張樂

據(jù)Wind數(shù)據(jù)庫，截至9月10日，2018年地方政府債發(fā)行總量達(dá)30740.87億元，其中一般債發(fā)行19671.95億元，專項(xiàng)債發(fā)行11068.92億元。上半年地方政府債發(fā)行14109.13億元，其中一般債發(fā)行10435.85億元，專項(xiàng)債發(fā)行3673.28億元；7、8月份地方政府債發(fā)行總量達(dá)16399.24億元，超過了上半年的發(fā)行水平，其中一般債發(fā)行9174.39元，專項(xiàng)債發(fā)行7224.85億元，約為上半年專項(xiàng)債發(fā)行水平的兩倍。

下半年地方政府債發(fā)行提速，尤其專項(xiàng)債增速顯著。截至9月10日，已有34個(gè)省、市發(fā)行共計(jì)335只專項(xiàng)債。地方專項(xiàng)債的發(fā)行服務(wù)于哪些領(lǐng)域？將如何影響基建投資？又會(huì)如何影響社會(huì)層面的流動(dòng)性？

專項(xiàng)債的“使命”

“我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有兩個(gè)大的歷史背景，一是我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平總體還不高，制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，‘要想富、先修路，因此基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)在適當(dāng)超前；二是我國(guó)處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量的農(nóng)民進(jìn)城并成為城市的居民，為此需要修建相配套的公共設(shè)施，例如地鐵、市政道路、學(xué)校、醫(yī)院等?！鄙虾Ｘ?cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長(zhǎng)鄭春榮教授在接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息》記者采訪時(shí)表示，在我國(guó)大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，地方政府承擔(dān)了重要的角色，但不能包攬所有的投融資任務(wù)。

“當(dāng)前基建投資資金主要來自于國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金、自籌資金、國(guó)內(nèi)貸款、其他資金與利用外資（規(guī)模較?。┻@五種方式。從自籌資金來看，除了常見的城投債以外，地方政府專項(xiàng)債也是基建資金的重要來源?！敝行抛C券固定收益首席分析師明明在接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息》記者采訪時(shí)說。

地方政府專項(xiàng)債券是省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計(jì)劃單列市政府）為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券。

據(jù)天風(fēng)證券研報(bào)，專項(xiàng)債本身并不能作為一個(gè)項(xiàng)目的資本金，反而需要項(xiàng)目資本金到位的情況下，通過發(fā)行專項(xiàng)債為項(xiàng)目融資；一期專項(xiàng)債往往無法完全覆蓋項(xiàng)目融資需求，未來還需要繼續(xù)發(fā)行專項(xiàng)債或其他融資方式完成項(xiàng)目融資。

“地方專項(xiàng)債的規(guī)定一方面界定了專項(xiàng)債券的屬性是‘公益性，不得超范圍發(fā)行，或?yàn)槭袌?chǎng)化項(xiàng)目融資，另一方面也界定了其還本付息須有對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入作為保證，避免超過財(cái)力發(fā)行，給未來的債務(wù)償還帶來財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)?！编嵈簶s認(rèn)為，專項(xiàng)債券的定位既保證了政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基建投資的融資需求，又在舉債范圍、償還能力方面作了限定，有利于規(guī)范舉債，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

投資領(lǐng)域方面，據(jù)廣發(fā)證券，目前尚未兌付的存量地方專項(xiàng)債中，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債占比最大，其次是收費(fèi)公路專項(xiàng)債、交通運(yùn)輸類專項(xiàng)債、棚戶區(qū)改造、城鄉(xiāng)社區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)、保障性住房及水利工程、污染防治、教育、農(nóng)業(yè)及其他等，預(yù)計(jì)未來其投資領(lǐng)域會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。

明明表示，“地方政府專項(xiàng)債券近一年來品種不斷增加，其特色項(xiàng)目導(dǎo)向與政府建設(shè)息息相關(guān)。目前財(cái)政對(duì)此持鼓勵(lì)態(tài)度，陸續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)舉措支持地方政府探索發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券，這意味著預(yù)計(jì)未來依托鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、保障性住房、市政基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目等品種創(chuàng)新或許值得期待?！?/p>

政策發(fā)力

2018年7月23日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，加強(qiáng)相關(guān)方面銜接，加快今年1.35萬億元地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行和使用進(jìn)度，在推動(dòng)在建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上早見成效。

