黃小鈁

要充分發(fā)揮地方人大專門委員會的職能作用，需要健全專門委員會制度的組織結(jié)構(gòu)，配備合理的組成人員，并從法律上明細專門委員會與其他機構(gòu)的關(guān)系。

地方人大專門委員會是地方人大制度的重要組成部分，為保障地方人大及其常委會依法履行法定職權(quán)發(fā)揮了重要的作用。在1979年設(shè)立地方人大常委會以后，上海、江西等地方人大常委會就相繼設(shè)置專門委員會，主要工作是服務(wù)于本級人大常委會。當(dāng)時，由于地方組織法對是否設(shè)立專門委員會沒有作出明確規(guī)定，因此，僅有少數(shù)省份在本級人大常委會而不是本級人民代表大會設(shè)立專門委員會。直到1986年，我國地方組織法才對地方人大設(shè)立專門委員會作出了明確規(guī)定，這也為專門委員會的設(shè)立及其開展工作提供了明確的法律依據(jù)。同時，為充分發(fā)揮專門委員會的作用，各地人大相繼出臺專門委員會的工作規(guī)則，對專門委員會工作的法律職權(quán)、組織結(jié)構(gòu)、工作程序、運行機制等內(nèi)容進行規(guī)范，提升了專門委員會工作的程序化和制度化水平。2015年6月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》，明確提出“縣級人大可以設(shè)立法制、財政經(jīng)濟等專門委員會”，進一步推動了專門委員會向基層人大的延伸。2018年，中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》進一步完善了全國人大專門委員會的設(shè)置，除了把全國人大法律委員會、內(nèi)務(wù)司法委員會更名為憲法和法律委員會、監(jiān)察和司法委員會之外，還增設(shè)了社會建設(shè)委員會。不管是在縣級以上各級人大設(shè)立專門委員會，還是在全國人大層面調(diào)整專門委員會的設(shè)置，都是新時代堅持和完善人民代表大會制度尤其是組織制度的重要舉措，有助于提升人大工作的專業(yè)化和科學(xué)化水平，充分發(fā)揮人大及其常委會的職能作用。地方人大專門委員會作為服務(wù)于人大及其常委會的工作機構(gòu)，它能否依法有效履行職責(zé)，受到多種因素的影響，既涉及法律規(guī)定是否健全、法定職責(zé)是否明確、工作機制是否健全等，也涉及專門委員會的組織結(jié)構(gòu)是否完善、人員結(jié)構(gòu)是否合理等等。從人大實踐工作來看，要充分發(fā)揮地方人大專門委員會的功能，除了要適時地修改和完善有關(guān)法律規(guī)定，還要健全專門委員會的組織結(jié)構(gòu)、優(yōu)化專門委員會的人員結(jié)構(gòu)、理順專門委員會的關(guān)系結(jié)構(gòu)。

一、地方人大專門委員會的組織結(jié)構(gòu)

現(xiàn)行地方組織法對專門委員會的組織結(jié)構(gòu)作出了明確的規(guī)定，即“各專委會受本級人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)；在大會閉會期間，受本級人民代表大會常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)”[1]。但是，根據(jù)檢索可知，有關(guān)專門委員會組織結(jié)構(gòu)的法律規(guī)定與各地人大的具體實踐之間存在一定的偏差，極大地影響了專委會的工作，即“組織架構(gòu)的設(shè)置削弱了專委會的地位”[2]。在筆者看來，要準(zhǔn)確把握人大專門委員會的組織結(jié)構(gòu)，既要基于整個人大制度體系的考慮，也要基于人大專門委員會自身去理解。

（一）就整個人大制度體系而言，它包括人大及其常委會、人大專門委員會、人大常委會工作委員會等組織，相互之間密切聯(lián)系、互相配合，推動人大工作的發(fā)展。其中，專門委員會作為人民代表大會的常設(shè)工作機關(guān)，居于十分重要的地位，既要接受選舉產(chǎn)生它的本級人民代表大會的領(lǐng)導(dǎo)，也要受本級人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)（在閉會期間）。換而言之，專門委員會在實踐中受兩個機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)：即本級人大和本級人大常委會。

