李藝璇

摘 要：目前，中國的城市化建設的速度越來越快，從而產生了城市綜合治理行政執(zhí)法。近十年，通過在全國各地進行試點和步步推進，對深化行政管理體制改革、促進社會綜合治理、建設法治政府的成效顯著。但同時由于相關法律制度的欠缺以及每個地方相關制度存在的不同、執(zhí)法權限配置不合理、公務協(xié)作體系不完善、執(zhí)法隊伍素質不高等問題。因此，需要在完善上述不足的前提下，繼續(xù)把城市綜合治理執(zhí)法體制改革推向前進。

關鍵詞：城市綜合治理；行政執(zhí)法；城管執(zhí)法；執(zhí)法程序；執(zhí)法方式

一、城市綜合治理在立法層面存在的問題

（一）我國缺少統(tǒng)一的城市綜合治理執(zhí)政程序法

隨著我國城市化的不斷發(fā)展前進，城市管理也變的困難，截至目前為止，我國尚未出臺一部統(tǒng)一的、專門的城市管理法律。國務院也未制定相應的行政法規(guī)，地方上制定的相應的規(guī)章也存在差異，并且立法的等級不夠，在全國范圍內也沒有普遍的指導意義。城市法律法規(guī)不健全導致行政執(zhí)法依據(jù)存在缺陷，無法及時適應形勢的發(fā)展，如此亟需一部全國性城管法律對地方立法進行指導，來保障立法質量。

（二）現(xiàn)有的法律規(guī)定不具體、不全面

我國的城市管理僅僅依靠法規(guī)、規(guī)章，甚至地方性規(guī)范文件確定。城管綜合行政執(zhí)法直接的法律依據(jù)是《行政處罰法》第16條和《行政強制法》第17條第2款的規(guī)定，實際上，這僅有的兩個條款在性質上是授權性的，城管綜合行政執(zhí)法的依據(jù)仍然是各單行法律法規(guī)，規(guī)定分散、條目眾多，直接影響城管機關的職能定位；對執(zhí)法程序的嚴格程度較高，但保障行政執(zhí)法實效性的手段過少，程序復雜、時間較長，導致有些領域的執(zhí)法程序欠缺現(xiàn)實操作性。

二、城市綜合治理在執(zhí)法層面存在的問題

（一）執(zhí)法主體

按照法律和國務院的相關文件的明確規(guī)定，城市管理綜合行政執(zhí)法人員必須是公務員，但實踐中，存在太多的執(zhí)法任務，城管執(zhí)法人員的數(shù)量過少，不足以完成，因此各地的城市綜合治理機構會在社會上聘請臨時的人參與到執(zhí)法過程中。由于這些社會人員不曾接受過相應的培訓，在執(zhí)法過程中會存在執(zhí)法行為不規(guī)范的情況，不文明執(zhí)法時有發(fā)生，極大損害了城市的執(zhí)法人員的形象，使執(zhí)法人員遭受了很多不必要的批評。

（二）執(zhí)法程序

美國法學家戈爾丁甚至認為，“歷史上最早的正義要求看來就是一種程序上的正義。但是在實踐當中，有關城管執(zhí)法程序不規(guī)范的例子卻不勝枚舉，尤其是在城管執(zhí)法中的告知程序方面：1.不進行告知程序。主要是指城管執(zhí)法人員的主動不作為（不告知）；2.告知時間錯誤。行政處罰告的告知時間是在違法案件立案后至作出行政處罰決定之前。但實踐中，有不少告知是在行政處罰決定作出之后才進行的，或者為了城管自身工作的簡便，而將行政處罰告知書和行政處罰決定書同時送達；3.告知內容不準。部分城管機關為了完成內定的罰款指標，在告知書中故意不告知當事人相關事項，而存在引誘和欺騙性的處罰。

（三）執(zhí)法方式

隨著我國的城市化發(fā)展，城市的功能不斷強化，從而使得城市綜合治理也越來越重要。城管的行政執(zhí)法權也變得越來越集中，執(zhí)法人員的權力也越來越強大，因此，城管在行政執(zhí)法過程中常常伴隨著出現(xiàn)暴力執(zhí)法、冷漠執(zhí)法。城市就業(yè)崗位越來越少，勞動力剩余，農村進城務工人員不斷增多。很多城鎮(zhèn)外來人口只能擺起路邊攤。而這些處于社會底層的弱勢群體，隨時面臨著城管執(zhí)法隊員的暴力取締、驅趕、扣留和沒收，何其暴力。

三、完善城市綜合治理的建議

（一）立法方面的建議

在立法方面，為了更好的規(guī)范城市綜合治理的執(zhí)法行為，應該將城市管理行政執(zhí)法制度進一步上升為法律，從國家層面制定一部《城市管理法》。理順城市管理行政執(zhí)法體制，提升城市管理行政執(zhí)法的規(guī)范性、合法性、強制性和規(guī)范性。《城市管理法》應該是一部國家城市管理領域的基本法，是一部規(guī)范城市管理和城管行政執(zhí)法行為的具有綱領性、通則性、基礎性的法律。以法律的形式明確規(guī)定城市管理行政執(zhí)法的范圍、種類、限度及執(zhí)法的程序，能夠讓執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中有法可依、有律可循，改變以往的“借法執(zhí)法”的情況。

（二）執(zhí)行方面的建議

1.嚴格執(zhí)法程序

城管作為行政執(zhí)法的主體，在執(zhí)法過程中必須遵循各個環(huán)節(jié)的要求，應當遵循表明身份、回避、聽證、信息公開、行政行為解釋等環(huán)節(jié)。而經(jīng)常引起行政相對人抗爭的現(xiàn)場取證制度，更應當按照程序進行，之后的立案、審批程序和暫扣、罰沒物品管理等程序，行政執(zhí)法者必須按照法律規(guī)定進行，不得擅自更改順序、步驟、實現(xiàn)和要求等。嚴格地按照法律的程序進行執(zhí)法，可以在執(zhí)法時有效地避免自由裁量權的濫用、暴力執(zhí)法等問題的出現(xiàn)。

2.優(yōu)化城管執(zhí)法方式，嚴格執(zhí)法與人性化管理相輔相成

城管應當做到規(guī)范性執(zhí)法，這在我國《城市管理行政執(zhí)法條例》等相關文件中是有明確規(guī)定的。一方面，要加強文明修身，在執(zhí)法過程中，文明用語，文明執(zhí)法。城管在執(zhí)法過程中會面臨各種各樣的情況，行政相對人也會不同，對待弱勢群體，如果執(zhí)法存在不文明的現(xiàn)象，很容易引發(fā)矛盾。執(zhí)法時，要表明身份，耐心說明執(zhí)法依據(jù)等，文明執(zhí)法，才能贏得行政相對人的文明回饋。另一方面，城管執(zhí)法人員要加強規(guī)范執(zhí)法，按照相關法律法規(guī)規(guī)定的執(zhí)法規(guī)范行為進行執(zhí)法，如主動亮明身份，出示證件，清晰告知被執(zhí)法人其違章事實，明確告知其相關依據(jù)，并給執(zhí)法對象充分的陳述和申辯時間，同時，當值城管執(zhí)法人員，應當在書面材料上，清晰載明執(zhí)法依據(jù)、被執(zhí)法對象維權申訴途徑等。

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（作者單位：天津工業(yè)大學）