黃愿儒

摘要：建筑業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)之一，為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展做出了卓越的貢獻(xiàn)。近年來，建筑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)愈加激烈，受利益驅(qū)使，出現(xiàn)大量掛靠經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象，一些無資質(zhì)或低資質(zhì)的單位和個(gè)人，通過各種途徑和方式，利用有資質(zhì)或高資質(zhì)的施工單位名義承接工程。掛靠經(jīng)營(yíng)在一定程度上擾亂了建筑市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，損害了建設(shè)單位利益，阻礙了建筑業(yè)健康發(fā)展。本文通過闡述掛靠經(jīng)營(yíng)的含義、分類及特點(diǎn)，分析掛靠經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象產(chǎn)生的原因、可能出現(xiàn)的問題及風(fēng)險(xiǎn)，從政府監(jiān)管角度及施工企業(yè)內(nèi)部管理角度提出防范風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：建筑承包；工程掛靠；風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策

建筑承包市場(chǎng)的掛靠經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期間的一種特殊現(xiàn)象，雖然對(duì)市場(chǎng)適應(yīng)性、機(jī)制靈活性、社會(huì)貢獻(xiàn)性等方面起到了一定促進(jìn)作用，但也帶來了工程質(zhì)量、安全及法律糾紛問題，已經(jīng)成為我國(guó)建設(shè)工程領(lǐng)域亟待解決的關(guān)鍵問題。

一、建筑承包市場(chǎng)掛靠經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象簡(jiǎn)述

（一）掛靠經(jīng)營(yíng)的含義

建筑承包市場(chǎng)掛靠經(jīng)營(yíng)，是指施工企業(yè)允許他人在一定期間內(nèi)使用自己企業(yè)的名義對(duì)外承攬工程的行為，具體包括參與投標(biāo)、訂立合同、從事有關(guān)施工活動(dòng)等。一些施工企業(yè)為了規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)及監(jiān)管部門檢查，使用“聯(lián)營(yíng)”或“合作”等詞代替“掛靠”一詞。掛靠經(jīng)營(yíng)行為是法律明令禁止的違法行為，容易造成工程質(zhì)量低劣、安全隱患及法律糾紛。

（二）掛靠經(jīng)營(yíng)的分類

1.內(nèi)部承包

中標(biāo)的被掛靠企業(yè)與掛靠人簽訂內(nèi)部承包合同，將其列為名義上的內(nèi)部項(xiàng)目部或施工隊(duì)，并由掛靠人包工包料、包質(zhì)量安全的模式，約定掛靠人向被掛靠企業(yè)繳納一定的管理費(fèi)，工程項(xiàng)目的利潤(rùn)由掛靠人實(shí)際取得。

2.工程分包

中標(biāo)的被掛靠企業(yè)與掛靠人在簽訂工程分包合同時(shí)約定，由掛靠人分包工程項(xiàng)目中的所有分項(xiàng)工程。形式上是將整個(gè)工程項(xiàng)目分解為小項(xiàng)目再進(jìn)行分包，實(shí)際上仍由掛靠人管理、控制整個(gè)工程的進(jìn)度、質(zhì)量、債權(quán)債務(wù)等，被掛靠企業(yè)收取一定的管理費(fèi)。

3.聯(lián)合承包

具備相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)要求的施工企業(yè)與無資質(zhì)或資質(zhì)等級(jí)較低的個(gè)人或企業(yè)簽訂《工程聯(lián)合承包合同》，由具有資質(zhì)的施工企業(yè)進(jìn)行投標(biāo)。完成招投標(biāo)后，中標(biāo)的施工企業(yè)退出工程承包合同，按約定收取無資質(zhì)或低資質(zhì)的個(gè)人或企業(yè)繳納的管理費(fèi)后，既不進(jìn)行實(shí)際施工、項(xiàng)目管理，不承擔(dān)承包人本應(yīng)承擔(dān)的質(zhì)量或技術(shù)上的責(zé)任義務(wù)，完全由所謂的掛靠方進(jìn)行實(shí)際施工活動(dòng)。