2018年8月14日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行工作的意見》，提出加快專項(xiàng)債券發(fā)行進(jìn)度，今年地方政府債券發(fā)行進(jìn)度不受季度均衡要求限制，各地至9月底累計(jì)完成新增專項(xiàng)債券發(fā)行比例原則上不得低于80%，剩余的發(fā)行額度應(yīng)當(dāng)主要放在10月份發(fā)行。

2018年8月18日，銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好信貸工作提升服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)質(zhì)效的通知》，提出要支持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板，推動(dòng)有效投資穩(wěn)定增長(zhǎng)。在不增加地方政府隱性債務(wù)的前提下，加大對(duì)資本金到位、運(yùn)作規(guī)范的基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板項(xiàng)目的信貸投放。保險(xiǎn)資金要發(fā)揮長(zhǎng)期投資優(yōu)勢(shì)，通過債權(quán)、股權(quán)、股債結(jié)合、基金等多種形式，積極服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)工程和重要項(xiàng)目。積極配合地方政府對(duì)在建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)情況和融資需求進(jìn)行調(diào)查分析，按照市場(chǎng)化原則滿足融資平臺(tái)公司的合理融資需求，對(duì)必要的在建項(xiàng)目要避免資金斷供、工程爛尾。

據(jù)上海證券報(bào)消息，銀保監(jiān)會(huì)日前下發(fā)了《中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)辦公廳關(guān)于商業(yè)銀行承銷地方政府債券有關(guān)事項(xiàng)的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），通知指出，新預(yù)算法實(shí)施后，地方政府債券發(fā)行兌付方式由財(cái)政部代為還本付息變?yōu)槭〖?jí)政府自發(fā)自還，地方政府債券規(guī)模管理比照國(guó)債實(shí)行余額限額管理。為適應(yīng)這一新情況，自本通知印發(fā)之日起，地方政府債券參照國(guó)債和政策性金融債，不適用《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于加強(qiáng)商業(yè)銀行債券承銷業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的通知》（銀監(jiān)發(fā)[2012]16號(hào)）的相關(guān)規(guī)定。

此前，銀監(jiān)發(fā)[2012]16號(hào)中規(guī)定，商業(yè)銀行投資部門投資于本行所主承銷債券的金額，在債券存續(xù)期內(nèi)，不應(yīng)超過當(dāng)只債券發(fā)行量的20%，同時(shí)應(yīng)滿足其他關(guān)于商業(yè)銀行投資業(yè)務(wù)的監(jiān)管要求及內(nèi)部管理規(guī)定。有分析人士指出，《通知》下發(fā)后，銀行購(gòu)買本行承銷的地方債將不受20%的比例限制，銀行承銷地方債的積極性會(huì)增強(qiáng)，地方政府發(fā)債會(huì)較之前容易。

影響幾何？

“發(fā)行專項(xiàng)債券的領(lǐng)域總體講存在投資金額較大、投資期限較長(zhǎng)的特點(diǎn)，因此民間投資難以涉入。這有利于政府與市場(chǎng)在各自的領(lǐng)域發(fā)揮投資融資的職責(zé)與作用，形成互補(bǔ)?！编嵈簶s表示，一方面，目前一般政府債券與專項(xiàng)債券的定位明確，相對(duì)規(guī)模不大，不會(huì)對(duì)民間投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)；另一方面，地方債在交通、能源、教育等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用，在一定程度上降低了企業(yè)的交通成本、商務(wù)成本，產(chǎn)生了“擠入”效應(yīng)。

流動(dòng)性方面，明明認(rèn)為，今年三季度后半段雖然加大地方政府專項(xiàng)債投放，但總規(guī)模1.35萬億并未超出市場(chǎng)預(yù)期，短期頻率不會(huì)對(duì)銀行體系內(nèi)資金造成較大沖擊，因此民營(yíng)企業(yè)、小微企業(yè)融資與經(jīng)營(yíng)受地方政府債發(fā)行的影響并不大。在長(zhǎng)達(dá)兩年半的金融放松中，各類金融機(jī)構(gòu)的表外業(yè)務(wù)給眾多企業(yè)提供融資支持，當(dāng)去杠桿下金融收緊來臨，小型民營(yíng)企業(yè)受到的影響最大，對(duì)此則應(yīng)從促信貸降成本著手。