房補貼和住房公積金；中國公務員享受公費醫(yī)療，看病不管是大病還是小病，住院還是門診都不怎么花錢，而其它行業(yè)人員都得交錢參加醫(yī)療保險并只能按比例和條件報銷；中國公務員不用交養(yǎng)老保險①，退休時卻能拿比企業(yè)職工高得多的退休金[17]。此外，公務員的工作穩(wěn)定，政治和社會地位高，受人尊敬。總之，把公務員獲得的各種補貼和福利加起來，其總體薪酬在中國社會并不算低。部分公務員抱怨工資低，主要是指基礎工資而言，但對他們獲得的補貼和津貼以及福利往往避而不談。其實，“八項規(guī)定”出臺前后，公務員的工資標準并無調整，為何單單限制“三公消費”以及嚴禁濫發(fā)福利和補助以后他們就痛感工資變低了呢？這只能從一個側面說明中國公務員薪酬中存在很多不公平不合理的地方，一旦把不應得的福利補助取消，總體薪酬稍微降低一點，他們就接受不了。社會公眾認為公務員工資不低是針對公務員獲得的總體薪酬而言的。私營企業(yè)員工薪酬中雖然也有各種津貼和補貼以及福利，但一般只占總體薪酬很小一部分[18]，部分公務員以自己占據(jù)總體薪酬很少一部分的基礎工資去與其它行業(yè)的總體薪酬相比較，從而得出工資低的結論顯然有失公平合理。為得到一個客觀和令人信服的結論，我們必須拿公務員獲得的全面、總體的薪酬即公務員獲得的所有的工資、補助和福利去跟其它行業(yè)和部門的薪酬水平去比較，而不能僅僅拿公務員的基礎工資部分去比較，否則，就不能做到科學合理地貫徹平衡比較原則。

2.薪酬比較對象的準確科學。薪酬比較結果的客觀公平不僅在于比較內容的全面合理，還需要比較對象的準確科學。中國《公務員法》中對比較對象的規(guī)定并不明確，只是說與“企業(yè)相當人員的工資水平”進行比較，這里的“企業(yè)”并沒有具體規(guī)定是國有企業(yè)還是私營企業(yè)。有的公務員拿自己的工資與那些壟斷行業(yè)如石油、電力等行業(yè)的收入相比，與高收入的金融服務業(yè)相比，從而得出工資收入低的結論，顯然是不合理的；社會上有人把素質相對較高的公務員群體與那些低收入群體如農民工、餐飲服務人員相比，所得出的結果也很難令人信服。歐美日等國家公務員薪酬比較的對象一般是整體私營企業(yè)的平均薪酬水平，如美國《公務員制度改革法》規(guī)定，每年對全國各地私營企業(yè)的工資水平進行深入調查，并把調查結果拿來同公務員的工資水平進行比較；日本公務員的薪酬與民營企業(yè)職工的收入比較接近，若差別太大，人事院就會下達公務員減薪的勸告[19]；英國也強調文官的薪酬與擔任同類工作的非公職人員當前的報酬保持一致[20]。國有企業(yè)特別是那些壟斷行業(yè)不能作為比較對象，因為國有企業(yè)數(shù)量少，地位特殊，在某種程度上它和政府一樣也屬于公共組織，如在法國、日本國有企業(yè)的員工也屬于廣義上的公務員[21]。國有企業(yè)的人事政策和薪酬水平并不完全受市場機制調節(jié)，并不能全面準確反映社會整體的薪酬水平和收入變化，特別是在我國，有些國有壟斷行業(yè)，既不受市場競爭的影響，又缺乏政府和國家的有效監(jiān)督制約，憑借獨特的地位和政策優(yōu)勢賺取了很多高額利潤，但它們并沒有把這些高額利潤上交給老板——國家和全體公民，反而在企業(yè)內部實行高工資高福利甚至大肆揮霍，顯然違背了開辦國有企業(yè)的目的和初衷，不利于社會的公平與正義。如果公務員的薪酬再向那些享有不合理的高工資高福利的國有壟斷行業(yè)看齊，那民眾和社會將更加不滿。公務員薪酬比較的對象也不能是私營領域內某些個別的行業(yè)，如信息技術產業(yè)、證券金融業(yè)或建筑業(yè)、餐飲服務業(yè)等，因為政府公務員是為整個社會、為各行各業(yè)服務的。公務員服務質量的好壞應當以整體社會的進步發(fā)展程度為評價依據(jù)，故回報公務員群體服務的薪酬的多少及標準只能是以社會中全體私營企業(yè)中相當職位與層次人員的平均收入水平為參照。

