一、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革背景

自1994年成立以來(lái)，農(nóng)發(fā)行按照黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于“三農(nóng)”和金融發(fā)展大政方針，認(rèn)真落實(shí)農(nóng)業(yè)政策性金融職能，為支持確保國(guó)家糧食安全和改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)生活條件發(fā)揮了重要作用。但隨著時(shí)間推移，業(yè)務(wù)劃分不明晰、激勵(lì)考核機(jī)制不健全、人力資源缺乏、外部政策支持力度不夠等問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，成為農(nóng)發(fā)行可持續(xù)發(fā)展和政策職能發(fā)揮的重大障礙。為穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)發(fā)行改革發(fā)展，有效發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策性金融職能，國(guó)務(wù)院于2014年12月批復(fù)了人民銀行等部門(mén)研究提出的《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革實(shí)施總體方案》(以下簡(jiǎn)稱《改革方案》)，主要涵蓋七方面的內(nèi)容：一是合理界定業(yè)務(wù)范圍，突出政策性功能定位，堅(jiān)持以政策性業(yè)務(wù)為主體，審慎發(fā)展自營(yíng)性業(yè)務(wù)。對(duì)政策性業(yè)務(wù)和自營(yíng)性業(yè)務(wù)實(shí)行分賬管理、分類(lèi)核算。二是妥善解決政策性財(cái)務(wù)掛賬等歷史遺留問(wèn)題，逐步消化政策性財(cái)務(wù)掛賬。三是明確資本補(bǔ)充計(jì)劃，逐步建立資本充足率約束機(jī)制，對(duì)兩類(lèi)業(yè)務(wù)實(shí)行差別化資本充足率標(biāo)準(zhǔn)。四是完善財(cái)稅貨幣支持政策，體現(xiàn)國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”的政策扶持意圖。五是建立健全治理結(jié)構(gòu)，成立董事會(huì)并強(qiáng)化其功能，維持現(xiàn)行的外派監(jiān)事會(huì)制度，建立市場(chǎng)化的人力資源管理體制與激勵(lì)約束機(jī)制。六是修改農(nóng)發(fā)行章程并由國(guó)務(wù)院發(fā)布，作為依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)的重要依據(jù)。七是深化內(nèi)部改革，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警、監(jiān)測(cè)和管理體系建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行審慎會(huì)計(jì)制度和信息披露制度。

二、遂寧市農(nóng)發(fā)行改革發(fā)展現(xiàn)狀

(一)各項(xiàng)業(yè)務(wù)較快發(fā)展，盈利能力有所提高

一是大力發(fā)展政策性業(yè)務(wù)。堅(jiān)持信貸支農(nóng)，及時(shí)足額供應(yīng)糧棉油、豬肉等儲(chǔ)備資金；支持農(nóng)田水利、農(nóng)村路網(wǎng)、易地扶貧搬遷建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施等中省市等重點(diǎn)項(xiàng)目10個(gè)。截至2017年末，政策性貸款余額55.69億元，較2014年末改革前增加11.28億元，增長(zhǎng)25.40%，有效支持水利過(guò)橋、農(nóng)村路網(wǎng)、遂寧河?xùn)|新區(qū)二期(A區(qū))整體城鎮(zhèn)化、大英易地扶貧搬遷、棚戶區(qū)改造等重大建設(shè)項(xiàng)目。

2014年-2017年各年度農(nóng)發(fā)行遂寧分行政策性貸款投量投向表 (單位：億元)

二是穩(wěn)健開(kāi)展自營(yíng)性業(yè)務(wù)。以“保穩(wěn)定，保續(xù)貸”為重點(diǎn)，推動(dòng)地方農(nóng)業(yè)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)發(fā)展。截至2017年末，累計(jì)向全市沱牌舍得酒業(yè)、高金食品、南大食品等優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)企業(yè)貸款支持34.15億元，較好地實(shí)現(xiàn)續(xù)貸資金無(wú)縫銜接，確保企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)。

