吳昊

摘要：中國(guó)市場(chǎng)的不斷開放吸引了世界各國(guó)越來(lái)越多的企業(yè)來(lái)中國(guó)進(jìn)行投資，其投資活動(dòng)自然落入我國(guó)行政審查的法律監(jiān)管范疇，審查的結(jié)果將直接關(guān)系到外國(guó)企業(yè)在中國(guó)投資項(xiàng)目的成敗。針對(duì)這種行政審查的性質(zhì)，目前我國(guó)并沒有準(zhǔn)確的定性，主要存在許可說(shuō)、審批說(shuō)、國(guó)家安全審查說(shuō)三種觀點(diǎn)。由于沒有統(tǒng)一的立法，且《外國(guó)投資法》尚未落地，外國(guó)投資準(zhǔn)入的行政審查在實(shí)踐中存在諸多問(wèn)題，有些我國(guó)已通過(guò)行政改革加以解決，但仍留有個(gè)別問(wèn)題需要未來(lái)施加對(duì)策來(lái)促進(jìn)行政審查更加合理化和規(guī)范化。

關(guān)鍵詞：外國(guó)投資；行政審查；國(guó)家安全審查

一、問(wèn)題的提出

改革開放以來(lái)，我國(guó)在引進(jìn)外資的同時(shí)，重視以外國(guó)投資為目標(biāo)的政府監(jiān)管，準(zhǔn)入審查在對(duì)外開放政策的貫徹過(guò)程中起著十分重要的作用，可在此過(guò)程中也產(chǎn)生了諸多問(wèn)題亟待解決。第一，我國(guó)目前對(duì)外資準(zhǔn)入的行政審查范圍僅限于外資并購(gòu)，但隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，綠地投資逐漸成為我國(guó)市場(chǎng)秩序穩(wěn)定的隱患。因此，綠地投資是否應(yīng)納入外資準(zhǔn)入的行政審查范圍中的這一問(wèn)題，引發(fā)了學(xué)理界和實(shí)務(wù)界的廣泛討論。第二，外資并購(gòu)的的審批期限為30天，比“三資企業(yè)法”及其實(shí)施細(xì)則規(guī)定的期限還短，人們一般認(rèn)為這是對(duì)行政機(jī)關(guān)提高了的審批要求，需要其注重效率，但實(shí)際執(zhí)行當(dāng)中則難以保質(zhì)保量地完成該項(xiàng)工作。第三，我國(guó)過(guò)去以“三資企業(yè)法”為基礎(chǔ)，外資準(zhǔn)入的模式采用核準(zhǔn)制，實(shí)行準(zhǔn)入后國(guó)民待遇。然而逐案審批的管理模式早已不能適應(yīng)我國(guó)目前為構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的需要，各國(guó)一直以來(lái)也希望我國(guó)可以簡(jiǎn)化投資程序，由核準(zhǔn)制向備案制方向改革。中國(guó)通過(guò)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，對(duì)安全審查程序做出具體的規(guī)定，制定了詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，但條款內(nèi)容本身就有待商榷。第四，《外國(guó)投資法（草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱“意見稿”）剝奪了行政相對(duì)人的司法救濟(jì)權(quán)，為此許多國(guó)民在商務(wù)部的征求意見欄中提出異議，認(rèn)為這損害了企業(yè)的行政救濟(jì)權(quán)?？杉词篂橥鈬?guó)投資準(zhǔn)入的國(guó)家安全審查提供了行政救濟(jì)渠道，這種公力救濟(jì)依然會(huì)面臨一系列法律障礙。

二、外國(guó)投資概念的界定

對(duì)外國(guó)投資準(zhǔn)入進(jìn)行審查，首先要明確外國(guó)投資的含義。目前我國(guó)在法律與實(shí)踐層面針對(duì)“外國(guó)投資”這一概念并沒有完全統(tǒng)一的定義，且在不同時(shí)期，各種規(guī)范性法律文件對(duì)“外國(guó)投資”都有不同的名稱。從外資并購(gòu)、外國(guó)投資到外商投資，學(xué)理界和立法者在概念區(qū)分上仍存有分歧?！蛾P(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》，將審查對(duì)象限定為“外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)”，即“外資并購(gòu)”。2015年1月，意見稿使用“外國(guó)投資”這一概念，將外資并購(gòu)和綠地投資都包括在審查范圍內(nèi)。而2015年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳在發(fā)布的《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國(guó)家安全審查試行辦法》（以下簡(jiǎn)稱“試行辦法”）中，把審查對(duì)象的名稱確定為“外商投資”。但據(jù)現(xiàn)存有效的法律文件可知，我國(guó)對(duì)外資準(zhǔn)入的行政審查范圍僅限于外資并購(gòu)，并不包括其他外國(guó)投資方式。