一方面，專門委員會與本級人民代表大會的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。專門委員會是本級人大選舉產(chǎn)生，是隸屬于本級人民代表大會的一種常設(shè)性組織。因此，專門委員會與本級人民代表大會之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不僅僅表現(xiàn)在組織體制的隸屬方面，也體現(xiàn)在各自的工作范圍。另一方面，專門委員會與本級人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。雖然專門委員會并不是本級人大常委會下設(shè)的組織，但是，法律仍然規(guī)定它要受本級人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)。究其原因，在于人民代表大會一年基本上只開一次會議，在閉會期間，其大部分職權(quán)是由其產(chǎn)生的本級人大常委會代替行使。所以，基于工作層面的考慮，才規(guī)定它要接受本級人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)。也就是說，人大專門委員會與本級人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系主要側(cè)重工作層面。就隸屬關(guān)系而言，兩者是獨立的，因為不管是本級人大常委會和專門委員會，兩者都是經(jīng)由本級人大選舉產(chǎn)生，要對本級人大負責(zé)，后者并不是本級人大常委會下設(shè)的工作機構(gòu)。

根據(jù)對各省級人大常委會官方主頁進行檢索可知，它們所展示的人大及其常委會組織結(jié)構(gòu)示意圖，同現(xiàn)行法律規(guī)定還是存在一定的偏差。顯然，造成偏差的原因是多方面的，但主要是缺乏對人大專門委員會法律性質(zhì)與地位的認(rèn)識。具體而言，第一種偏差是顯示專門委員會僅接受本級人民代表大會的領(lǐng)導(dǎo)，并未標(biāo)識接受本級人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)，這不符合現(xiàn)行法律規(guī)定[3]。第二種偏差是顯示專門委員會不僅受本級人大及其常委會的領(lǐng)導(dǎo)，而且還受本級人大常委會主任會議的領(lǐng)導(dǎo)[4]。應(yīng)該說，這種組織結(jié)構(gòu)圖最大的亮點是展示了人大常委會主任會議的地位。但是，從法理層面上講，本級人大常委會主任會議并沒有領(lǐng)導(dǎo)專門委員會的職權(quán)，其主要職責(zé)是指導(dǎo)和協(xié)調(diào)本級人大專門委員會的工作。因此，這也是不符合法律規(guī)定精神的。第三種偏差是專門委員會既接受本級人大的領(lǐng)導(dǎo)，也接受本級人大常委會主任會議而不是本級人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)，這也是不符合法律的規(guī)定[5]。在筆者看來，符合法律規(guī)定的結(jié)構(gòu)示意圖應(yīng)該呈現(xiàn)出：本級人大及其常委會領(lǐng)導(dǎo)人大專門委員會，由實線標(biāo)出；本級人大常委會主任會議指導(dǎo)和協(xié)調(diào)本級人大專門委員會，由虛線標(biāo)出。

（二）就專門委員會自身的組織結(jié)構(gòu)而言，它包括專門委員會及其下設(shè)的機構(gòu)。目前，各地人大是否在專門委員會中設(shè)立機構(gòu)并沒有統(tǒng)一的規(guī)定。在筆者看來，如果從專門委員會自身履職的需要考慮，其理應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的組織，這樣有助于專門委員會開展工作。梳理各地人大專門委員會的現(xiàn)狀可知，目前主要存在三種模式：第一種是專門委員會自身設(shè)立辦公室，受專門委員會的領(lǐng)導(dǎo)，即“專門委員會下設(shè)的相應(yīng)處（室），在專門委員會領(lǐng)導(dǎo)下工作”[6]。這是一種比較普遍的做法，保證了專門委員會工作的延續(xù)性。第二種是專門委員會自身不設(shè)立辦公室，而是在本級人大常委會中設(shè)立相應(yīng)的工作委員會或辦公室。此時，專門委員會與相對應(yīng)的本級人大常委會工作委員會或辦公室主要是一種工作層面的關(guān)系，在組織上不存在隸屬關(guān)系，后兩者屬于本級人大常委會的機構(gòu)。在實踐中，相互之間的密切聯(lián)系體現(xiàn)在人員方面的交叉任職：即專門委員會的主任委員或副主任委員會兼任相對應(yīng)的本級人大常委會工作委員會或辦公室主任。需要指出的是，在人大常委會設(shè)立專門委員會辦公室的做法并不是很普遍，僅限于北京市、天津市、貴州省等少數(shù)省級人大，比較普遍的是設(shè)立工作委員會。第三種是混合的模式，就是專門委員會自身設(shè)立辦公機構(gòu)，同時也在本級人大常委會設(shè)立工作委員會。

二、地方人大專門委員會的人員結(jié)構(gòu)

