袁月 饒海琴

摘 要：2017年黨的十九大召開，會議指出，我國的社會矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣駥γ篮蒙畹男枰c不平衡、不充分發(fā)展之間的矛盾。政府再次強(qiáng)調(diào)了全面脫貧的目標(biāo)，繼續(xù)鼓勵精準(zhǔn)扶貧，實(shí)現(xiàn)脫真貧、真脫貧。目前，我國扶貧脫貧工作取得了歷史性的成果，但是巨大的財(cái)政支出和扶貧脫貧的成果不完全匹配、地方脫貧的進(jìn)展跟不上經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，種種現(xiàn)象暴露了政策的問題。新的形勢、新的發(fā)展對監(jiān)管提出了更高的要求。在此關(guān)鍵的時期，政府需要放慢腳步，分析財(cái)政扶貧資金的使用效率及效果，加強(qiáng)監(jiān)管，腳踏實(shí)地，以科學(xué)的手段、人文的關(guān)懷譜寫扶貧新篇章。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支出；扶貧政策；監(jiān)管；發(fā)展

中圖分類號：F812.45 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2018）20-0131-02

引言

2015年，黨和國家制定的“十三五”規(guī)劃提出，實(shí)現(xiàn)我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，同時解決區(qū)域性整體貧困。目前，我國的扶貧計(jì)劃也取得了階段性的勝利，進(jìn)入最后的脫貧攻堅(jiān)時期。2012—2016年，我國脫貧人口數(shù)年年遞增，2016年貧困人口總數(shù)比2012年下降了56%，比2015年下降了22%。取得如此大的成果固然值得高興，然而背后巨大的財(cái)政支出同樣需要關(guān)注。2016年，李克強(qiáng)總理宣布，中央財(cái)政扶貧資金投入增長43.4%，2017年財(cái)政部僅扶貧專項(xiàng)資金就投入了861億元。不相匹配的投入與結(jié)果反映了資金使用效率低下等問題。在后續(xù)的政策扶貧中，政府不僅需要繼續(xù)增加資金投入，更要加強(qiáng)監(jiān)管，發(fā)展科技，開發(fā)優(yōu)質(zhì)的扶貧項(xiàng)目。最重要的是，政府應(yīng)結(jié)合貧困地區(qū)的實(shí)際情況，使資金得以充分有效的利用，使貧困地區(qū)能夠充分脫貧致富。

一、財(cái)政扶貧支出

（一）財(cái)政支出

2017年，財(cái)政部預(yù)算中央財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金860.95億元，同比增長29.08%。1986—2017年，財(cái)政支出增長了44倍，凈增長842億元。

我國的財(cái)政扶貧政策可以追溯到20世紀(jì)80年代。1987—2016年，政府先后出臺了《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》等，幫助貧困地區(qū)脫貧致富。從2015年開始，財(cái)政扶貧支出突增，2015年后財(cái)政扶貧資金每年凈增長200億元。結(jié)合我國政府的工作，2015年，習(xí)近平總書記在減貧與發(fā)展高層論壇上強(qiáng)調(diào)要增加投入，此后，扶貧財(cái)政支出年年遞增，漲幅近30%。

根據(jù)2016年中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報(bào)告，以2015年扶貧財(cái)政資金撥款為例，1 897.1億元扶貧資金主要來源于扶貧貼息貸款（15.29%）、財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金（23.31%）、低保資金（18.27%）。資金主要流向農(nóng)業(yè)（9.08%）、林業(yè)（5.36%）、畜牧業(yè)（5.37%）、村通公路（14.63%）?？梢酝茢?，目前中國扶貧的主要產(chǎn)業(yè)依舊以農(nóng)林牧業(yè)為主，缺乏新興產(chǎn)業(yè)；村通公路的持續(xù)支出則反映了貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依舊有待改善。政府仍然需要關(guān)注基建情況，只有貧困地區(qū)的基建基本完成，人民的生活質(zhì)量才能初步保證。在十九大的指引下，現(xiàn)階段的政府扶貧工作不僅要把重心放到減少貧困人口規(guī)模上，更加要改善貧困地區(qū)人民的生活水平，提高人民的幸福指數(shù)。

（二）貧困人口及貧困指標(biāo)