三是創(chuàng)新發(fā)展基金業(yè)務(wù)。通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)基金支持地方重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，截至2017年末，基金余額達(dá)26.4億元，支持重點(diǎn)項(xiàng)目34個(gè)，以投貸聯(lián)動(dòng)方式為大英縣祥鳳寨水庫(kù)工程項(xiàng)目提供項(xiàng)目資金3.63億元。

四是盈利水平得到提高。2017年實(shí)現(xiàn)賬面利潤(rùn)2.51億元，較2014年同期增加1.07億元，增長(zhǎng)了74%。其中：政策性業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)賬面利潤(rùn)2.38億元，較2014年同期增加1.19億元，增長(zhǎng)了100%。

(二)歷史掛賬不斷消化，遺留問(wèn)題逐步解決

加強(qiáng)糧食政策性財(cái)務(wù)掛賬貸款專戶管理，爭(zhēng)取中央和地方財(cái)政通過(guò)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金共同貼息，逐步化解歷史遺留掛賬。截至2017年末，累計(jì)消化歷史掛賬3.18億元，占掛賬總金額的40%，其中：中央財(cái)政劃撥基本消化所有中央財(cái)政掛賬貸款共3.18億元。

(三)政策激勵(lì)作用明顯，業(yè)務(wù)水平得到提升

一是稅收優(yōu)惠政策激勵(lì)涉農(nóng)貸款發(fā)放。營(yíng)改增前，享受涉農(nóng)貸款利息收入減按3%的稅率征繳營(yíng)業(yè)稅；營(yíng)改增后，對(duì)政策性貸款業(yè)務(wù)仍舊按照3%的稅率簡(jiǎn)易計(jì)征，增值稅稅負(fù)與以前年度相比基本持平。一系列稅收政策有效激勵(lì)農(nóng)村企業(yè)和涉農(nóng)企業(yè)的信貸支持力度。截至2017年末，涉農(nóng)貸款余額58.68億元。

二是充分運(yùn)用抵押補(bǔ)充貸款(PSL)支持重大水利項(xiàng)目。已發(fā)放2筆抵押補(bǔ)充貸款(PSL)推進(jìn)龍鳳社區(qū)水利綜合治理、祥鳳寨水庫(kù)等項(xiàng)目建設(shè)，余額2.55億元，并有效降低項(xiàng)目融資成本。

(四)組織架構(gòu)更加合理，管理體制逐步優(yōu)化

一是機(jī)構(gòu)設(shè)置更加合理完善。按照農(nóng)發(fā)行總分行要求重新合并設(shè)立辦公室、計(jì)劃信息部、客戶業(yè)務(wù)部、信貸與風(fēng)險(xiǎn)管理部、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部、內(nèi)部審計(jì)部、人力資源部、監(jiān)察部、營(yíng)業(yè)室等9個(gè)部門(mén)，部門(mén)職能有效整合，管理效能得到提高。

二是業(yè)務(wù)流程管理機(jī)制更加健全。在全行內(nèi)部開(kāi)展“信貸全流程標(biāo)準(zhǔn)化管理操作流程”培訓(xùn)，夯實(shí)信貸管理基礎(chǔ)，增強(qiáng)業(yè)務(wù)流程的規(guī)范化水平。

三是人員用工機(jī)制有所改進(jìn)。將正式人員和勞務(wù)派遣員工統(tǒng)一納入聘用制員工管理，業(yè)務(wù)崗位實(shí)行市場(chǎng)化用工招聘，通過(guò)提高招錄門(mén)檻，逐步改善人員素質(zhì)。

(五)積極幫助企業(yè)脫困，風(fēng)險(xiǎn)管控水平不斷增強(qiáng)

一是強(qiáng)化信貸授權(quán)約束，隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)調(diào)整，2015年以來(lái)將信貸審批權(quán)限由省分行上收總行，集中管理，對(duì)新增客戶的風(fēng)險(xiǎn)把控。