三、審查性質(zhì)對(duì)外資準(zhǔn)入的影響

針對(duì)外資準(zhǔn)入的行政審查性質(zhì)，我國(guó)沒有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。探究行政審查性質(zhì)對(duì)外資準(zhǔn)入的影響，有利于規(guī)范審查行為，加強(qiáng)行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的信賴，促進(jìn)程序正當(dāng)和實(shí)體正義，進(jìn)而提高行政效率。

（一）行政許可說(shuō)

我國(guó)目前尚未對(duì)“行政審查”這一概念進(jìn)行界定，有學(xué)者主張行政審查即為行政許可。外資準(zhǔn)入的行政審查，可理解為在外資準(zhǔn)入階段，外國(guó)投資者向主管機(jī)關(guān)提交相關(guān)文件和材料進(jìn)行申請(qǐng)，具有法定職責(zé)與權(quán)力的行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定的程序在合理期限內(nèi)進(jìn)行審核并作出予以或不予批準(zhǔn)、核準(zhǔn)或不予登記（備案或注冊(cè)）的行政決定。將這種行為與行政許可相比能夠得知：對(duì)依申請(qǐng)的外資行政審查做出行政批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)的行為，屬于行政許可的范圍，受《行政許可法》的約束。然而行政許可說(shuō)能夠囊括審查中的批準(zhǔn)，卻無(wú)法涵蓋行政核準(zhǔn)與行政備案，所以將外資準(zhǔn)入的行政審查歸于行政許可具有一定的合理性，但將這種審查完全歸于行政許可又是不夠準(zhǔn)確的。

（二）行政審批說(shuō)

行政審批依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件，形成了針對(duì)特定主體或特定事項(xiàng)進(jìn)行審批的受理?xiàng)l件、辦理規(guī)程和批準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)。將外資準(zhǔn)入的行政審查視為行政審批的主要原因在于我國(guó)對(duì)外資準(zhǔn)入實(shí)行負(fù)面清單管理制度。負(fù)面清單是一個(gè)國(guó)家禁止外資進(jìn)入或限制外資比例的行業(yè)清單，企業(yè)不能投資的領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目，均以清單方式列明。而行政審批制度通常采取的做法，是確立需要解除禁止的領(lǐng)域，明確實(shí)行資格資質(zhì)管理的行業(yè)以及設(shè)置準(zhǔn)入門檻的范圍。

此外，商務(wù)部從2005年到2010年發(fā)布的函件中都帶有“審批”字樣，因此，從負(fù)面清單管理制度和商務(wù)部發(fā)布文件的名稱來(lái)看，主張行政審查具有行政審批性質(zhì)的觀點(diǎn)具有一定的合理性。而在具體的執(zhí)法實(shí)踐中，我國(guó)確實(shí)對(duì)外資準(zhǔn)入實(shí)行了審批制，也以規(guī)范性文件的形式對(duì)行政審批的程序做出列舉性規(guī)定。

（三）國(guó)家安全審查說(shuō)

《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》直接提出外資并購(gòu)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全可能產(chǎn)生影響，并首次提及對(duì)外資準(zhǔn)入實(shí)施行政審查，這種行政審查目前被認(rèn)為是國(guó)家安全審查。2015年，試行辦法將外商投資對(duì)公共道德，和國(guó)家文化安全以及網(wǎng)絡(luò)安全的影響等劃入審查范圍。針對(duì)國(guó)家安全審查說(shuō)這種觀點(diǎn)，我國(guó)的支持和反對(duì)意見并存。

支持意見認(rèn)為，國(guó)家安全審查是行政審查的一部分。從《商務(wù)部實(shí)施外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定》第3條可以推知，部際聯(lián)席會(huì)議在對(duì)外資并購(gòu)的審查過(guò)程中必須將國(guó)家安全因素考慮其中，而商務(wù)部的最終決定也以聯(lián)席會(huì)議的審查意見為主要依據(jù)，同時(shí)第9條也明確規(guī)定這種安全審查不可規(guī)避。所以外資并購(gòu)的安全審查是行政機(jī)關(guān)通過(guò)外國(guó)投資企業(yè)的申請(qǐng)行使行政權(quán)力的表現(xiàn)，可以視作行政審查的一部分。

