文-趙亞楠 中聯(lián)西北工程設(shè)計研究院有限公司

我國“十三五”規(guī)劃中明確指出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，規(guī)劃以統(tǒng)籌推進生態(tài)文明建設(shè)為重點，環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域不斷拓展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步調(diào)整，產(chǎn)業(yè)水平明顯提升。

2016年4月，環(huán)保部發(fā)布了《關(guān)于積極發(fā)揮環(huán)境保護作用促進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的指導(dǎo)意見》，其中提出將積極推進PPP模式。國家將在全國范圍內(nèi)組織建立環(huán)境保護PPP中央項目儲備庫，并向社會推介優(yōu)質(zhì)項目。中央財政專項資金、國家專項建設(shè)基金、開發(fā)性金融資金、中央撥付的各類環(huán)保資金等將優(yōu)先支持環(huán)境保護PPP項目的實施。

1 環(huán)保項目PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀

截至2017年12月，597個落地示范項目中，市政工程類267個，占44.7%；交通運輸類62個，占10.4%；生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護類53個，占8.9%，上述三類數(shù)量季度環(huán)比分別增加11個、1個、2個，年度同比增加87個、25個、23個；其他各類共215個，占36.0%。各行業(yè)示范項目數(shù)與落地數(shù)對比如圖1。

2 環(huán)保項目PPP模式的類型

環(huán)保項目PPP模式從具體服務(wù)對象來講可分為三個類型：一是單一項目，如大型污水處理廠、固廢綜合處置項目等的PPP模式等；二是區(qū)域、流域環(huán)境綜合治理項目，如流域生態(tài)綜合治理項目等；三是PPP環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金，如PPP土壤修復(fù)基金。

2.1 單一環(huán)保項目的PPP模式

2.1.1 特點

（1）提高項目實施效率

傳統(tǒng)政府直接撥款的情況下，項目的投資、建設(shè)和運營均分開實施，割裂管理，互不聯(lián)動，如此可能導(dǎo)致成本的重復(fù)和浪費。采用PPP模式，項目公司承擔(dān)了本項目從投資到建設(shè)、運營、移交的全過程實施，必須統(tǒng)籌項目實施成本和效益。

（2）社會效益與經(jīng)濟效益相結(jié)合

污水處理廠主要是通過污水處理費來回收投資并獲得利潤，從社會效益的角度分析，污水處理廠對整個城市的環(huán)境系統(tǒng)具有凈化左右。在經(jīng)濟效益的基礎(chǔ)上，此類環(huán)保項目更具有社會效益和生態(tài)效益。

圖1 2017年12月末各行業(yè)示范項目數(shù)與落地數(shù)對比

（3）項目覆蓋面廣

此類PPP環(huán)保項目以城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主。以污水設(shè)施為例，城市生活污水處理廠數(shù)量由2002年的537座增加到2017年的4000座。

2.1.2 應(yīng)用案例

上海嘉定南翔污水處理廠項目，占地約11.32公頃。項目建設(shè)內(nèi)容由兩個組成部分：南翔污水處理廠工程和南翔污水處理廠污泥處理工程。其中，南翔污水處理廠工程包括新建全地下污水處理廠一座，上部建設(shè)景觀綠化、科普教育中心和35kV變電站。嘉定南翔污水處理廠一期工程按照一次規(guī)劃、分期實施，總規(guī)模15萬m3/d，一期建設(shè)規(guī)模5萬m3/d，土建10萬m3/d。項目社會資本方是中國水環(huán)境集團，運作方式是BOT。該項目的實施，將顯著改善區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境，緩解區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展對水環(huán)境的壓力；進一步提高城市品位，拓展城市生態(tài)空間，實現(xiàn)城市污水處理與城市用地開發(fā)有效統(tǒng)籌；促進社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益的有機統(tǒng)一。

2.2 PPP模式區(qū)域、流域綜合治理項目

2.2.1 特點

（1）有利于提高流域環(huán)境的自身造血功能

PPP模式的區(qū)域環(huán)保基金實際上是以扶持有利于流域環(huán)境改造的產(chǎn)業(yè)群為目標，實現(xiàn)流域水環(huán)境保護的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃過程。