2016年，我國貧困人數(shù)在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下（2010年標(biāo)準(zhǔn)）下降至4 335萬人，比1978年下降了82.66%，總?cè)藬?shù)減少了20 665萬人?！吨袊鲐氶_發(fā)報(bào)告2016》指出，改革開放以來，中國實(shí)現(xiàn)了“迄今人類歷史上最快速度的大規(guī)模減貧”。而在2007年，學(xué)者提出了多維貧困指標(biāo)，對全球的扶貧事業(yè)提出了更加綜合性的測評指標(biāo)。隨后的2015年，世界銀行宣布調(diào)整國際貧困線。國際對貧困人民的關(guān)注越來越多，中國的扶貧工作已經(jīng)對世界的扶貧工作產(chǎn)生了巨大的影響。在此情況下，我國的貧困標(biāo)準(zhǔn)線也應(yīng)與世界接軌，這也是我國近兩年走向世界，獲得更多話語權(quán)的需要。

現(xiàn)階段，我國貧困標(biāo)準(zhǔn)線采用的是2010年的標(biāo)準(zhǔn)，即每人每年2 300元，2010年不變價。我國統(tǒng)計(jì)局每年根據(jù)農(nóng)村居民生活消費(fèi)價格指數(shù)，進(jìn)行更新。目前我國的貧困標(biāo)準(zhǔn)線的測算建立在兩個假設(shè)上：貧困標(biāo)準(zhǔn)中的食品支出滿足小康生活的需要和食品支出占貧困標(biāo)準(zhǔn)比重的60%。

根據(jù)中國國家統(tǒng)計(jì)局的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，用FE表示食物消費(fèi)支出，TE表示總消費(fèi)支出，H表示家庭特征，D表示地區(qū)特征，ZF為食物需求線，NF為非食物需求線。

則FE=f（TH，H，D）

當(dāng)TE=ZF，低貧困線ZL=ZF+NF

當(dāng)FE=ZF，高貧困線ZU=ZF+NF=TE

按照現(xiàn)行食物熱量需求，ZF為每人每年1 498元，NF為1 302，因此貧困線為2 800元，換算為美元，為每人每天1.15美元（2017年11月匯率）。

2015年10月，世界銀行將國際極端貧困線從1.25美元上調(diào)至1.9美元，按照購買力平價計(jì)算。世界銀行的計(jì)算方式是取全球15個最窮國家的平均值，而發(fā)展中國家的中位線是每人每天3.1美元。

雙方指標(biāo)不同，代表含義也不同。國際貧困線指的是每天消費(fèi)水平低于1.9美元的人，強(qiáng)調(diào)1.9美元的購買力。而中國的貧困標(biāo)準(zhǔn)線指的則是在2010年的標(biāo)準(zhǔn)下，每年收入低于2 300元，即每天收入低于6.3元人民幣。國家扶貧辦負(fù)責(zé)人表示，經(jīng)過換算后，2016年中國的貧困標(biāo)準(zhǔn)線高于國際貧困標(biāo)準(zhǔn)線，為每天2.19美元。然而，基于我國發(fā)展程度，貧困標(biāo)準(zhǔn)線應(yīng)該比照英美等發(fā)達(dá)國家，參考世行建議值3.1美元左右。

隨著經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，國際社會在衡量貧困時，收入已經(jīng)不是唯一的參照值，人民的生活水平、健康、醫(yī)療設(shè)施等逐漸成為制定貧困標(biāo)準(zhǔn)的考量因素。2007年，經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了多維貧困指數(shù)（MPI），綜合了貧困標(biāo)準(zhǔn)指數(shù)和人類發(fā)展指數(shù)。MPI從三個維度即健康、教育、醫(yī)療水平以及10個指標(biāo)加權(quán)測算貧困。根據(jù)《2014年人類發(fā)展指數(shù)》，中國的多維貧困指數(shù)為0.023。與傳統(tǒng)貧困指數(shù)相比，MPI更加考慮到貧困人民的個體需求，旨在進(jìn)一步提高貧困人民的幸福感，但同時多維貧困指數(shù)對國際脫貧工作提出了更高的要求，需要政府對貧困原因作更深入的分析。

二、貧困的原因

（一）地理原因

2015年我國貧困人口多聚集在中部、西部以及民族八省，因此地理限制是脫貧最大的阻礙。

中部地區(qū)以四川省為代表。主要地理限制在于中部地區(qū)地勢較高、多山脈，不利于軌道交通建設(shè)，同時較多的山脈相比平原不利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展，再加上地質(zhì)問題，災(zāi)害頻仍，雖然有發(fā)達(dá)的旅游業(yè)，但是夏天易發(fā)生滑坡，危及當(dāng)?shù)鼐用裆畹耐瑫r，也不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要平穩(wěn)的運(yùn)營，人民的生活更需要穩(wěn)定的環(huán)境。