四、薪酬標準確定與調整的程序與機制：中立化、公開化、法制化

公務員薪酬標準要做到公平和具有公信力，除了要科學合理地貫徹平衡比較原則，對公務員進行恰當分類，對其薪酬水平進行必要限制以外，在薪酬標準確定與調整的程序和機制上還需做到中立化、公開化和法制化。

1.主體的中立公正。誰有資格和權力來確定和調整公務員的薪酬標準？如果確定和調整公務員薪酬標準的主體不明確不合法，即使它的行為再怎么正確合理，也很難讓公眾信服。公務員是為公眾利益服務的國家雇員，國家和全體公眾是雇傭他們的雇主，雇員的薪酬一般由雇主根據(jù)雇員工作的表現(xiàn)和成績來決定，或由雇主和雇員共同商定，不可能雇員自己來決定自己的薪酬，自己給自己發(fā)工資和加工資。西方國家公務員的薪酬一般由單獨中立的公務員薪酬管理機構在科學詳細薪酬調查的基礎上提出薪酬標準或調整意見，經立法機關審查通過后才能最終形成法規(guī)性文件并付諸實施。也就是說，代表民意的立法機關才是決定公務員薪酬標準的主體。美國相關法律就規(guī)定，增加公務員工資的政策在提出政策的本屆政府任期內并不實施，留待下屆政府實施，避免政府自己給自己調薪的嫌疑，以做到公務員薪酬標準確定和調整的中立和公正[22]。我們國家前幾次給公務員提薪，之所以引起了社會上一些爭議，其中一個原因就在于我國是政府自己給自己調薪，國務院的一個文件出臺，就可以調整公務員的工資了，沒有廣泛征求社會大眾的意見，也沒有經過人大的批準，也就是說沒有經過雇主的同意，作為公務員雇員的代表——政府就單獨決定了自己的薪酬標準，這顯然是不合情理的。即使前幾次調整公務員薪酬實屬必要，十分應該，但由于是國家行政機關或公務員主管機構單方面決定，排除了廣大雇主的參與和知情，也沒有經過必要的法制化程序，社會上出現(xiàn)不理解不信任的聲音也屬正常。因為在這種沒有體現(xiàn)雇主地位和權利的薪酬決定機制中，民眾有理由懷疑公務員有可能利用自己獨特地位和權力，逃避監(jiān)督和約束，反仆為主，為自己謀取過多的或不正當?shù)臋嘁?。我們需要改進的是在決定公務員薪酬標準的過程中，應充分聽取民眾的意見，爭取廣泛理解和支持，且薪酬標準的確定和調整政策一定要經過立法機關的審查通過后才能付諸實施。

2.過程的公開透明。各國公務員薪酬標準的確定和調整都是由政府部門或公共機構主導，廣大公眾作為雇主，如果要有效行使對雇員薪酬標準參與和決定的權利，就要充分了解和掌握相關過程和信息，這就需要對公務員薪酬標準確定和調整的過程盡可能做到公開透明，以隨時接受社會和公眾的監(jiān)督。公務員薪酬標準的確定和調整關涉到社會財富和公共利益的分配，它不屬于政府部門的內部管理，而是一種公共管理，理應符合當今民主行政和建立透明政府的趨勢。由于政府與民眾在權力和信息上存在天然的不對等，為了確保政府的權力不被濫用和公共利益能得到切實的維護，現(xiàn)代民主政治一般都要求政府和公務員的一切管理過程和行為公開透明，除了保密或國家安全的原因以及法律另有規(guī)定的以外，以便于接受監(jiān)督和制約。為此設計了很多機制來保證，如要求政務公開、建立電子政府、推行官員財產信息公示制度等等。而當前我國公務員的工資似乎成為一個不能公開的秘密，個別部門名目繁多的補貼和福利連身處其中的公務員自己都難以摸清，很多時候政府都是自己關起門來，不經過公開的解釋和論證，單方面就決定了公務員薪酬的調整，這顯然不符合時代要求。如果民眾對政府的行為和相關利益情況缺乏必要的了解和把握并形成一定的心理預期，又如何能建立起民眾對政府決策和行為的理解與信任呢？因此，我國政府在確定和調整公務員薪酬標準的過程中，有必要把薪酬調查的真實數(shù)據(jù)，薪酬比較的原則、要求以及薪酬調整的依據(jù)和程序步驟等各種信息和行為向全社會公開，以接受廣泛的監(jiān)督和參與，從而使薪酬標準確定和調整的結果取得公眾的理解并擁有公信力。

