彭震偉

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略從根本上說是要改變中國社會(huì)當(dāng)前的主要矛盾。我國社會(huì)的主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，而最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展的不充分。

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要素的合理優(yōu)化配置是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵

“三農(nóng)”工作的根本目的就是讓農(nóng)民生活水平不斷提高，要達(dá)到此目的，必須讓農(nóng)民的收入不斷增長。要實(shí)現(xiàn)這樣的鄉(xiāng)村振興，最重要的是把鄉(xiāng)村振興放在城鄉(xiāng)融合的大系統(tǒng)中，最關(guān)鍵的是認(rèn)真思考如何來配置、優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展要素。黨的十八屆三中全會(huì)就提出要推進(jìn)城鄉(xiāng)要素的平等交換和公共資源的均衡配置，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化。

20世紀(jì)末歐洲制定了“歐洲空間發(fā)展展望（ESDP）”這一引導(dǎo)性文件，引導(dǎo)歐盟在不斷擴(kuò)張的情況下去平衡國家之間的發(fā)展，尤為關(guān)注構(gòu)建新的城鄉(xiāng)關(guān)系，包括本土化、多樣化與高效發(fā)展的鄉(xiāng)村地區(qū)，以及構(gòu)建城鄉(xiāng)合作伙伴關(guān)系。從中獲得的體會(huì)是，我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所需要構(gòu)建的城鄉(xiāng)關(guān)系是一種平等的合作伙伴關(guān)系，而不是由城市來支持鄉(xiāng)村和彌補(bǔ)以前對農(nóng)村的欠賬，或者是城市對鄉(xiāng)村的外援。

對于鄉(xiāng)村的發(fā)展而言，發(fā)展要素的合理配置非常重要。一方面是外部的要素，即處理好一個(gè)地區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)之間的關(guān)系，鄉(xiāng)村的發(fā)展要放在城市和區(qū)域發(fā)展的大環(huán)境中；另一方面是從鄉(xiāng)村自身來說，鄉(xiāng)村自身有很多要素，如鄉(xiāng)村的土地、生態(tài)和人力資本等，要放在城鄉(xiāng)整個(gè)體系中去考慮這些要素的利用，關(guān)鍵在于如何給鄉(xiāng)村的發(fā)展找到一個(gè)比較好的路徑。鄉(xiāng)村發(fā)展涉及很多層面，土地要素是把鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合在一起發(fā)展的關(guān)鍵，而能夠?qū)⑧l(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合在一起發(fā)展的主要原因就是鄉(xiāng)村的發(fā)展要為整個(gè)地域服務(wù)。

土地整治是合理優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展要素的基礎(chǔ)

2016年國務(wù)院8號(hào)文中特別提出要完善土地利用機(jī)制，把城鄉(xiāng)建設(shè)用地作為一個(gè)整體，規(guī)范推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤。即推進(jìn)城鄉(xiāng)土地的綜合整治。為何要進(jìn)行土地整治？一是優(yōu)化國土空間格局，二是調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，三是消除土地利用障礙因素，四是補(bǔ)齊生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施短板。國際上有不少國家和地區(qū)把土地整治作為一項(xiàng)非常重要的內(nèi)容來做，并取得了成功。這些土地整治集中體現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是把土地整治作為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與區(qū)域發(fā)展的重要推動(dòng)力，抓住了土地要素這個(gè)根本；二是有完善的土地整治法律制度作保障，鄉(xiāng)村振興也需要這樣的一個(gè)根本保障；三是土地整治的資金主要由政府承擔(dān)，這對鄉(xiāng)村的發(fā)展來說是非常關(guān)鍵的；四是土地整治中公眾參與程度很高，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村相關(guān)多元主體的廣泛參與；五是注重土地的權(quán)屬管理，尤其是農(nóng)用地和集體建設(shè)土地；六是在土地整治中重視對景觀和生態(tài)的保護(hù)；七是土地整治呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展趨勢。