反對(duì)意見認(rèn)為，對(duì)于外國(guó)投資固然要考慮國(guó)家安全，但從外資進(jìn)入我國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的階段來(lái)看，外資準(zhǔn)入的行政審查是一種事前審查，而國(guó)家安全審查則屬于事后審查。二者側(cè)重點(diǎn)不同，市場(chǎng)準(zhǔn)入的審查更加全面，且總能與具體行業(yè)相聯(lián)系；國(guó)家安全審查涉及面窄，集中于敏感行業(yè)和敏感項(xiàng)目，一般是實(shí)質(zhì)審查。因此，無(wú)論是從審查的階段還是從審查的內(nèi)容與形式的角度來(lái)看，外資準(zhǔn)入的行政審查都不能和國(guó)家安全審查等同。

意見稿在第34條規(guī)定了準(zhǔn)入許可與安全審查的銜接，當(dāng)外資存在危害或可能危害國(guó)家安全的情況時(shí)，準(zhǔn)人性審查即刻被國(guó)家安全審查替代，二者都可以在事前進(jìn)行，且投資事項(xiàng)并沒有針對(duì)性的行業(yè)和項(xiàng)目?！锻鈬?guó)投資法》雖然尚未頒布生效，但作為我國(guó)促進(jìn)和規(guī)范外國(guó)投資的立法導(dǎo)向，其中的條款依然具有論證的意義。盡管第34條與反對(duì)意見所主張的理由并非完全一致，但也不能據(jù)此認(rèn)為準(zhǔn)入審查就是國(guó)家安全審查，因?yàn)橥ㄟ^(guò)該條款可以看出市場(chǎng)準(zhǔn)入審查和國(guó)家安全審查二者有其各自的審查程序。所以國(guó)家安全審查可被視為行政審查的一部分，但還是要與市場(chǎng)準(zhǔn)入審查相區(qū)分。

四、有關(guān)問(wèn)題的解決方案

（一）重新定位審查范圍

綠地投資與外資并購(gòu)實(shí)為產(chǎn)權(quán)交易范疇，本屬私法調(diào)整范圍，由于外國(guó)投資關(guān)涉境外資本流入和東道國(guó)企業(yè)控制權(quán)轉(zhuǎn)移，對(duì)東道國(guó)國(guó)家利益、公共利益的潛在沖突使東道國(guó)啟動(dòng)行政審查成為投資自由化的例外豁免；構(gòu)建外國(guó)投資審查法律制度，建立國(guó)家安全預(yù)警機(jī)制，從而進(jìn)行一定的限制甚至禁止，既是適應(yīng)我國(guó)利用外資方式的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)，也是新形勢(shì)下主動(dòng)開放、防范風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。目前我國(guó)對(duì)外商投資準(zhǔn)入的行政審查范圍僅限于外資并購(gòu)，但綠地投資也理應(yīng)并入審查的范圍。

試行辦法在審查范圍中將“外國(guó)投資者單獨(dú)或與其他投資者共同投資新建項(xiàng)目或設(shè)立企業(yè)”，視為“外國(guó)投資者在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)投資”；意見稿將“設(shè)立境內(nèi)企業(yè)”包括在了外國(guó)投資活動(dòng)中，且將外國(guó)投資不再局限于直接投資，也包括了間接投資。這些立法舉動(dòng)都說(shuō)明：在東道國(guó)市場(chǎng)新建實(shí)體的綠地投資，也將會(huì)接受行政審查，但現(xiàn)在只在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)工作，待《外國(guó)投資法》頒布并生效后，有望在全國(guó)得到推行。

（二）延長(zhǎng)審查期限

“10號(hào)文”在第25條將外資并購(gòu)的審批期限確定為30天，但由于國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)準(zhǔn)入要求不同，且外資企業(yè)需要提交的文件數(shù)量和種類較多，審查機(jī)構(gòu)在30天內(nèi)完成一系列審批備案是十分具有挑戰(zhàn)性的。所以我國(guó)有必要對(duì)行政審查期限做出調(diào)整，適當(dāng)延長(zhǎng)審查期限，對(duì)此我國(guó)可以借鑒美國(guó)的審查期限規(guī)定。審查程序上，美國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查程序的最長(zhǎng)期限為90天。外國(guó)投資委員會(huì)接到申報(bào)后，會(huì)在30天內(nèi)開啟初步審查。除非外國(guó)并購(gòu)方受控于或代表某一外國(guó)政府，且并購(gòu)可能產(chǎn)生控制美國(guó)洲際商業(yè)活動(dòng)，并可能影響美國(guó)國(guó)家安全的實(shí)體，否則委員會(huì)成員不再啟動(dòng)為期45天的進(jìn)一步的調(diào)查。在此期間內(nèi)，委員會(huì)也能要求交易方修改交易條款或條件以獲得批準(zhǔn)。進(jìn)一步調(diào)查結(jié)束后，委員會(huì)向總統(tǒng)提交一份包括結(jié)果和批準(zhǔn)建議的報(bào)告?？偨y(tǒng)收到報(bào)告后的15天內(nèi)，決定批準(zhǔn)或否決并購(gòu)，同時(shí)向國(guó)會(huì)說(shuō)明做出決定的理由。這種跨部門、多角度的行政審查，既保證了審查期限的合理性，也有利于最終結(jié)果的公正性。