3.程序的法制規(guī)范。公務員薪酬標準的確定和調整牽涉面廣而又十分敏感，它關系到眾多公務員的切身利益，影響到政府的公共形象和社會的公平公正，對這種涉及到公共利益分配和調整的重要公共事務，必須有一整套法制化規(guī)范化的程序來保證它的公平正義?，F(xiàn)代社會是法制社會，政府必須依法行政，必須在法制的框架內或軌道上來行使公共權力以及開展相關活動，尤其是對這種涉及到公務員自身利益的活動，更加要遵循程序上的規(guī)范要求，那種單憑政府內部的一個文件就可以大規(guī)模地私自調整公務員工資的做法是比較荒唐和缺乏合法性的。美國聯(lián)邦雇員工資的調整由專門的工資法來規(guī)范，并采取一系列科學化和制度化的做法和程序來實施：第一步，美國勞工統(tǒng)計局實施薪酬調查；第二步，美國人事總署計算地區(qū)內工資差距和地區(qū)工資支付額；第三步，聯(lián)邦薪金委員會向總統(tǒng)工資辦公室提出工資調整建議；第四步，總統(tǒng)工資管理辦公室全面審核工資調整建議并向總統(tǒng)提交報告；第五步，總統(tǒng)審核和發(fā)布工資調整數(shù)額；第六步，國會立法通過[23]。中國公務員薪酬標準的確定和調整有必要學習借鑒美國成功的有益的做法，對從最初的薪酬調查到最后立法機關的審查通過乃至以后具體執(zhí)行的全過程，設計出一整套法制化規(guī)范化的程序并嚴格執(zhí)行，排除政府和領導的自作主張或主觀隨意，使經過詳細科學的薪酬調查和論證所提出的薪酬標準做到公平合理合法，并得到社會各方充分的理解和信任。只有程序上的法制化規(guī)范，才能確保民眾和立法機關在薪酬標準確定和調整過程中的主體地位，才能確保民眾和立法機關能有效行使參與監(jiān)督的權利，才能確保公務員薪酬標準確定和調整結果的公平公正。

結論與建議

總之，當前要有效消除有關中國公務員薪酬水平上的爭議，做到客觀科學合理合法地確定和調整公務員的薪酬標準，我們首先應該在公務員薪酬水平上切實體現(xiàn)中等化原則，而不是簡單片面的市場化原則，并且對公務員群體應進行恰當?shù)姆诸?，對不同類型的公務員在薪酬水平上提出不同的原則與要求并進行必要的限制。其次，合理地設計公務員的薪酬結構，大幅提高基礎工資在整體薪酬中的比例，嚴格規(guī)范限制其它各種補助與福利，選準合適的薪酬比較對象，全面貫徹平衡比較原則。最后，在薪酬標準確定與調整的程序和機制上應該做到中立化、公開化和法制化，確保公務員薪酬標準確定和調整的最終結果合法公平并得到廣泛的理解與接受。

注釋：

① 2015年1月14日，國務院發(fā)布《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，決定從2014年10月1日起對機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度進行改革，機關事業(yè)單位實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的基本養(yǎng)老保險制度，由單位和個人共同繳費。但養(yǎng)老保險個人繳費部分基本上由養(yǎng)老保險制度改革后新增加的工資所充抵。

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