梳理現(xiàn)行法律規(guī)定可知，目前地方組織法僅規(guī)定專門委員會組成人員的選舉產(chǎn)生程序和基本職責(zé)，即“各專門委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選，由主席團在代表中提名，大會通過。在大會閉會期間，常務(wù)委員會可以任免專門委員會的個別副主任委員和部分委員，由主任會議提名，常務(wù)委員會會議通過。各專門委員會在本級人民代表大會及其常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬定有關(guān)議案；對屬于本級人民代表大會及其常務(wù)委員會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的問題，進行調(diào)查研究提出建議”[7]。對于專門委員會組成人員的其他要求，地方組織法沒有作進一步的規(guī)定，主要是由各地出臺的地方性法規(guī)加以規(guī)范。在筆者看來，優(yōu)化專門委員會組成人員的結(jié)構(gòu)，需要考量三個方面的因素。

（一）專門委員會組成人員的任職條件。根據(jù)法律規(guī)定可知，專門委員會的組成人員是由主任委員、副主任委員和委員構(gòu)成。在具體的實踐中，一般設(shè)置1位主任委員，負責(zé)主持專委會會議和委員會的工作；2到3位副主任委員，協(xié)助主任委員開展工作，在主任委員因故缺席時，可代替主任委員主持工作，以及若干位委員。具體而言，各專門委員會的主任委員和副主任委員基本上是由本級人大常委會委員兼任，有些重要的專門委員會主任委員甚至是由本級人大常委會副主任兼任，這一措施密切了專門委員會與本級人大常委會之間的工作聯(lián)系，保證了工作內(nèi)容的有效銜接。至于專門委員會的委員，則情況不一：有的是本級人大常委會組成人員，有的則僅是本級人大代表。如果專門委員會數(shù)量較少，如有的省級人民代表大會僅設(shè)置2到3個專門委員會，那么，專門委員會的組成人員則絕大多數(shù)是本級人大常委會委員。例如，海南省第六屆人大設(shè)立了兩個專門委員會，即法制委員會和財政經(jīng)濟委員會，合計26人，其中，23人是本級人大常委會組成人員，且各自的主任委員是由人大常委會副主任兼任。當(dāng)然，不管是主任委員還是副主任委員抑或委員，他們必須為本級人民代表大會代表，不能是沒有當(dāng)選為人大代表的人員，如本級人大常委會機關(guān)的工作人員，這一點是需要明確的。同時，基于人大專門委員會的監(jiān)督職能，專門委員會組成人員亦不能擔(dān)任行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)的有關(guān)職務(wù)，這點同樣在各地出臺的專門委員會工作規(guī)則中已有明確要求，即“專門委員會組成人員不得擔(dān)任國家行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)的職務(wù)。擔(dān)任上述職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)向省人民代表大會或者常務(wù)委員會辭去專門委員會的職務(wù)”[8]。

（二）專門委員會組成人員的規(guī)模。目前，我國省級人大設(shè)立的專門委員會在稱謂、數(shù)量、規(guī)模等方面都存在比較大的差異。僅就專門委員會的規(guī)模而言，不僅每個專門委員會的規(guī)模不一，少的安排7人（山西省人大設(shè)立的3個專門委員會均安排7名組成人員），多的達到19人（北京市人大設(shè)立的7個專門委員會均安排了19名組成人員）；而且總規(guī)模也不盡相同，最少的是16人（福建?。?，多的達到133人（北京市）。當(dāng)然，這同專門委員會的數(shù)量有一定的關(guān)系。實際上，如果對比專門委員會數(shù)量相同的省級人大，它們之間的總規(guī)模也是相差很大。例如，山東省人大和北京市人大均設(shè)立了7個專門委員會，前者的總規(guī)模是53人，后者則是133人，相差一倍之多。不言而喻，專門委員會要發(fā)揮作用，需要一定數(shù)量的組成人員，這樣有助于實現(xiàn)組成人員之間知識結(jié)構(gòu)上的互補，提升專門委員會審議的質(zhì)量。但是，也不能安排過多的組成人員，影響專門委員會審議的效率。在筆者看來，如果省級人大普遍設(shè)立7個專門委員會，每個專門委員會安排7至9人是比較合適的，這樣總規(guī)模是49至63人，接近省級人大常委會的規(guī)模，有助于實現(xiàn)專門委員會組成人員與本級人大常委會組成人員之間的全覆蓋。