（三）簡(jiǎn)化審查程序

“53號(hào)令”第三部分第二項(xiàng)規(guī)定了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)安全審查程序，應(yīng)按照“6號(hào)文”第四部分辦理，但是“6號(hào)文”第四部分的并購(gòu)安全審查程序的條款內(nèi)容本身就有待商榷。例如“如有部門認(rèn)為并購(gòu)交易對(duì)國(guó)家安全造成影響”，這里的部門到底是指只要有一個(gè)部門還是幾個(gè)部門？“意見基本一致的，由聯(lián)席會(huì)議提出審查意見”，則何種情況被視為“基本一致”？是按照簡(jiǎn)單多數(shù)，亦或是絕對(duì)多數(shù)的原則？除此之外，“聯(lián)席會(huì)議報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院決定重大分歧狀況”，應(yīng)如何準(zhǔn)確地理解“重大分歧”呢？如果沒有明確反對(duì)，能否算作存在重大分歧？這些問(wèn)題都不甚明了。又如，“在并購(gòu)安全審查過(guò)程中，申請(qǐng)人可向商務(wù)部申請(qǐng)修改交易方案或撤銷并購(gòu)交易”，申請(qǐng)修改交易方案后是不再繼續(xù)進(jìn)行安全審查了，還是針對(duì)新的交易方案重新啟動(dòng)新的程序？何種情況下可以停止安全審查，而何種情況下又需要繼續(xù)，這些仍然無(wú)從得知。上述問(wèn)題都必須考慮到位.否則在外資準(zhǔn)入審查的操作過(guò)程中，因各行政機(jī)關(guān)對(duì)條款內(nèi)容的理解與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不同，執(zhí)法過(guò)程中極易出現(xiàn)“相同情況，不同結(jié)果”的現(xiàn)象，這顯然會(huì)削弱行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性，降低行政決定的可信賴性。

2018年6月30日，我國(guó)開始施行修改版《外商投資企業(yè)設(shè)立及變更備案管理暫行辦法》，外資企業(yè)在我國(guó)設(shè)立，實(shí)行商務(wù)備案和工商登記“一套表格，一口辦理”的程序。這一舉動(dòng)不僅優(yōu)化了備案程序，還大大提升了外資準(zhǔn)入的便利化水平。此前，商務(wù)部要求外資企業(yè)或投資者在線提交申報(bào)表和其他相關(guān)文件后才進(jìn)行備案核對(duì)，但通過(guò)“一套表格，一口辦理”的方式，備案機(jī)構(gòu)可以更快地進(jìn)行形式審查，確保填報(bào)信息的完整性和準(zhǔn)確性。由此可以看出，我國(guó)在外資準(zhǔn)入的行政審批和備案方面，努力簡(jiǎn)化行政程序，使執(zhí)法政策與當(dāng)前的國(guó)際市場(chǎng)環(huán)境相適應(yīng)，而這一辦法的施行，也為日后外資準(zhǔn)入行政審查的進(jìn)一步改革起到了良好的帶動(dòng)作用。

（四）保障行政救濟(jì)權(quán)

意見稿規(guī)定，行政相對(duì)人對(duì)國(guó)家安全審查，無(wú)法提請(qǐng)行政復(fù)議和行政訴訟，這類行政審查被上升到一個(gè)無(wú)法被司法企及的高度，而由于行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人天然的不對(duì)等性使得這一規(guī)定被視為有失公允，難以被人們信服和采納。行政執(zhí)法過(guò)程中，國(guó)家安全審查作為具體的行政行為，依據(jù)《行政法》的相關(guān)規(guī)定，理應(yīng)遵循行政復(fù)議和行政訴訟而采取相應(yīng)的監(jiān)督手段。雖然從嚴(yán)格意義上講，行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)察體制，不能被視為司法審查的一種形式，但其仍是一種法定的行政救濟(jì)途徑。