土地整治與土地增減掛鉤相結(jié)合是土地整治能得以推進(jìn)的一個(gè)重要因素，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一個(gè)重要保障。增減掛鉤政策的內(nèi)涵有三個(gè)方面：一是補(bǔ)償機(jī)制作為這項(xiàng)政策的核心；二是級差收益作為這項(xiàng)政策的動(dòng)力；三是城鄉(xiāng)用地的雙向平衡成為這項(xiàng)政策的結(jié)果。

如何通過土地整治這個(gè)具體的路徑去實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略？具體來說有以下幾方面：第一，與農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)系。農(nóng)業(yè)發(fā)展是我國頂層設(shè)計(jì)需要重點(diǎn)考慮的內(nèi)容，基本農(nóng)田是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本保障。第二，是土地整治和生態(tài)建設(shè)的關(guān)系，這是鄉(xiāng)村振興非常重要的內(nèi)容。第三，是土地整治與農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)。通過土地整治可實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地的節(jié)約、集約利用。當(dāng)然，這項(xiàng)工作需充分考慮尊重農(nóng)民的意愿，而不是通過強(qiáng)制手段來推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)的集中。

另外，土地整治之后還需加上功能性的發(fā)展。這個(gè)功能性發(fā)展內(nèi)容的內(nèi)涵非常豐富，是需要從鄉(xiāng)村振興和土地整治的路徑來實(shí)現(xiàn)的。從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的角度來講，鄉(xiāng)村振興涉及的鄉(xiāng)村文化、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、新的農(nóng)業(yè)創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，以及其他為更大的城鄉(xiāng)地區(qū)服務(wù)如旅游、教育等方面都可在土地整治之后加入功能性發(fā)展的內(nèi)容?；诠┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的鄉(xiāng)村振興發(fā)展能夠?yàn)楦蟮牡貐^(qū)服務(wù)，四川省綿竹市就有很好的案例。而且，綿竹的鄉(xiāng)村發(fā)展項(xiàng)目都不僅僅是為了本地農(nóng)村，而是為了更大的一個(gè)地域發(fā)展。

人居環(huán)境規(guī)劃是實(shí)施鄉(xiāng)村振興的有力支撐

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”。無論是產(chǎn)業(yè)還是宜居，以及需要增加的必需的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，都需要一個(gè)支撐平臺(tái)，即農(nóng)村人居環(huán)境。因此，鄉(xiāng)村人居環(huán)境的發(fā)展也有幾個(gè)不同的層面：一是由中央財(cái)政和各級政府直接投資建設(shè)的鄉(xiāng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，這是改善農(nóng)村人居環(huán)境的重要保障，也是實(shí)施村莊建設(shè)與環(huán)境整治的依托；二是由政府資助，農(nóng)村集體和農(nóng)民自主建設(shè)的方式進(jìn)行村莊建設(shè)與環(huán)境整治；三是由政府引導(dǎo)，通過科技項(xiàng)目示范、市場化運(yùn)作、農(nóng)民自主參與和利益到戶來運(yùn)作村莊的建設(shè)與環(huán)境整治。

就農(nóng)村人居環(huán)境規(guī)劃的空間地域?qū)用娑?，也有兩個(gè)層面的內(nèi)容：一是縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域鎮(zhèn)村體系規(guī)劃，屬于面的范疇；二是村莊規(guī)劃，屬于點(diǎn)的范疇。不僅需要關(guān)注“點(diǎn)”，也要考慮到“面”。在“面”的層面上，要把鎮(zhèn)、村體系作為一個(gè)整體來考慮，在這個(gè)體系中哪些村需要發(fā)展，該如何建設(shè)等都需從城鄉(xiāng)融合的范疇去思考。

總之，要素的合理、優(yōu)化配置是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵；土地整治則是鄉(xiāng)村振興的重要手段和路徑；農(nóng)村人居環(huán)境規(guī)劃可以支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)施。（責(zé)編：陳賢鳳）