（三）專門委員會組成人員的專職化。所謂專職化，主要強調(diào)專門從事人大工作。因此，只要專門委員會組成人員在人大系統(tǒng)外沒有任職，即可視為專職委員。以往，在談及委員專職化時，主要關(guān)注常委會委員的專職化，專門委員會組成人員的專職化則被忽視。黨的十八大報告首次提及推進專門委員會的專職化，為地方人大探索專門委員會組成人員專職化的實踐提供了依據(jù)和保障。為此，一些地方人大出臺的專門委員會工作規(guī)則甚至明確要求一定數(shù)量的專職委員和常委會委員，借此提升專門委員會工作的專業(yè)化。例如，《吉林省人大專門委員會工作條例》第六條規(guī)定：“專門委員會的組成人員應(yīng)當(dāng)有二分之一以上是專職的”[9]；《黑龍江省人大專門委員會工作條例》第八條規(guī)定：“專門委員會組成人員中，應(yīng)當(dāng)有一定數(shù)量的專職組成人員和常務(wù)委員會委員”[10]。筆者認(rèn)為，推進委員專職化，必須采取循序漸進的策略，最有效且可行的路徑是首先推行人大常委會委員專職化，然后再把專職化的常委會委員配置到各專門委員會中。

三、地方人大專門委員會的關(guān)系結(jié)構(gòu)

地方人大專門委員會不僅需要處理好與本級人大及其常委會的關(guān)系，還需要理順與本級人大常委會主任會議、本級人大常委會工作委員會和本級人大代表等三者之間的關(guān)系，實現(xiàn)相互之間的配合與合作，共同推動人大工作的發(fā)展和創(chuàng)新。

（一）專門委員會與本級人大常委會主任會議的關(guān)系。不管是專委會還是主任會議，兩者都是受本級人大常委會領(lǐng)導(dǎo)的工作機構(gòu)，為本級人大常委會行使職權(quán)提供服務(wù)，扮演著一個參謀和助手的角色。兩者不同表現(xiàn)在：專門委員會的職責(zé)是“研究、審議和擬訂有關(guān)議案；對屬于本級人民代表大會及其常委會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的問題，進行調(diào)查研究，提出建議”[11]；主任會議的職責(zé)是“在常委會行使法定職責(zé)的構(gòu)成中，就程序性的環(huán)節(jié)及其有關(guān)問題進行討論，作出決定，并進行必要的把關(guān)”[12]。從理論上看，專門委員會和主任會議是一種平等的關(guān)系，各自承擔(dān)不同的工作，享有不同的職權(quán)，因而不存在它們與本級人大常委會那種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。但是，細閱《地方組織法》第三十條、四十六條和四十七條的相關(guān)規(guī)定[13]——即在大會閉會期間，主任會議可以向本級人大常委會提名任命專門委員會的個別副主任委員和部分委員；主任會議可以決定是否將提請常委會全體會議審議的議案先交有關(guān)的專門委員會審議、提出報告，再決定是否提請常委會會議審議；主任會議可以決定質(zhì)詢案是否需要受質(zhì)詢機關(guān)在有關(guān)的專門委員會會議上口頭答復(fù)——可知：主任會議對專委會組成人員的產(chǎn)生（大會閉會期間）和專委會所承擔(dān)的工作任務(wù)有著直接影響。因此，在實踐中，主任會議和專委會實際上是一種指導(dǎo)與協(xié)調(diào)的關(guān)系，即“省人民代表大會常務(wù)委員會主任會議指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各專門委員會的日常工作”[14]。同時，各地人大常委會出臺的主任會議議事規(guī)則也規(guī)定，主任會議負責(zé)“指導(dǎo)和協(xié)調(diào)省人民代表大會專門委員會的工作，聽取專門委員會提出的視察報告、調(diào)查報告和其他工作匯報，提出處理意見”[15]。

（二）專門委員會與工作委員會的關(guān)系。工作委員會是人大常委會按照一定的法律程序而設(shè)立的辦事機構(gòu)，其組成人員是由人大常委會任免產(chǎn)生，受本級人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)，為本級人大及其常委會履行職權(quán)提供服務(wù)和保障。同專門委員會一樣，工作委員會的設(shè)立也是有明確的法律依據(jù)，需要接受本級人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)和為本級人大及其常委會履行職權(quán)提供服務(wù)。應(yīng)該說，專門委員會和工作委員會之間存在較大的區(qū)別：首先，組成人員的產(chǎn)生及其條件方面，前者是由本級人大表決通過，人選必須是本級人大代表，后者是由本級人大常委會任免，人選不一定是人大代表，而是屬于本級人大常委會機關(guān)的工作人員。二是法律地位及其性質(zhì)方面，前者是本級人大的常設(shè)工作機構(gòu)，其在大會期間的法律地位與本級人大常委會相當(dāng)；后者是本級人大常委會設(shè)立的辦事機構(gòu)，其法律地位低于專門委員會。三是享有的職權(quán)方面，前者的主要職權(quán)包括兩項：研究、審議和擬訂有關(guān)議案和對屬于本級人大及其常委會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的問題，進行調(diào)查研究，提出建議；后者則不享有審議權(quán)和提議案權(quán)，工作職責(zé)是服務(wù)性質(zhì)的。在實踐中，工作委員會服務(wù)的對象重點是本級人大及其常委會，但也包括本級人大專門委員會和人大代表。為更好地服務(wù)專委會，大部分省級人大專門委員會的主任委員或副主任委員常常兼任相對應(yīng)的本級人大常委會工作委員會的主任，這一制度設(shè)計就是保證了工作上的延續(xù)性和穩(wěn)定性。