（2）有利于風(fēng)險控制和資源整合

流域區(qū)域的項目工程系統(tǒng)比較復(fù)雜，因為涉及的產(chǎn)業(yè)鏈較多，采用PPP產(chǎn)業(yè)基金的模式可以最大限度降低風(fēng)險。

（3）有利于解決中低利潤環(huán)保項目的融資困境

PPP區(qū)域環(huán)?；鹱畲蟮奶厣褪强梢越鉀Q中低利潤環(huán)保項目的融資困境，打包流域內(nèi)的高、中、低利潤環(huán)保項目集體發(fā)展。

2.2.2 應(yīng)用示例

某流域綜合治理項目由42個子項目組成，其中34個公益性項目、8個準經(jīng)營性項目，本總投資約為40萬元。主要包括縣城沿河兩岸水景觀工程、雙溪鎮(zhèn)馬尾山水生態(tài)修復(fù)項目、香田鄉(xiāng)石馬水生態(tài)修復(fù)項目、水口鄉(xiāng)來堡水河道治理工程、水口鄉(xiāng)青山水生態(tài)修復(fù)項目、高湖鎮(zhèn)嶺下至棠防洪工程、高湖鎮(zhèn)永豐水生態(tài)修復(fù)項目、仁首鎮(zhèn)石下河生態(tài)修復(fù)工程、寶峰鎮(zhèn)東坑生態(tài)修復(fù)項目等項目總體采取DBFOT的運作模式（若個別項目已由政府方建設(shè)完成并投入運營或者進而需要改造的，則該子項目運作模式可采用TOT或者ROT方式進行運作）。

2.3 PPP模式環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金

2.3.1 特點

（1）財政資金占比不高

在環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金的構(gòu)成中，財政資金的所占比例不高。財政資金在其中主要發(fā)揮的不是投資作用而是引導(dǎo)作用

（2）充分利用政策優(yōu)勢

環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金本身能夠充分體現(xiàn)政府扶持環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策方向，發(fā)揮政策優(yōu)勢，并且政府信用背書能夠為環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金增信。

（3）積極發(fā)揮杠桿優(yōu)勢

環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金可以在自有資金的基礎(chǔ)上撬動多倍杠桿，以獲得更多有效融資。

2.3.2 應(yīng)用案例

目前PPP模式的環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金的典型代表是土壤修復(fù)基金，中國首支土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)基金于2017年年底落地。該基金由北京易修復(fù)生態(tài)科技有限公司聯(lián)手中節(jié)能大地環(huán)境修復(fù)有限公司、博天環(huán)境集團股份有限公司、山東新鴻大地環(huán)保科技有限公司、武漢都市環(huán)保工程技術(shù)股份有限公司等7家公司共同籌建，稱為“易修復(fù)棕地產(chǎn)業(yè)基金”。

3 PPP項目展望

根據(jù)財政部與環(huán)保部在2015年4月9日聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》，結(jié)合水污染防治行動計劃現(xiàn)實需求，在PPP適用范圍上進行了全面拓展，涵蓋飲用水水源地環(huán)境綜合整治、湖泊水體保育、河流環(huán)境生態(tài)修復(fù)與綜合整治、湖濱河濱緩沖帶建設(shè)、濕地建設(shè)、水源涵養(yǎng)林建設(shè)、地下水環(huán)境修復(fù)、污染場地修復(fù)、城市黑臭水體治理、重點河口海灣環(huán)境綜合整治、工業(yè)園區(qū)污染集中治理等。這些內(nèi)容很多都是需要一個區(qū)域集中打包通過環(huán)境合同績效管理來運作的區(qū)域PPP項目。

4 結(jié)束語

環(huán)保項目的PPP模式既能夠提高環(huán)保項目的運作效率，也能吸引社會資本參與到環(huán)保服務(wù)的提供中。同時，公私合作又能分擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險，在保證社會資本方適度獲利的情況下達到提供生態(tài)環(huán)境建設(shè)的社會目的。海綿城市、地下管廊、區(qū)域綜合治理等帶來環(huán)保需求的大幅增長。與此同時，隨著政策扶持的力度不斷加強，國企及上市公司已經(jīng)成為PPP的主要參與者。未來兩年將是需求繼續(xù)快速釋放、PPP項目加速落地的時期。