一、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革背景

自1994年成立以來，農(nóng)發(fā)行按照黨中央、國務院關于“三農(nóng)”和金融發(fā)展大政方針，認真落實農(nóng)業(yè)政策性金融職能，為支持確保國家糧食安全和改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)生活條件發(fā)揮了重要作用。但隨著時間推移，業(yè)務劃分不明晰、激勵考核機制不健全、人力資源缺乏、外部政策支持力度不夠等問題逐漸顯現(xiàn)，成為農(nóng)發(fā)行可持續(xù)發(fā)展和政策職能發(fā)揮的重大障礙。為穩(wěn)妥推進農(nóng)發(fā)行改革發(fā)展，有效發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策性金融職能，國務院于2014年12月批復了人民銀行等部門研究提出的《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革實施總體方案》(以下簡稱《改革方案》)，主要涵蓋七方面的內(nèi)容：一是合理界定業(yè)務范圍，突出政策性功能定位，堅持以政策性業(yè)務為主體，審慎發(fā)展自營性業(yè)務。對政策性業(yè)務和自營性業(yè)務實行分賬管理、分類核算。二是妥善解決政策性財務掛賬等歷史遺留問題，逐步消化政策性財務掛賬。三是明確資本補充計劃，逐步建立資本充足率約束機制，對兩類業(yè)務實行差別化資本充足率標準。四是完善財稅貨幣支持政策，體現(xiàn)國家對“三農(nóng)”的政策扶持意圖。五是建立健全治理結構，成立董事會并強化其功能，維持現(xiàn)行的外派監(jiān)事會制度，建立市場化的人力資源管理體制與激勵約束機制。六是修改農(nóng)發(fā)行章程并由國務院發(fā)布，作為依法合規(guī)經(jīng)營的重要依據(jù)。七是深化內(nèi)部改革，加強風險評估、預警、監(jiān)測和管理體系建設，嚴格執(zhí)行審慎會計制度和信息披露制度。

二、遂寧市農(nóng)發(fā)行改革發(fā)展現(xiàn)狀

(一)各項業(yè)務較快發(fā)展，盈利能力有所提高

一是大力發(fā)展政策性業(yè)務。堅持信貸支農(nóng)，及時足額供應糧棉油、豬肉等儲備資金；支持農(nóng)田水利、農(nóng)村路網(wǎng)、易地扶貧搬遷建設等基礎設施等中省市等重點項目10個。截至2017年末，政策性貸款余額55.69億元，較2014年末改革前增加11.28億元，增長25.40%，有效支持水利過橋、農(nóng)村路網(wǎng)、遂寧河東新區(qū)二期(A區(qū))整體城鎮(zhèn)化、大英易地扶貧搬遷、棚戶區(qū)改造等重大建設項目。

2014年-2017年各年度農(nóng)發(fā)行遂寧分行政策性貸款投量投向表 (單位：億元)

二是穩(wěn)健開展自營性業(yè)務。以“保穩(wěn)定，保續(xù)貸”為重點，推動地方農(nóng)業(yè)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展。截至2017年末，累計向全市沱牌舍得酒業(yè)、高金食品、南大食品等優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)企業(yè)貸款支持34.15億元，較好地實現(xiàn)續(xù)貸資金無縫銜接，確保企業(yè)正常經(jīng)營。

三是創(chuàng)新發(fā)展基金業(yè)務。通過設立專項基金支持地方重點建設項目，截至2017年末，基金余額達26.4億元，支持重點項目34個，以投貸聯(lián)動方式為大英縣祥鳳寨水庫工程項目提供項目資金3.63億元。

四是盈利水平得到提高。2017年實現(xiàn)賬面利潤2.51億元，較2014年同期增加1.07億元，增長了74%。其中：政策性業(yè)務實現(xiàn)賬面利潤2.38億元，較2014年同期增加1.19億元，增長了100%。

(二)歷史掛賬不斷消化，遺留問題逐步解決

加強糧食政策性財務掛賬貸款專戶管理，爭取中央和地方財政通過糧食風險基金共同貼息，逐步化解歷史遺留掛賬。截至2017年末，累計消化歷史掛賬3.18億元，占掛賬總金額的40%，其中：中央財政劃撥基本消化所有中央財政掛賬貸款共3.18億元。

(三)政策激勵作用明顯，業(yè)務水平得到提升

一是稅收優(yōu)惠政策激勵涉農(nóng)貸款發(fā)放。營改增前，享受涉農(nóng)貸款利息收入減按3%的稅率征繳營業(yè)稅；營改增后，對政策性貸款業(yè)務仍舊按照3%的稅率簡易計征，增值稅稅負與以前年度相比基本持平。一系列稅收政策有效激勵農(nóng)村企業(yè)和涉農(nóng)企業(yè)的信貸支持力度。截至2017年末，涉農(nóng)貸款余額58.68億元。

二是充分運用抵押補充貸款(PSL)支持重大水利項目。已發(fā)放2筆抵押補充貸款(PSL)推進龍鳳社區(qū)水利綜合治理、祥鳳寨水庫等項目建設，余額2.55億元，并有效降低項目融資成本。