4.投資開發(fā)

建設(shè)工程發(fā)包方為了提高工程項(xiàng)目中的利潤(rùn)，尋找符合資質(zhì)要求的施工企業(yè)作為掛靠單位，然后再自行實(shí)施施工。這種情況下的建設(shè)單位既是發(fā)包方，又是實(shí)際施工方，自行聘任項(xiàng)目經(jīng)理或其他人員，僅向被掛靠企業(yè)支付一定的管理費(fèi)。

（三）掛靠經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)

1.掛靠人沒有從事建筑活動(dòng)的主體資格，或不具備與建設(shè)工程項(xiàng)目要求相適應(yīng)的資質(zhì)等級(jí)。例如一些包工頭或企業(yè)，要么沒有施工資質(zhì)，要么僅有專業(yè)分包資質(zhì)或勞務(wù)分包資質(zhì)，或低級(jí)的總承包施工資質(zhì)，無法參與只有高級(jí)資質(zhì)施工企業(yè)才能入圍的工程投標(biāo)。

2.被掛靠的施工企業(yè)具有與建設(shè)工程項(xiàng)目要求相符的資質(zhì)等級(jí)，但缺乏承攬?jiān)摴こ添?xiàng)目的能力，或即使具備施工能力但由于招投標(biāo)的暗箱操作、社會(huì)尋租等因素導(dǎo)致其自行投標(biāo)并中標(biāo)的機(jī)率很低，需要與有實(shí)力且有關(guān)系的掛靠人進(jìn)行“合作”。

3.掛靠人需向被掛靠施工企業(yè)交納一定的管理費(fèi)，并承擔(dān)其派駐項(xiàng)目施工現(xiàn)場(chǎng)管理人員的工資。一旦被掛靠企業(yè)與掛靠人達(dá)成所謂的合作協(xié)議，則以自己的名義對(duì)外訂立總承包施工合同及辦理相關(guān)手續(xù)，但基本不參與管理實(shí)際的施工活動(dòng)，往往象征性地派一些管理人員。

二、掛靠經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的原因

（一）從經(jīng)濟(jì)角度

掛靠現(xiàn)象是利益驅(qū)使、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的結(jié)果。無資質(zhì)或低資質(zhì)個(gè)人或企業(yè)，通過使用被掛靠企業(yè)的資質(zhì)，承攬到自身無法得到的工程項(xiàng)目，獲得更多的施工機(jī)會(huì)和豐厚利潤(rùn)。被掛靠施工企業(yè)自身無需配備大量的工程技術(shù)管理人員及施工設(shè)備，靠出借資質(zhì)，收取一定的管理費(fèi)，以自身名義建設(shè)更多工程項(xiàng)目，擴(kuò)大社會(huì)知名度，提升資質(zhì)等級(jí)。

（二）從社會(huì)角度

掛靠是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分及信息不對(duì)稱的產(chǎn)物。目前我國(guó)建設(shè)工程招投標(biāo)市場(chǎng)信息還不夠公開，市場(chǎng)參與者從公開渠道獲取信息的能力受限?，F(xiàn)實(shí)中無資質(zhì)或低資質(zhì)，但掌握了一定社會(huì)關(guān)系資源的包工頭和企業(yè)，往往可以通過非正常渠道獲得工程招投標(biāo)信息。權(quán)錢交易導(dǎo)致了不公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，助長(zhǎng)了掛靠之風(fēng)。

（三）從法律角度

目前我國(guó)相關(guān)法律體系、社會(huì)失信懲罰體制的不完善，使得企業(yè)及個(gè)人的失信及違法成本較低。建筑承包市場(chǎng)掛靠行為隱蔽性強(qiáng)，形式紛雜變化，手法推陳出新。掛靠者違法風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)低于收益，客觀上有利可圖。

三、掛靠經(jīng)營(yíng)易出現(xiàn)的問題及風(fēng)險(xiǎn)