然而，即使給接受國(guó)家安全審查的行政相對(duì)人提供了救濟(jì)渠道，實(shí)際操作過(guò)程中也依然會(huì)面臨一些法律障礙：首先，部際聯(lián)席會(huì)議的行政主體地位不明確。其本應(yīng)具體負(fù)責(zé)安全審查，但因臨時(shí)組成非常設(shè)，所以行政相對(duì)人若對(duì)聯(lián)席會(huì)議決定不服，則不能明確對(duì)哪個(gè)部門提起行政復(fù)議或行政訴訟。其次，無(wú)法對(duì)國(guó)務(wù)院決定形成有效監(jiān)督。聯(lián)席會(huì)議在特別審查階段有重大分歧，應(yīng)提請(qǐng)國(guó)務(wù)院決定。國(guó)務(wù)院是一裁終局，對(duì)國(guó)務(wù)院的具體行政行為不服，無(wú)法向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)復(fù)議，也不能去法院起訴，所以目前難以彌補(bǔ)國(guó)務(wù)院決定的監(jiān)督漏洞。最后，“6號(hào)文”與“53號(hào)令”的法律位階對(duì)實(shí)際適用形成一定的挑戰(zhàn)。從法律淵源和法律位階的角度來(lái)看，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的“6號(hào)文”是其他規(guī)范性文件，而商務(wù)部制定的“53號(hào)令”是行政規(guī)章，法律效力高于其他規(guī)范性文件。但“53號(hào)令”卻依據(jù)“6號(hào)文”制訂，“6號(hào)文”儼然成為了上位法。這種邏輯混亂極易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在審查過(guò)程中處于被動(dòng)地位。

五、結(jié)語(yǔ)

對(duì)外國(guó)投資進(jìn)行行政審查是必要的，但也要注意審查的高效、透明與合理，盡量避免使其成為保護(hù)主義的工具和外國(guó)投資的障礙。對(duì)于“戰(zhàn)略性行業(yè)”、“國(guó)家安全”這些專有術(shù)語(yǔ)，即使不能定義，也應(yīng)該明確范圍或確定評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)。無(wú)論是采取行政審批、核準(zhǔn)還是備案的方式，審查程序都應(yīng)透明，并有明確的時(shí)限規(guī)定。適當(dāng)延長(zhǎng)行政審查期限，既要避免久拖不決，也要防止一蹴而就。全國(guó)人大在2018年兩會(huì)召開之際表明年底將出臺(tái)《外國(guó)投資法》，針對(duì)目前在外國(guó)投資準(zhǔn)入方面存在的行政審查問(wèn)題，希望國(guó)家能夠進(jìn)一步妥善界定審查范圍，繼續(xù)堅(jiān)持“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單模式”的外資管理制度，對(duì)行政救濟(jì)作出更加合理準(zhǔn)確的解釋，以體現(xiàn)立法體系的完整，實(shí)現(xiàn)相關(guān)文件的有效銜接與法律的公正性。相信我國(guó)在行政改革的背景下，外資準(zhǔn)入的行政審查問(wèn)題都會(huì)得到較為妥善的解決。

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[8]孫南申，胡獲.外國(guó)投資國(guó)家安全審查制度的立法改進(jìn)與改善建議——以《外國(guó)投資法》（征求意見稿）為視角[J]上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2015年，第4期：83- 86頁(yè).

[9]宋曉燕.中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的外資安全審查機(jī)制[J].法學(xué)，2014年，第1期：第26頁(yè).

[10]李軍.外資國(guó)家安全審查制度的歷史考察和我國(guó)的制度選擇[J].云南大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版），2014年，第6期：157 -161頁(yè).

[11]田小穹.論我國(guó)外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)行政審查程序制度的完善[J].法學(xué)論壇，2010年，第5期：第42頁(yè).

[12]李慧.國(guó)際投資法中的準(zhǔn)入前國(guó)民待遇研究[D].蘇州：蘇州大學(xué)，2015年.

[13]胡意意.我國(guó)外資并購(gòu)的行政審查制度研究[D].上海：復(fù)旦大學(xué)，2014年.

[14]中國(guó)政府網(wǎng).商務(wù)部有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀外商投資企業(yè)備案管理改革[OL].http：//www.gov.cn/zhengce/2016-10/09/content_5116391.htm，最后訪問(wèn)于2018年7月4日.

[15]新浪網(wǎng).全國(guó)人大常委會(huì)計(jì)劃整合“外資三資法”[OL] .http：//k.sina.com.cn/article_6436372740_17fa34104001004syd.html？from=，最后訪問(wèn)于2018年5月24日.