西部地區(qū)以甘肅省為代表，主要問題在于氣候。西部地區(qū)多干旱少雨，非常不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展，即使在現(xiàn)代科技的輔助下，依舊出現(xiàn)水土荒漠化、鹽堿化等問題，再加上土地脆弱、風(fēng)沙嚴(yán)重，西部地區(qū)的科技農(nóng)業(yè)面臨很大的挑戰(zhàn)。就發(fā)展產(chǎn)業(yè)而言，西部地區(qū)地廣人稀，需求不足，缺乏強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)拉動力。

民族八省的主要致貧因素除了上述問題，還在于宗教文化信仰。因?yàn)楦髅褡遄诮绦叛鲆约吧罘绞讲町惡艽?，協(xié)調(diào)統(tǒng)一地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展非常困難。尤其是多個民族聚集地，如何團(tuán)結(jié)不同的民族發(fā)展共同經(jīng)濟(jì)需要人民更多的溝通和思考。文化差異有時比地理氣候更難克服，一方水土養(yǎng)育一方人。相比較東部發(fā)達(dá)地區(qū)人民的主動謀求發(fā)展，西部地區(qū)人民表現(xiàn)出對安穩(wěn)生活的偏好。除此之外，有些民族省（區(qū)）例如新疆，接近祖國邊疆，存在較大的安全隱患。

（二）收入構(gòu)成

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，貧困地區(qū)人民的收入構(gòu)成中，財(cái)產(chǎn)性收入占比較低，2%左右。黨的十八大提出，要增加人民的財(cái)產(chǎn)性收入占總收入的比重。區(qū)別于勞動收入，財(cái)產(chǎn)收入是按照資本、技術(shù)等要素分配，發(fā)達(dá)國家財(cái)產(chǎn)性收入占比達(dá)到40%。財(cái)產(chǎn)性收入之間的差距導(dǎo)致了貧富差距擴(kuò)大，而2008年的危機(jī)后，由于各國采用低利率的貨幣政策刺激經(jīng)濟(jì)，結(jié)果刺激了資產(chǎn)價格，各國的分配方式逐漸表現(xiàn)出按資產(chǎn)價格分配的特征，擁有更多資產(chǎn)的富人將在資產(chǎn)價格上升時變得更加富有。

（三）教育及醫(yī)療

目前貧困地區(qū)醫(yī)療普及率在90%以上，高于初等教育的普及率。在全國教育普及城市中，最低的是內(nèi)蒙古，只有25.3%。教育公平是社會公平的基礎(chǔ)，若貧困地區(qū)人民的文化水平達(dá)到平均水平，人民的知識和力量會拉動整個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)。同時，受過培訓(xùn)的人民也能彌補(bǔ)發(fā)達(dá)城市勞動力市場的不足，為國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展貢獻(xiàn)力量。近年來，政府為了提高貧困地區(qū)的教育水平，積極推進(jìn)雨露計(jì)劃等。但是政府更加要注重學(xué)生的生活質(zhì)量和就業(yè)能力。我國目前的教育水平是4%左右，而國際發(fā)達(dá)國家則達(dá)到了5.1%。對于貧困地區(qū)，一方面，政府要頒布政策，強(qiáng)制要求人民接受教育；另一方面，國家可以幫助貧困地區(qū)人民到發(fā)達(dá)城市進(jìn)修，鼓勵他們通過學(xué)習(xí)建設(shè)家鄉(xiāng)。

醫(yī)療情況總體略好于教育，貧困地區(qū)的覆蓋率已經(jīng)達(dá)到了90%以上。吉林、西藏兩?。▍^(qū)）衛(wèi)生站的比重最低，低于80%。海南省的衛(wèi)生站比重雖然有84.7%，但是擁有合法行醫(yī)證的比重只有67.6%。醫(yī)療水平直接關(guān)系到人民的身體健康，而身體健康是脫貧致富的前提條件。醫(yī)療的發(fā)達(dá)程度不僅體現(xiàn)在衛(wèi)生站的數(shù)目上，更加體現(xiàn)在醫(yī)生的質(zhì)量上。因此，貧困地區(qū)在推進(jìn)醫(yī)療硬件設(shè)施建設(shè)的同時，更要引進(jìn)醫(yī)務(wù)人員，甚至可以結(jié)合雨露計(jì)劃，培養(yǎng)當(dāng)?shù)厝顺蔀獒t(yī)護(hù)人員，增強(qiáng)醫(yī)療軟實(shí)力。