(四)組織架構更加合理，管理體制逐步優(yōu)化

一是機構設置更加合理完善。按照農(nóng)發(fā)行總分行要求重新合并設立辦公室、計劃信息部、客戶業(yè)務部、信貸與風險管理部、財務會計部、內(nèi)部審計部、人力資源部、監(jiān)察部、營業(yè)室等9個部門，部門職能有效整合，管理效能得到提高。

二是業(yè)務流程管理機制更加健全。在全行內(nèi)部開展“信貸全流程標準化管理操作流程”培訓，夯實信貸管理基礎，增強業(yè)務流程的規(guī)范化水平。

三是人員用工機制有所改進。將正式人員和勞務派遣員工統(tǒng)一納入聘用制員工管理，業(yè)務崗位實行市場化用工招聘，通過提高招錄門檻，逐步改善人員素質(zhì)。

(五)積極幫助企業(yè)脫困，風險管控水平不斷增強

一是強化信貸授權約束，隨著經(jīng)濟形勢調(diào)整，2015年以來將信貸審批權限由省分行上收總行，集中管理，對新增客戶的風險把控。

二是積極幫助企業(yè)脫困。2015年有效幫扶四川(美豐)集團公司解除信貸風險。2016年積極處置收回由擔保公司代償射洪蜀興公司550萬元風險貸款，并以貸款重組方式出讓化解四川新家園動物保健科技公司不良貸款1520萬元。

三是充分借助地方政府貸款風險準備金化解信貸風險。同射洪縣政府合作建立貸款風險準備金，用于償付地方農(nóng)業(yè)企業(yè)欠款。2017年射洪縣政府設立的農(nóng)發(fā)行風險貸款化解基金收回射洪超強公司不良貸款220萬元。

三、當前基層農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革中存在的問題

自改革總體方案出臺實施以來，農(nóng)發(fā)行從上到下正在不斷采取各種措施穩(wěn)步推進改革工作，但基層行仍舊受到機制體制、政策、人員等多種因素的制約，不利于改革進一步深化落實。

(一)兩類業(yè)務界定不夠明確，難以實現(xiàn)分賬管理和分類核算。目前相關法規(guī)制度和農(nóng)發(fā)行內(nèi)部管理制度，均未對政策性業(yè)務和自營性業(yè)務的分賬管理和分類核算方面作出明確規(guī)定，兩類業(yè)務的賬務管理、核算最終通過同一會計報表反映，經(jīng)營成果未能獨立體現(xiàn)，無法清楚反映政策性業(yè)務成效和自營性業(yè)務盈利水平，可能導致部分農(nóng)業(yè)企業(yè)的非政策性項目同等享受到政策性低息貸款和補償，從而將商業(yè)性貸款損失轉嫁給國家財政。

(二)績效考核激勵不足，費用預算管理有待加強。一是未能針對性的建立與政策性業(yè)務和自營性業(yè)務性質(zhì)相適應的考核標準。二是現(xiàn)行績效考核均按全國統(tǒng)一標準實施，未充分考慮地域因素，對先天經(jīng)濟條件薄弱、業(yè)務發(fā)展受限的區(qū)縣支行考核有失公平。三是指標設置有待優(yōu)化，缺乏對風險撥備、呆賬核銷等內(nèi)容的考核。四是財務費用實行預算制，激勵考核掛鉤難以落實。一方面人員經(jīng)費、經(jīng)營費用、宣傳招待費多按機構和人員數(shù)量分配，存在業(yè)務經(jīng)費和人員經(jīng)費不足情況；另一方面受內(nèi)外部財務政策制度約束，業(yè)務利潤上收，激勵機制配套經(jīng)費缺乏，實際可發(fā)放獎勵偏少，部分財政獎補僅限于省級分行，基層員工難以享受財政金融互動等政策獎勵。

(三)人力資源現(xiàn)狀不容樂觀，綜合素質(zhì)亟待提高。隨著農(nóng)發(fā)行業(yè)務范圍不斷拓寬，人力資源難以滿足業(yè)務發(fā)展需要的矛盾日益凸顯。一是人員數(shù)量不足，出現(xiàn)人才流失。遂寧農(nóng)發(fā)行人員基數(shù)較少，新員工常因待遇較低辭職或不愿報到，現(xiàn)有人員難以滿足業(yè)務工作需要，即使通過退休返聘補充人員，仍難以滿足業(yè)務需要。二是年齡結構斷層，綜合水平不高。目前各縣支行職工僅10余人，員工老齡化和年齡結構斷層嚴重。近10年來，新招錄人員且多為職工子女，知識結構專業(yè)水平較其他商業(yè)銀行存在劣勢。三是晉升通道狹窄，收入水平偏低。目前人員招錄實行市場化方式，但收入分配無法對等的采用市場化方式。用人機制不暢，基層縣支行優(yōu)秀員工缺乏晉升通道，不利于提高工作積極性。