（一）工程質(zhì)量、安全難以得到有效保證

名義承包方和實(shí)際掛靠施工方的不一致，導(dǎo)致工程建設(shè)過程中的責(zé)任無法明確和落實(shí)。實(shí)際掛靠施工方的技術(shù)設(shè)備、經(jīng)驗(yàn)?zāi)芰﹄y以滿足工程要求，極易導(dǎo)致施工過程中的偷工減料和不規(guī)范操作，造成諸多安全隱患。施工企業(yè)對(duì)掛靠項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)防范、管控能力較弱，可能出現(xiàn)嚴(yán)重虧損或違法違規(guī)現(xiàn)象。

（二）建設(shè)單位合法權(quán)益受到損害

建設(shè)單位與名義施工方簽訂的合同中，在工程承包資金中僅考慮了社會(huì)平均利潤(rùn)，或者更加微薄的利潤(rùn)。而實(shí)際承包商的承包價(jià)格是扣除了名義承包商的管理費(fèi)之后的余額，即利潤(rùn)率降低，他們往往偷工減料，降低工程質(zhì)量，損害了建設(shè)單位的投資收益。

（三）建筑業(yè)健康發(fā)展受到影響

掛靠人為了爭(zhēng)取建設(shè)單位和被掛靠企業(yè)的信任，不惜以金錢開路，拉關(guān)系走后門，圍標(biāo)、串標(biāo)、陪標(biāo)等違法行為頻頻發(fā)生，建筑業(yè)成為滋生腐敗的重災(zāi)區(qū)。掛靠經(jīng)營(yíng)行為違反了誠(chéng)實(shí)信用原則，破壞了良性競(jìng)爭(zhēng)的氛圍，影響了建筑業(yè)的健康發(fā)展。

（四）相關(guān)法律制度一定程度上形同虛設(shè)

市場(chǎng)規(guī)則是資質(zhì)等級(jí)與承接工程的技術(shù)含量相匹配，而掛靠經(jīng)營(yíng)行為使得無資質(zhì)或者低資質(zhì)企業(yè)的越級(jí)承包成為可能，《建筑法》確立的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度一定程度上被架空；招投標(biāo)制度旨在通過公開、公平的程序，選出履約能力強(qiáng)、工程造價(jià)低的企業(yè)，但掛靠經(jīng)營(yíng)行為在一定程度上使得《招投標(biāo)法》確立的招投標(biāo)制度形同虛設(shè)。

（五）被掛靠企業(yè)面臨法律及財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

掛靠方利用被掛靠企業(yè)的資質(zhì)、信譽(yù)等優(yōu)勢(shì)，對(duì)外承攬工程，最大程度地為自身謀取利益，除上交一定的管理費(fèi)給被掛靠企業(yè)外，一切施工活動(dòng)都由其自主進(jìn)行。如果施工過程中的工程質(zhì)量、工傷工亡等發(fā)生糾紛，被掛靠企業(yè)都將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

掛靠方對(duì)外納入被掛靠企業(yè)的統(tǒng)一核算，對(duì)內(nèi)則獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧，為了自身利益，往往會(huì)提供不真實(shí)的會(huì)計(jì)信息。如掛靠方對(duì)外舉債，可能會(huì)提供比實(shí)際財(cái)務(wù)狀況好的虛假信息，而財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)則由被掛靠企業(yè)承擔(dān)。掛靠項(xiàng)目往往還存在缺乏預(yù)算管理、虛列成本及假發(fā)票沖賬的現(xiàn)象。由于被掛靠企業(yè)的管理力度有限，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)和信譽(yù)上的雙重?fù)p失。

四、防范掛靠經(jīng)營(yíng)問題、風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

（一）從政府監(jiān)管角度

1.嚴(yán)格投標(biāo)人資格審查及投標(biāo)保證金管理

投標(biāo)人營(yíng)業(yè)執(zhí)照、資質(zhì)證書、安全許可證、投標(biāo)文件印章等不達(dá)要求的，資格審查不予通過。保證金結(jié)算和工程款轉(zhuǎn)賬一律通過中標(biāo)人銀行基本戶結(jié)算。