二是積極幫助企業(yè)脫困。2015年有效幫扶四川(美豐)集團(tuán)公司解除信貸風(fēng)險(xiǎn)。2016年積極處置收回由擔(dān)保公司代償射洪蜀興公司550萬(wàn)元風(fēng)險(xiǎn)貸款，并以貸款重組方式出讓化解四川新家園動(dòng)物保健科技公司不良貸款1520萬(wàn)元。

三是充分借助地方政府貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金化解信貸風(fēng)險(xiǎn)。同射洪縣政府合作建立貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，用于償付地方農(nóng)業(yè)企業(yè)欠款。2017年射洪縣政府設(shè)立的農(nóng)發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)貸款化解基金收回射洪超強(qiáng)公司不良貸款220萬(wàn)元。

三、當(dāng)前基層農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革中存在的問(wèn)題

自改革總體方案出臺(tái)實(shí)施以來(lái)，農(nóng)發(fā)行從上到下正在不斷采取各種措施穩(wěn)步推進(jìn)改革工作，但基層行仍舊受到機(jī)制體制、政策、人員等多種因素的制約，不利于改革進(jìn)一步深化落實(shí)。

(一)兩類(lèi)業(yè)務(wù)界定不夠明確，難以實(shí)現(xiàn)分賬管理和分類(lèi)核算。目前相關(guān)法規(guī)制度和農(nóng)發(fā)行內(nèi)部管理制度，均未對(duì)政策性業(yè)務(wù)和自營(yíng)性業(yè)務(wù)的分賬管理和分類(lèi)核算方面作出明確規(guī)定，兩類(lèi)業(yè)務(wù)的賬務(wù)管理、核算最終通過(guò)同一會(huì)計(jì)報(bào)表反映，經(jīng)營(yíng)成果未能獨(dú)立體現(xiàn)，無(wú)法清楚反映政策性業(yè)務(wù)成效和自營(yíng)性業(yè)務(wù)盈利水平，可能導(dǎo)致部分農(nóng)業(yè)企業(yè)的非政策性項(xiàng)目同等享受到政策性低息貸款和補(bǔ)償，從而將商業(yè)性貸款損失轉(zhuǎn)嫁給國(guó)家財(cái)政。

(二)績(jī)效考核激勵(lì)不足，費(fèi)用預(yù)算管理有待加強(qiáng)。一是未能針對(duì)性的建立與政策性業(yè)務(wù)和自營(yíng)性業(yè)務(wù)性質(zhì)相適應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)。二是現(xiàn)行績(jī)效考核均按全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，未充分考慮地域因素，對(duì)先天經(jīng)濟(jì)條件薄弱、業(yè)務(wù)發(fā)展受限的區(qū)縣支行考核有失公平。三是指標(biāo)設(shè)置有待優(yōu)化，缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)撥備、呆賬核銷(xiāo)等內(nèi)容的考核。四是財(cái)務(wù)費(fèi)用實(shí)行預(yù)算制，激勵(lì)考核掛鉤難以落實(shí)。一方面人員經(jīng)費(fèi)、經(jīng)營(yíng)費(fèi)用、宣傳招待費(fèi)多按機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量分配，存在業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)不足情況；另一方面受內(nèi)外部財(cái)務(wù)政策制度約束，業(yè)務(wù)利潤(rùn)上收，激勵(lì)機(jī)制配套經(jīng)費(fèi)缺乏，實(shí)際可發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)偏少，部分財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)僅限于省級(jí)分行，基層員工難以享受財(cái)政金融互動(dòng)等政策獎(jiǎng)勵(lì)。