（三）專門委員會與人大代表的關(guān)系。依照法律規(guī)定，專門委員會組成人員的基本條件必須是人大代表，其人選是主席團提名，并由本級人民代表大會代表集體表決通過。因此，從權(quán)力授受關(guān)系看，人大代表與專委會實際上形成了一種監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。為此，一些地方人大就如何監(jiān)督專委會進行了探索和實踐，如規(guī)定專委會應(yīng)邀請有關(guān)代表列席專委會會議、專委會應(yīng)對代表提出的建議、批評和意見給予答復(fù)、專委會應(yīng)向本級人民代表大會及其常務(wù)委員會進行述職等，取得了一定的實效。與此同時，專委會作為本級人大的常設(shè)性工作機構(gòu)，因其工作任務(wù)的專業(yè)性、特殊性和經(jīng)常性，則需要人大代表的參與和支持。否則，專委會的工作很難取得實效。這就要求專委會要密切聯(lián)系人大代表，積極為代表履職尤其是代表視察、執(zhí)法檢查以及調(diào)查研究等提供組織保障和信息服務(wù)，讓代表盡可能地深入實際、深入基層和深入群眾，為專委會研究、審議和擬定相關(guān)議案提供第一手材料。因此，各地出臺的專委會工作規(guī)則都規(guī)定，專委會應(yīng)“聯(lián)系省人民代表大會代表，根據(jù)需要邀請有關(guān)代表列席專門委員會會議，聽取意見和建議；征求代表對有關(guān)議案和代表建議、批評、意見辦理工作的意見，必要時，組織代表對辦理工作進行檢查；堅持聯(lián)系代表的制度，反映代表對國家機關(guān)的意見和要求?！盵16]

注釋：

[1][7]《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，法律出版社2015年版，第20頁。

[2]安徽省人大常委會研究室：《完善地方人大專門委員會組織制度和工作機制》，載《行政管理改革》2017年第4期。

[3]湖南人大網(wǎng)：《湖南省人大及其常委會機構(gòu)設(shè)置》，http：//www.hnrd.gov.cn/Info.aspx？ModelId=1&Id;=33.

[4]浙江人大網(wǎng)：《人大概覽·組織結(jié)構(gòu)》，http：//www.zjrd.gov.cn/rdkl/.

[5]廣東省人大網(wǎng)：《廣東省人大及其常委會工作機構(gòu)和辦事機構(gòu)設(shè)立情況》，http：//www.rd.gd.cn/pub/gdrd2012/rdgzxgnr/rdgl/201211/t20121128_128111.html.

[6][8][10]《黑龍江省人大專門委員會工作條例》，載《黑龍江日報》2017年2月13日。

[9][14][16]《吉林省人大專門委員會工作條例》，載《吉林日報》2007年5月26日。

[11]崇連山：《關(guān)于地方人大專門委員會的性質(zhì)、特點等探討》，載《人大研究》2013年第3期。

[12]羅時祥、褚曉路：《省級人大常委會主任會議職權(quán)和工作制度研究》，載《海南人大》2004年第7期。

[13]喬曉陽、張春生主編：《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，中國民主法律出版社2006年版，第330、334～335頁。

[15]《江西省人民代表常務(wù)委員會主任會議議事規(guī)則》，中國法律法規(guī)信息系統(tǒng)：http：//law.npc.gov.cn：87/home/begin1.cbs.

（作者系北京市委黨校政治學(xué)教研部副教授。本文系北京市委黨校重點項目“習(xí)近平新時代中國特色社會主義政治建設(shè)思想研究”〔項目編號：2018XZD002〕的階段性成果）