2.完善建筑企業(yè)資質(zhì)管理

完善建筑企業(yè)資質(zhì)管理制度、市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在建筑業(yè)資質(zhì)監(jiān)管過程中的第三方監(jiān)管作用，逐步建立由市場(chǎng)認(rèn)定企業(yè)資質(zhì)能力的機(jī)制。完善現(xiàn)行建筑業(yè)資質(zhì)監(jiān)管方式，實(shí)行動(dòng)態(tài)全過程監(jiān)管。

3.建立相關(guān)行政部門長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制

建設(shè)行政管理部門應(yīng)根據(jù)各相關(guān)部門的職能特點(diǎn)建立長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)工程整個(gè)施工期間進(jìn)行有效的監(jiān)管。相關(guān)部門應(yīng)建立健全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)工程違規(guī)掛靠經(jīng)舉報(bào)后查證屬實(shí)的，應(yīng)給予獎(jiǎng)勵(lì)，并有效保護(hù)舉報(bào)人信息。

（二）從施工企業(yè)內(nèi)部管理角度

1.制訂相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

施工企業(yè)可制訂相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制如：掛靠項(xiàng)目準(zhǔn)入機(jī)制、信用及風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)機(jī)制、經(jīng)濟(jì)責(zé)任機(jī)制、項(xiàng)目管控機(jī)制、項(xiàng)目委派人員制度、財(cái)務(wù)管控制度、物資采購(gòu)制度、勞動(dòng)用工管理制度等。

2.摒棄“以包代管”思想和行為

應(yīng)當(dāng)從體制機(jī)制建設(shè)領(lǐng)域，查找和分析掛靠項(xiàng)目管控過程存在的問題，在“包”字上動(dòng)腦子，從長(zhǎng)計(jì)議，制定并實(shí)施強(qiáng)有力的管控制度和措施；在“管”字上下功夫，延伸管理鏈，經(jīng)營(yíng)好且管得住，形成管理的長(zhǎng)效機(jī)制。

3.建立健全掛靠項(xiàng)目進(jìn)入、退出評(píng)估機(jī)制

科學(xué)設(shè)計(jì)掛靠項(xiàng)目進(jìn)入和退出考核評(píng)審機(jī)制，完善掛靠項(xiàng)目的信用、資金、資質(zhì)、技術(shù)測(cè)評(píng)辦法，對(duì)具有潛在風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目必須拒之門外。適時(shí)跟蹤掛靠項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)過程，預(yù)防和評(píng)估管理現(xiàn)狀，建立預(yù)警機(jī)制，增強(qiáng)企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

4.對(duì)掛靠項(xiàng)目施工全過程進(jìn)行監(jiān)控

從施工組織、材料購(gòu)進(jìn)、款項(xiàng)使用、安全措施、工資發(fā)放、事故處理等各環(huán)節(jié)入手，讓監(jiān)管不留死角，消除掛靠可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)隱患。尤其是掛靠方對(duì)外簽訂合同、向外舉債等重大事項(xiàng)，須經(jīng)被掛靠企業(yè)審核同意后方可進(jìn)行，并將相關(guān)資料存檔備查。資金的進(jìn)出和流向，更要嚴(yán)格把關(guān)，舉債資金必須按規(guī)定的用途和進(jìn)度監(jiān)督使用，防止資金的挪用和抽逃，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

五、結(jié)語

隨著建筑業(yè)的發(fā)展，建筑承包市場(chǎng)掛靠經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象目前尚未杜絕，要對(duì)建設(shè)工程領(lǐng)域內(nèi)的掛靠行為進(jìn)行有效規(guī)制，必須從法律上明確工程建設(shè)各方的責(zé)任及權(quán)利義務(wù)，在各監(jiān)管部門的積極參與下，經(jīng)全體市場(chǎng)參與者的共同努力，逐步構(gòu)建完善建筑市場(chǎng)管控制約機(jī)制，促進(jìn)建筑業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。