(三)人力資源現(xiàn)狀不容樂(lè)觀，綜合素質(zhì)亟待提高。隨著農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)范圍不斷拓寬，人力資源難以滿足業(yè)務(wù)發(fā)展需要的矛盾日益凸顯。一是人員數(shù)量不足，出現(xiàn)人才流失。遂寧農(nóng)發(fā)行人員基數(shù)較少，新員工常因待遇較低辭職或不愿報(bào)到，現(xiàn)有人員難以滿足業(yè)務(wù)工作需要，即使通過(guò)退休返聘補(bǔ)充人員，仍難以滿足業(yè)務(wù)需要。二是年齡結(jié)構(gòu)斷層，綜合水平不高。目前各縣支行職工僅10余人，員工老齡化和年齡結(jié)構(gòu)斷層嚴(yán)重。近10年來(lái)，新招錄人員且多為職工子女，知識(shí)結(jié)構(gòu)專業(yè)水平較其他商業(yè)銀行存在劣勢(shì)。三是晉升通道狹窄，收入水平偏低。目前人員招錄實(shí)行市場(chǎng)化方式，但收入分配無(wú)法對(duì)等的采用市場(chǎng)化方式。用人機(jī)制不暢，基層縣支行優(yōu)秀員工缺乏晉升通道，不利于提高工作積極性。

(四)財(cái)政和監(jiān)管部門(mén)支持力度有限，相關(guān)政策無(wú)法適應(yīng)農(nóng)發(fā)行改革需要。農(nóng)發(fā)行長(zhǎng)期因其自身政策性職能的角色，享受到國(guó)家財(cái)政、稅務(wù)部門(mén)相關(guān)補(bǔ)貼、優(yōu)惠政策，以及人民銀行、銀監(jiān)部門(mén)的政策支持，但依然存在政策與農(nóng)發(fā)行發(fā)展不協(xié)調(diào)的情況。一是財(cái)政部門(mén)現(xiàn)行政策性貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制不夠完善。目前僅政策性糧油收購(gòu)貸款業(yè)務(wù)享受一定額度的貼息，缺乏其它損失補(bǔ)貼、債務(wù)補(bǔ)貼、利潤(rùn)留存等政策支持。歷史遺留掛賬利息主要由財(cái)政糧食風(fēng)險(xiǎn)基金撥付消化，但額度不足，需要地方政府另籌資金補(bǔ)足支付；省政府出臺(tái)文件鼓勵(lì)地方財(cái)政消化貸款本金，但無(wú)明確具體的化解時(shí)間表，地方財(cái)政因財(cái)力有限，消化進(jìn)度緩慢。二是人民銀行、證監(jiān)會(huì)對(duì)政策性銀行的監(jiān)管方式與商業(yè)性銀行沒(méi)有明顯區(qū)分。銀監(jiān)部門(mén)未能考慮歷史掛賬貸款特殊性，將歷史糧棉收購(gòu)欠賬貸款劃入不良貸款，未移出不良單獨(dú)管理。無(wú)差別的監(jiān)管方式，微差別的政策支持，不利于農(nóng)發(fā)行報(bào)表數(shù)據(jù)優(yōu)化，影響到支農(nóng)職能充分發(fā)揮。

四、對(duì)策建議

(一)劃清政策性業(yè)務(wù)與自營(yíng)性業(yè)務(wù)界限，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)分類(lèi)核算。針對(duì)目前農(nóng)發(fā)行部分業(yè)務(wù)在對(duì)政策性業(yè)務(wù)與自營(yíng)性業(yè)務(wù)分類(lèi)時(shí)模糊不清的情況，有必要在精細(xì)梳理農(nóng)發(fā)行現(xiàn)有業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，充分結(jié)合國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃，通過(guò)建立出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，明確政策性業(yè)務(wù)與自營(yíng)性業(yè)務(wù)的劃分標(biāo)準(zhǔn)和范圍邊界，真正實(shí)現(xiàn)兩類(lèi)業(yè)務(wù)的分賬管理與分類(lèi)核算，為財(cái)政、稅務(wù)、人民銀行、銀監(jiān)部門(mén)制定財(cái)稅補(bǔ)貼與政策性金融支持政策提供清晰思路和可靠依據(jù)。通過(guò)建立業(yè)務(wù)分類(lèi)目錄，明確政策性業(yè)務(wù)與自營(yíng)性業(yè)務(wù)具體項(xiàng)目和內(nèi)容，并隨農(nóng)發(fā)行業(yè)務(wù)發(fā)展及時(shí)更新，便于配套政策及時(shí)跟進(jìn)。