三、建議

（一）增加資金投入，加強(qiáng)審計(jì)

前文提到，地理氣候問題是脫貧的最大阻礙。要想克服這一阻礙，政府應(yīng)當(dāng)作為領(lǐng)頭人，增加資金在貧困地區(qū)投入的比重，大力發(fā)展科技，靠科學(xué)技術(shù)解決地理氣候因素問題。資金到位后，后續(xù)的審計(jì)問題也需要重視。根據(jù)2016年審計(jì)署公布的關(guān)于40個貧困縣的審計(jì)報(bào)告，約有2.99億元資金未發(fā)揮效益或形成損失浪費(fèi)。審計(jì)同樣發(fā)現(xiàn)，有8.43億元扶貧資金長時間閑置，最長的閑置時間超過15年。由于缺乏優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目或是無法將優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目發(fā)展起來，貧困地區(qū)政府往往閑置資金，甚至將資金挪用到政府開支、管理費(fèi)用等，這些舉措都嚴(yán)重地違反了相關(guān)規(guī)定，造成資源的浪費(fèi)。因此，在投入資金后，政府還需重視資金使用前的審核和使用中的監(jiān)管，對于未用完的扶貧資金予以沒收，減少資金挪用現(xiàn)象。

（二）建立全面的網(wǎng)絡(luò)教育平臺，縮小教育差距

目前中央實(shí)施了雨露計(jì)劃，以彌補(bǔ)貧困地區(qū)教育資源的不足。除了繼續(xù)推進(jìn)雨露計(jì)劃的實(shí)施，政府還應(yīng)建立科學(xué)系統(tǒng)的培養(yǎng)人才的機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管，一方面讓貧困地區(qū)的人民接受與發(fā)達(dá)地區(qū)相同水平的教育，一方面提高機(jī)制的有效性，真正讓貧困地區(qū)人民通過自身能力帶領(lǐng)家鄉(xiāng)脫貧致富?？紤]到人力成本以及網(wǎng)絡(luò)的普及率，對待欠發(fā)達(dá)地區(qū)可以實(shí)施遠(yuǎn)程教育，建立類似慕課之類的網(wǎng)絡(luò)教育平臺。

網(wǎng)絡(luò)教育平臺的搭建以及運(yùn)作可以參考國外的Coursera和OCW。中國也可以鼓勵名校帶頭錄制公開課，向社會共享資源。網(wǎng)絡(luò)授課和線下學(xué)習(xí)相結(jié)合，不僅可以幫助貧困地區(qū)學(xué)生更好地適應(yīng)電腦等高科技產(chǎn)品，還可以找到興趣所在，因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)課程比學(xué)校課程更加豐富。隨著社會的發(fā)展，信息的公開度大大提升，教育資源欠發(fā)達(dá)地區(qū)的學(xué)生可以通過自學(xué)等途徑彌補(bǔ)自身教育的不足。

（三）創(chuàng)新思維，發(fā)展科技

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，科技推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)展科技是政府工作永遠(yuǎn)不變的重心。在扶貧工作中，政府應(yīng)該有意識地把科學(xué)技術(shù)和扶貧結(jié)合起來，提高貧困地區(qū)的科技水平，用先進(jìn)的科技彌補(bǔ)客觀環(huán)境的不足。

科技同樣可以應(yīng)用于精準(zhǔn)扶貧。如何規(guī)避問題，尋找個性化的解決方案，是精準(zhǔn)扶貧工作中最大的難點(diǎn)。創(chuàng)新的思想、科技的手段有助于打開扶貧新思路，實(shí)現(xiàn)最大化脫貧。縱觀歷史，人類經(jīng)濟(jì)的巨大飛躍都有科技革命作為基礎(chǔ)。政府應(yīng)當(dāng)鼓勵全體人民尤其是貧困地區(qū)人民大力創(chuàng)新科技，不僅要精準(zhǔn)扶貧，更要科技扶貧、可持續(xù)扶貧。

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