(四)財政和監(jiān)管部門支持力度有限，相關政策無法適應農(nóng)發(fā)行改革需要。農(nóng)發(fā)行長期因其自身政策性職能的角色，享受到國家財政、稅務部門相關補貼、優(yōu)惠政策，以及人民銀行、銀監(jiān)部門的政策支持，但依然存在政策與農(nóng)發(fā)行發(fā)展不協(xié)調(diào)的情況。一是財政部門現(xiàn)行政策性貸款風險補償機制不夠完善。目前僅政策性糧油收購貸款業(yè)務享受一定額度的貼息，缺乏其它損失補貼、債務補貼、利潤留存等政策支持。歷史遺留掛賬利息主要由財政糧食風險基金撥付消化，但額度不足，需要地方政府另籌資金補足支付；省政府出臺文件鼓勵地方財政消化貸款本金，但無明確具體的化解時間表，地方財政因財力有限，消化進度緩慢。二是人民銀行、證監(jiān)會對政策性銀行的監(jiān)管方式與商業(yè)性銀行沒有明顯區(qū)分。銀監(jiān)部門未能考慮歷史掛賬貸款特殊性，將歷史糧棉收購欠賬貸款劃入不良貸款，未移出不良單獨管理。無差別的監(jiān)管方式，微差別的政策支持，不利于農(nóng)發(fā)行報表數(shù)據(jù)優(yōu)化，影響到支農(nóng)職能充分發(fā)揮。

四、對策建議

(一)劃清政策性業(yè)務與自營性業(yè)務界限，實現(xiàn)業(yè)務分類核算。針對目前農(nóng)發(fā)行部分業(yè)務在對政策性業(yè)務與自營性業(yè)務分類時模糊不清的情況，有必要在精細梳理農(nóng)發(fā)行現(xiàn)有業(yè)務的基礎上，充分結合國家戰(zhàn)略規(guī)劃，通過建立出臺相關法律法規(guī)，明確政策性業(yè)務與自營性業(yè)務的劃分標準和范圍邊界，真正實現(xiàn)兩類業(yè)務的分賬管理與分類核算，為財政、稅務、人民銀行、銀監(jiān)部門制定財稅補貼與政策性金融支持政策提供清晰思路和可靠依據(jù)。通過建立業(yè)務分類目錄，明確政策性業(yè)務與自營性業(yè)務具體項目和內(nèi)容，并隨農(nóng)發(fā)行業(yè)務發(fā)展及時更新，便于配套政策及時跟進。

(二)完善績效考核機制，充實考核資源并落實到位。一是充分考慮農(nóng)發(fā)行政策性特征和區(qū)域性差異，逐步完善考核制度。按照各分支行不同發(fā)展水平和預期提升能力，劃分等級制定與各類發(fā)展程度相適應的考核制度，以消除個別縣支行因先天弱勢遭遇考核不公的情況。二是要進一步完善考核指標體系，在考核過程中不斷優(yōu)化指標設定，做到定量指標與定性指標相結合。三是充實激勵配套經(jīng)費和獎勵，確保發(fā)放到位。積極爭取財政政策性獎補或部分利潤留存，申請政策性稅收優(yōu)惠，以擴充考核掛鉤獎勵資金，并將考核獎勵落實到單位和人員。四是有效結合業(yè)務發(fā)展需要和考核結果，合理安排費用預算，保證業(yè)務順利開展。根據(jù)轄內(nèi)整體發(fā)展情況，合理下達劃撥各項費用指標，確保業(yè)務營銷、宣傳活動順利開展。

(三)注重人員激勵培養(yǎng)，逐步增強員工綜合素質(zhì)。一是結合農(nóng)發(fā)行的整體發(fā)展戰(zhàn)略，制定符合實際需要的人力資源戰(zhàn)略規(guī)劃。二是落實績效考核獎勵。將員工的崗位職責與單位業(yè)績目標相結合，并按照標準進行考核兌現(xiàn)，真正實現(xiàn)按勞分配，充分發(fā)揮考核激勵作用。三是加強崗位人員培訓。綜合運用在職培訓、崗位輪換、行內(nèi)培訓等方式，不斷提升員工專業(yè)知識水平和技能。四是拓寬人員晉升通道，實現(xiàn)業(yè)務發(fā)展目標與個人提升的有效結合，幫助員工認清方向，做到“事業(yè)留人”。五是推行人員招錄本地化，協(xié)助解決職工住房、交通、家庭等實際問題。

(四)強化管理部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提高政策配套支持力度。財政、稅務、人民銀行和金融監(jiān)管等相關部門應加強溝通協(xié)作，建立農(nóng)發(fā)行改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機制，整合各職能部門政策資源形成工作合力，共同討論出臺統(tǒng)一配套的支持政策，改變農(nóng)發(fā)行改革中“分散管理、各自為政”的局面，實現(xiàn)職能的有效統(tǒng)一。針對農(nóng)發(fā)行政策性特征，金融監(jiān)管部門應制定區(qū)別于商業(yè)銀行的監(jiān)管政策，對歷史掛賬貸款不再納入不良，并由財政部門盡早制定堅決可行的化解方案，明確完成不良化解的具體時間計劃。

(中國人民銀行遂寧市中心支行，四川 遂寧 629000)