(二)完善績(jī)效考核機(jī)制，充實(shí)考核資源并落實(shí)到位。一是充分考慮農(nóng)發(fā)行政策性特征和區(qū)域性差異，逐步完善考核制度。按照各分支行不同發(fā)展水平和預(yù)期提升能力，劃分等級(jí)制定與各類(lèi)發(fā)展程度相適應(yīng)的考核制度，以消除個(gè)別縣支行因先天弱勢(shì)遭遇考核不公的情況。二是要進(jìn)一步完善考核指標(biāo)體系，在考核過(guò)程中不斷優(yōu)化指標(biāo)設(shè)定，做到定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合。三是充實(shí)激勵(lì)配套經(jīng)費(fèi)和獎(jiǎng)勵(lì)，確保發(fā)放到位。積極爭(zhēng)取財(cái)政政策性獎(jiǎng)補(bǔ)或部分利潤(rùn)留存，申請(qǐng)政策性稅收優(yōu)惠，以擴(kuò)充考核掛鉤獎(jiǎng)勵(lì)資金，并將考核獎(jiǎng)勵(lì)落實(shí)到單位和人員。四是有效結(jié)合業(yè)務(wù)發(fā)展需要和考核結(jié)果，合理安排費(fèi)用預(yù)算，保證業(yè)務(wù)順利開(kāi)展。根據(jù)轄內(nèi)整體發(fā)展情況，合理下達(dá)劃撥各項(xiàng)費(fèi)用指標(biāo)，確保業(yè)務(wù)營(yíng)銷(xiāo)、宣傳活動(dòng)順利開(kāi)展。

(三)注重人員激勵(lì)培養(yǎng)，逐步增強(qiáng)員工綜合素質(zhì)。一是結(jié)合農(nóng)發(fā)行的整體發(fā)展戰(zhàn)略，制定符合實(shí)際需要的人力資源戰(zhàn)略規(guī)劃。二是落實(shí)績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)。將員工的崗位職責(zé)與單位業(yè)績(jī)目標(biāo)相結(jié)合，并按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核兌現(xiàn)，真正實(shí)現(xiàn)按勞分配，充分發(fā)揮考核激勵(lì)作用。三是加強(qiáng)崗位人員培訓(xùn)。綜合運(yùn)用在職培訓(xùn)、崗位輪換、行內(nèi)培訓(xùn)等方式，不斷提升員工專業(yè)知識(shí)水平和技能。四是拓寬人員晉升通道，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)發(fā)展目標(biāo)與個(gè)人提升的有效結(jié)合，幫助員工認(rèn)清方向，做到“事業(yè)留人”。五是推行人員招錄本地化，協(xié)助解決職工住房、交通、家庭等實(shí)際問(wèn)題。

(四)強(qiáng)化管理部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提高政策配套支持力度。財(cái)政、稅務(wù)、人民銀行和金融監(jiān)管等相關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)溝通協(xié)作，建立農(nóng)發(fā)行改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機(jī)制，整合各職能部門(mén)政策資源形成工作合力，共同討論出臺(tái)統(tǒng)一配套的支持政策，改變農(nóng)發(fā)行改革中“分散管理、各自為政”的局面，實(shí)現(xiàn)職能的有效統(tǒng)一。針對(duì)農(nóng)發(fā)行政策性特征，金融監(jiān)管部門(mén)應(yīng)制定區(qū)別于商業(yè)銀行的監(jiān)管政策，對(duì)歷史掛賬貸款不再納入不良，并由財(cái)政部門(mén)盡早制定堅(jiān)決可行的化解方案，明確完成不良化解的具體時(shí)間計(jì)劃。

(中國(guó)人民銀行遂寧市中心支行，四川 遂寧 629000)